三、流域水質達標規(guī)劃制度設計理論基礎

（一）外部性理論

外部性的概念起源于19世紀末，盛行于20世紀六七十年代，之后與生態(tài)經濟學、環(huán)境經濟學接軌并成為環(huán)境經濟學的理論基礎。外部性理論的發(fā)展主要有三個階段：1890—1930年，外部性概念提出；1940—1960年，交易費用提出，圍繞交易費用，產權經濟學、交易費用經濟學得以創(chuàng)立和發(fā)展；1970年以后，基于外部性理論，環(huán)境經濟學得以創(chuàng)立和發(fā)展（Andreas, 1998）。

1．外部性的含義

外部性概念最早由英國經濟學家、劍橋學派的奠基人西奇威克（Henry Sidgwick, 1883）提出，“個人對財富擁有的權力并不是在所有情況下都是他對社會貢獻的等價物”。西奇威克以燈塔的例子說明要解決經濟活動中的外部性問題，需要政府進行適當干預。盡管他沒有直接提出外部性的概念，但基本上表達了后來學者們所想要表達的意義。

最先系統提出外部性理論的是馬歇爾（Marshall），他在1890年出版的《經濟學原理》（Principles of Economics）中指出擴大一種商品經濟生產規(guī)模的方式有兩種：一種是依賴于產業(yè)的一般發(fā)達所造成的經濟，另一種是依賴于個別企業(yè)本身資源、組織和經營效率的經濟。這兩種經濟形式分別對應“外部經濟”（External Economy）和“內部經濟”（Internal Economy）。

庇古（A. C. Pigou）首次使用了外部性的概念，并用現代經濟學的方法從福利經濟學的角度系統研究了外部性問題。他在馬歇爾提出的“外部經濟”概念基礎上擴充了“外部不經濟”的概念和內容，把外部性從受動性概念轉變?yōu)橹鲃有愿拍睿瑢⑼獠啃詥栴}的研究從外部因素對企業(yè)的影響效果轉向企業(yè)或居民對其他企業(yè)或居民的影響效果。庇古提出了邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人純收益和邊際社會純收益等概念作為理論分析工具，他認為：由于邊際私人成本和邊際社會成本、邊際私人純收益和邊際社會純收益之間的差異，完全依靠市場機制形成資源的最優(yōu)配置從而實現帕累托最優(yōu)是不可能的。庇古通過批評市場在外部性領域的失效進一步為政府的介入提供了理由。

1970年以來，外部性理論逐步與生態(tài)經濟學、環(huán)境經濟學接軌，對于一些經濟學家而言，外部性幾乎成為環(huán)境污染的代名詞。威廉·鮑默爾（William Baumol）和華萊士·奧茨（Wallace Oates）在他們合著的《環(huán)境政策理論》（1988年第二版）中對外部性做了界定：①在個體A的生產函數關系或效用中存在著一些世界的（非貨幣）變量時，A的價值被其他方（政府、廠商或個人）所影響，而A的福利所受的影響卻沒有得到考慮；②某些行為影響到其他方或進入其他方生產函數關系、效用中的經濟主體，并沒有得到等同于其行為對其他方所造成影響數額價值的支付或補償。

美國環(huán)境經濟學家泰坦伯格（Tom Tietenberg, 1992）指出生產者普遍生產的商品數量多于最優(yōu)值，同時會產生大量的污染；但是生產者并不承擔這種污染的成本或只承擔部分，而污染的外部性卻由社會普遍承擔，因此生產者不會減少產量，也不會減少污染，市場也缺乏動機去減少污染，更不會治理污染，也不會激勵循環(huán)生產或技術改進，因此他指出外部性是市場失靈的原因之一。

綜上所述，外部性的概念可歸納為：某經濟主體（生產者或消費者）的福利函數自變量中包含了他人的行為，而該經濟主體又沒有向他人提供報酬或索取補償（馬中，2006）。經濟主體（生產者或消費者）i的福利除了受他自身所控制的經濟活動影響之外，如果還受到其他經濟主體所控制的經濟活動X_j的影響，就存在外部性，則可以說生產者（或消費者）j對生產者（或消費者）i存在外部影響。相應地，流域外部性可以定義為：當流域內某個經濟主體的治理行為或污染行為對流域內另一經濟主體福利產生的影響并未在市場中反映出來，這種外在的影響就被稱為正外部性或負外部性。流域水環(huán)境保護和水污染具備了以上兩大特征，因此任何改善和破壞水環(huán)境的行為都會產生外部性。

2．外部性內部化理論在流域水質達標規(guī)劃分析和評估中的應用

外部性概念本身只是解釋市場失靈的眾多工具之一，外部性的存在意味著具有帕累托改進的機會。因此，討論外部性的意義在于如何糾正市場失靈，即實現外部性內部化（賈麗虹，2007）。

F_i=f（X_1i，X_2i，X_3i，X_4i，X_5i，…，X_mi，X_nj），i≠j

式中，i、j分別表示不同的經濟主體（生產者或消費者）；

F_i表示經濟主體的福利函數，即生產者i的生產函數或消費者i的效用函數；

X_i表示經濟主體（生產者或消費者）i的內部影響因素，i=1，2，…，m，n；

X_j表示經濟主體（生產者或消費者）j對i施加的影響。

針對外部性（主要是外部不經濟性）問題，理論界提出了眾多的“內部化”途徑。庇古主張政府應當對邊際私人成本小于邊際社會成本的企業(yè)或部門征收庇古稅，實現外部效應的內部化。環(huán)境保護領域采用的“污染者付費原則”，即遵循了庇古稅理論，但根據庇古理論掌握各排污企業(yè)的成本信息來衡量外部關系幾乎是不可能的。而以科斯（R. H. Coase）、阿爾欽（A. Alchain）等為代表的產權學派則認為在產權明確界定的情況下，倡導清晰產權下的市場交易以消除外部性，但環(huán)境資源領域產權的界定也是很難實現的（沈滿洪，2001）。

金書秦（2011）基于環(huán)境保護的視角重新評價了外部性內部化理論。他認為環(huán)境外部性內部化的討論僅局限于新古典經濟學家們所給定的范圍，僅注重經濟意義上的內部化，即外部關系的內部化，缺乏與環(huán)境特性的內在聯系，并指出外部性同時具有“外部關系”和“事實效應”，其中“外部”是條件，“效應”是表現，傳統的理論只注重“外部關系”而忽視“事實效應”，認為只要把外部關系解決了就實現了內部化的目標，但實際上環(huán)境效應有時并不會隨著外部關系的內化而被消除。筆者根據對環(huán)境外部性的定義，從“外部關系”和“事實效應”兩個維度區(qū)分了對環(huán)境問題的認識，如圖2-1所示，縱坐標代表外部關系的復雜程度，橫坐標代表環(huán)境效應的大小，圖中將坐標系分為四個區(qū)域，分別表示的環(huán)境問題為：

A：外部關系簡單，環(huán)境效應較小；B：外部關系簡單，環(huán)境效應較大；

C：外部關系復雜，環(huán)境效應較小；D：外部關系復雜，環(huán)境效應較大。

從對環(huán)境外部性內部化理論的重新評價給我們的流域水質達標規(guī)劃提供了一些啟示：首先，流域水質達標規(guī)劃的首要目標是消除排放者排放的污染物對公眾帶來的環(huán)境損害，之后才是消除外部關系。污染物是否對公眾帶來環(huán)境損害可以通過規(guī)劃中具體的監(jiān)測計劃來衡量，通過人體健康是否受損、水生態(tài)系統是否安全體現出來（金書秦，2010）。根據這一原則，對流域水質達標規(guī)劃進行分析和評估，最終判據就是人體健康和水生態(tài)系統是否得到有效保障，水體的完整性是否受到干擾和破壞，直接相關的就是水環(huán)境質量是否真正改善、水污染物排放是否真正減少。其次，在規(guī)劃管理措施和工程方案的優(yōu)先順序上，應當優(yōu)先解決外部關系簡單、環(huán)境效應大且容易給公眾帶來較大環(huán)境損害的問題。根據這一原則，點源污染治理是流域水質達標規(guī)劃中優(yōu)先解決的問題。

3．外部性理論在環(huán)境管理體制設計中的應用

環(huán)境外部性內部化的方式和程度取決于外部性范圍和大小，從而決定了政府干預主體和機構設置。環(huán)境外部性包括空間外部性和時間外部性，空間尺度上分為不同行政區(qū)域內或跨區(qū)域的環(huán)境外部性，時間尺度上分為代內外部性和代際外部性。根據布雷頓最優(yōu)區(qū)域配置理論，政府干預機構的設置應與環(huán)境外部性時空范圍相對應。宋國君（2008）基于環(huán)境外部性的時空分類矩陣，提出了流域外部性分類矩陣，認為各級政府應該對所轄區(qū)域的環(huán)境外部性問題負責，即市內環(huán)境污染由城市政府負責，市際和省內環(huán)境污染由省級政府負責，中央政府應對跨省的、國際的、代際的環(huán)境外部性問題負責。

水污染的外部性問題在時間上涉及不同年代人群的切身利益，關系到幾代人的飲用和生命安全，需要持續(xù)永久地加以控制和改善。對于環(huán)境政策而言，只要影響到一代人以上的環(huán)境問題，都應該由中央政府負主要責任。因此，在流域水質達標規(guī)劃領域要更加突出中央政府在地方政府實現水環(huán)境質量達標過程中進行監(jiān)管的必要性。同時，借用環(huán)境外部性的空間分類和各政府級別負責，為流域水質達標規(guī)劃審批機構設置提供理論依據。

（二）環(huán)境公共信托理論

環(huán)境公共信托理論起源于公共信托原則，后者可以追溯到羅馬法中對于共用物和公有物的規(guī)定，它反映了對水、空氣、海洋等自然資源的共同權利思想（邱秋，2009）。將公共信托原則應用于環(huán)境保護領域的是20世紀70年代美國法學家薩克森教授在其所著的《保衛(wèi)環(huán)境：公民訴訟戰(zhàn)略》一書中，系統地提出了“環(huán)境公共信托理論”，該理論認為對全體國民生存和發(fā)展具有重大意義的環(huán)境要素，如空氣、水、陽光等不能將其利益所有權交付于私人領域，全體國民應共同享有對公共財產的所有權。為了合理保護這些共有財產，全體國民委托國家來進行管理（廩紅，2006）。國家的職能是為全體國民提供公共物品的服務，該理論強調國家對公共信托資源的環(huán)境保護責任和義務。在公共信托原則下，國家或地方政府作為“委托人”，有義務與環(huán)境危害和環(huán)境惡化作斗爭。美國《清潔水法》《加州水法》等大量聯邦和州的水環(huán)境保護立法中均體現了公共信托原則。環(huán)境公共信托原則的內容可以簡單地概括為：政府對具有公共性質的環(huán)境資源應承擔起受托人的義務，即依環(huán)境資源本身的性質最大限度地保障社會公眾能對這些資源實現其應當享有的權益（汪勁，2000）。

我國憲法規(guī)定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有。”根據環(huán)境公共信托理論要求，為了全體國民利益，作為全體國民的委托代理人，國家必須對全體國民負責，對國家的環(huán)境管理行為進行監(jiān)督，對環(huán)境資源予以保護和維持（袁鷹，2014）。我國是中央集權制國家，只有中央政府才是整個國家利益的代表者，中央政府必須對全體國民負責，并接受全體國民的監(jiān)督和批評，因此就形成全體社會公眾與中央政府之間的第一個委托代理關系。同時法律規(guī)定地方政府負責具體的環(huán)境管理事務，只作為中央政府的派出機構，因此在中央政府處理全體國民委托的環(huán)境管理事務過程中，產生了中央政府和地方政府之間的第二個委托代理關系。

因此，本書以環(huán)境公共信托理論作為理論依據，論證中央政府在接受社會公眾的水環(huán)境質量管理任務委托的過程中，必須肩負對地方政府的環(huán)境管理行動進行監(jiān)督管理的責任。

（三）流域綜合管理理論

1．流域綜合管理的經濟學思考

根據前文外部性理論的分析，從外部性的影響范圍來說，如果i和j是同一行政區(qū)域內（同一國家、省、市）的工業(yè)企業(yè)或居民，那么這種外部性就可以通過該行政區(qū)域內的宏觀管理部門即地方政府的管理予以解決。而在流域范疇，i和j則常常可能是流域內不同地理位置、不同行政區(qū)域的工業(yè)企業(yè)或居民，因為一條河流可能會流經多個國家（如歐洲的萊茵河）、多個省市，即存在跨區(qū)域、跨界外部性問題。對上面的模型進行擴展，則中游行政區(qū)域的福利函數為：

F_r=f（X_rr，X_rs，X_rt）

式中，s、r、t分別表示流域上、中、下游的行政區(qū)域；

X_rr表示r區(qū)域經濟主體（生產者或消費者）所主導的經濟活動，自身所產生的外部影響自己承擔；

X_rs表示s區(qū)域經濟主體（生產者或消費者）所主導的經濟活動，污染者排放污染物所帶來的外部成本由r區(qū)域承擔，r區(qū)域內生產者或消費者支付的污染防治成本都會導致自身福利的損失；

X_rt表示r區(qū)域內生產者或消費者保護水環(huán)境所帶來的正外部性活動，如流域中游地區(qū)為防止水環(huán)境質量惡化而進行的治理污染行動（如建設污水處理廠、人工濕地、植樹造林等）。

盡管這種治理污染行動對中游地區(qū)自身福利的改善也有一定的正外部性，但由于中游地區(qū)治理污染行動所獲得的收益比全部收益要少，同時考慮到這種巨額投入的機會成本，導致中游地區(qū)治理污染行動的投入嚴重不足，正外部性小于福利損失的負外部性，因而對地方福利的總體影響可能為負（宋國君，2003）。

一個流域往往橫跨多個國家、省、市，即使在同一行政區(qū)內也往往涉及多個管理部門，因此各個行政區(qū)或管理部門獨立決策、各自為政的控制和管理并不能獲得最佳的經濟效益和環(huán)境效益，解決流域外部性問題需要從全流域、全要素的角度出發(fā)，打破行政以及管理部門的分割與界限，才能取得較好的水環(huán)境保護效果。這一理論為本書水環(huán)境保護管理體制和實施機構的分析奠定了基礎。

2．流域綜合管理的系統論思想

系統論的核心思想是系統的整體觀念，系統科學的創(chuàng)始人之一貝塔朗菲（1987）強調，任何系統都是一個有機的整體，它不是各個部分的機械組合或簡單相加，系統的整體功能是各個要素在孤立狀態(tài)下所沒有的新質。用整體分析法進行政策研究的核心是：從全局出發(fā)，從系統、子系統、單元、元素之間以及它們與周圍環(huán)境之間的相互關系和相互作用中探求系統整體的本質和規(guī)律，提高整體效應，追求整體目標的優(yōu)化。

流域水環(huán)境就是這樣一個復雜的大系統，不僅包括水資源的開發(fā)利用，也包括水環(huán)境和水生態(tài)的保護（張慶豐，1997）。在這一復雜大系統中，其中一個單元發(fā)生變化，都會通過系統內部的物質循環(huán)、能量流動和信息傳輸導致其他單元甚至整個流域系統發(fā)生變化。同時水資源是流域系統中典型的物質流，無視人為的、行政的分割，任何單個子系統即單個地區(qū)或單個部門分割解決問題的方案幾乎不可能在本地區(qū)或本部門內部得到很好的解決。盡管保障人體健康和水生態(tài)安全是全流域人民的共同利益，但由于水資源開發(fā)利用、低標準排放帶來的利益和水污染造成的環(huán)境損害成本、環(huán)境修復成本、污染治理成本在不同利益相關者間的分配并不平等，在流域水環(huán)境保護相關政策缺位的情況下，個體或局部地區(qū)做出的看似合理的決策和行為將導致整個流域系統不合理的后果。因此，水環(huán)境保護工作應當從系統特征出發(fā)，綜合考慮各行政區(qū)域、各部門以及水質、水量、水生態(tài)等各要素，任何單一地區(qū)、單一部門或單一要素的處理都是片面的，甚至是事倍功半的（陳宜瑜，2008）。

流域綜合管理理論為流域水質達標規(guī)劃的決策和實施指明了方向，就是要從整個流域大系統的角度來建立有效的決策和實施機制，考慮所有利益相關者的訴求，最終確保流域水質達標規(guī)劃可實施、可操作、可執(zhí)行，提高整體管理效率。

3．政策整合是流域綜合管理的基本要求

政策整合這一概念被學術研究關注最初源于環(huán)境政策一體化（Environmental Policy Integration）概念的提出，環(huán)境問題得到密切關注、可持續(xù)發(fā)展成為普遍接受的社會最終目標等都對政策整合提出了需求。政策系統是一個復雜系統，復雜系統的特征是由其組成部分之間的相互關系而不是單獨部分本身決定的，政策間的相互關系對政策體系的目標實現具有重要意義。目前國內外理論界對環(huán)境政策整合EPI（Environmental Policy Integration）的認識體現在不同的層次上：Arthur P. J. Mol（2003）在較微觀的層次上將EPI定義為“環(huán)境目標、政策或者環(huán)境機構與其他目標、政策或機構的整合”；歐盟在更廣的范圍內將EPI拓展至不同領域的政策整合：“把環(huán)境因素整合進其他政策與活動的實施過程”；William M. Laffery和Jorgen Knudsen（2007）則站在更高的層次上指出：政策整合是解決經濟、社會和環(huán)境問題之間權衡的工具，政策整合不僅是一項重要手段，也是可持續(xù)發(fā)展的重要目標。另外，Arthur P. J. Mol（2003）在EPI基礎上提出JEP（Joint Environmental Policy）聯合環(huán)境政策的概念，更注重呼吁政府部門與私人部門在環(huán)境領域的合作。

隨著我國經濟社會的不斷發(fā)展，法律體系、政策環(huán)境、文化背景都發(fā)生了動態(tài)變化，單一的、缺乏聯系的政策，其直接效應和溢出效應不僅不利于解決問題，而且可能會產生重疊、沖突以及新的問題和資源浪費，若政策體系不及時更新、不迅速協調，必然會引起民眾質疑并引發(fā)社會矛盾。因此，開展政策整合是十分必要的（蔡英輝，2012）。

流域水環(huán)境、水資源的整體性和水環(huán)境問題的復雜性，要求水環(huán)境保護相關法律政策進行整合和部門管理一體化（孫法柏，2012）。相反，水環(huán)境保護法律政策和管理的碎片化，提高了水環(huán)境保護的成本，降低了水環(huán)境治理的效率，必將挑戰(zhàn)傳統的水環(huán)境保護制度和管理方式（張磊，2010）。在傳統的政府主導的水環(huán)境保護模式中，法律、法規(guī)、規(guī)劃、政策等都是自上而下分部門單獨制定的，存在分割化、碎片化、協調性不足等問題；部門之間職能交叉重疊、決策周期長、信息交流不充分等問題也很突出；同一部門政策之間也缺乏聯系，導致政策間重復與沖突，增加了管理成本。因此，政策整合是流域綜合管理的基本要求，通過對我國已有水環(huán)境保護相關法律、政策進行分析和整合，將我國目前分割的、碎片化的水環(huán)境保護政策形成一個有價值、有效率的政策體系，從而降低政策的執(zhí)行成本以及信息不對稱帶來的信息成本、監(jiān)督管理成本。

（四）公共政策理論

1．公共政策

羅伯特·艾斯頓（Robert Eyestone）在1971年出版的《公共政策的路徑》一書中對公共政策給出了寬泛的定義：公共政策就是政府機構和周圍環(huán)境之間的關系。政策科學的創(chuàng)立者哈羅德·拉斯韋爾認為，公共政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃（林水波，1982）。美國著名學者戴維·伊斯頓（1971）認為，公共政策是政治系統權威性決定的輸出，因此它是對全社會的價值做有權威的分配。我國學者陳慶云（2006）認為，公共政策是政府根據一定時期的特定目標，通過對社會中各種利益進行選擇與整合，在追求有效增進與公平分配社會利益的過程中所制定的行為準則，同時對利益的分配也是一個動態(tài)過程。盡管各位學者對于公共政策的定義有所不同，但均指明了一點，即公共政策與全社會的利益、價值直接相關。環(huán)境政策是國家（不僅指政府）為保護環(huán)境所采取的一系列控制、管理、調節(jié)措施的總和（夏光，2011）。由此可見，環(huán)境政策是公共政策的一部分，也是對利益或價值的一種分配，體現了國家為保護環(huán)境而做出的各種制度安排、改進與創(chuàng)新。但與其他公共政策相比，環(huán)境政策有具體性、有效性、適時性、多樣性等特點。流域水質達標規(guī)劃是水環(huán)境決策的重要形式，也是流域內各利益相關者之間利益和價值再分配的重要手段之一，因此具備公共政策屬性。

2．公共政策分析與評估

在政策科學中，政策分析與評估是一個不斷循環(huán)的過程，如圖2-2所示。通常是一些社會熱點問題或重要事件首先引起社會重視，部分問題將被納入政策議事日程，這些問題將進一步被遴選和排序，也就是說，一些問題會被保留，而另一些問題將會從議程中刪去，或重新被構建；在政策分析和評估過程中，備選方案逐漸形成，通過各種渠道被各利益相關者（政府、企業(yè)、公眾）討論、比較；進而形成具有較高一致性的觀點和意見，這些觀點和意見傳遞給政治家，由他們做出最終的政治決策，包括政策的基本思想、目標和策略；接下來是政策實施，政策被細化成具體的實施手段并被相應的機構執(zhí)行；政策效果包括預期效果和非預期效果；政策通過影響社會行為導致新的問題或者通過解決舊的問題使原來也存在的問題顯現出來，這些問題進入下一個政策循環(huán)。

政策分析與評估在政策循環(huán)中的位置和角色十分重要。很多文獻都將“分析與評估”視為政策循環(huán)的倒數第二個環(huán)節(jié)，將其最終結果和同時發(fā)生的社會影響作為最后一個環(huán)節(jié)。但是如圖2-2所示，“分析與評估”的位置在整個政策循環(huán)的中心，指向每一個政策環(huán)節(jié)。政策評估的對象包括每一個或者多個政策環(huán)節(jié)，很多政策評估問題只有在對政策循環(huán)中更大尺度的部分進行分析和評價時才能被充分地解答。

借鑒公共政策分析與評估理論，流域水質達標規(guī)劃的分析與評估，不僅是將規(guī)劃實施后的效果與規(guī)劃目標進行簡單的對比，而且是對規(guī)劃整個系統的分析與評估，包括流域水質達標規(guī)劃的政策框架體系、規(guī)劃現狀、主要政策手段、管理體制、管理機制以及規(guī)劃主要內容（水環(huán)境質量評價、污染負荷估算、水質目標確定、方案篩選、資金機制、規(guī)劃實施機構和實施計劃等），同時關注規(guī)劃實施后的效果、效率和公平性。

3．公共政策制定

政策制定是為達到具體的政策目標所采取的政策工具。在政策制定之前，需要考慮適合的政策手段類型。宋國君（2008）對我國環(huán)境政策手段進行了全面的分析，并對命令控制、經濟刺激和勸說鼓勵等政策手段的特征和內涵進行了詳細闡述，其中命令控制手段需要有法律權威性、強制性、嚴格的懲罰措施和較強的執(zhí)行力。雖然在當前環(huán)保領域，經濟刺激手段如排污權交易等逐漸被采用，但傳統的命令控制型手段仍然占主導地位。《水污染防治法》（2017）明確規(guī)定：“地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質量負責，應當按照水污染防治規(guī)劃確定的水環(huán)境質量改善目標的要求，制定限期達標規(guī)劃，采取措施按期達標。”因此，流域水質達標規(guī)劃制度本身作為一種命令控制型手段，其制度設計理應符合命令控制型手段的要求。

對于政策制定過程，大多數的政策科學家從狹義的角度予以理解，認為政策手段制定是指政策形成和政策規(guī)劃（陳振明，2003），包括議程設立、方案規(guī)劃和方案的合法化等環(huán)節(jié)或階段。規(guī)劃方案的基本內容是方案設計和方案優(yōu)化，方案設計是針對要解決的問題運用各種定性和定量分析手段，設計出一系列可供選擇的方案。方案的擇優(yōu)是通過系統的分析、比較和可行性論證，在多個備選方案中確定一個能最大限度實現既定目標的方案的過程。

同時，依據政策制定的過程要求，需要考慮政策方案的合法化。蘭秉潔（1994）認為，政策合法化就是通過法定程序，提交有關機關討論通過，并以公報、決定、決議等形式向全社會公布，使得政策取得公認的合法地位和全國人民認可、接受和遵照執(zhí)行的效力。陳振明（2003）指出政策合法化是指法定主體為使政策方案獲得合法地位而依照法定權限和程序實施的一系列審查、通過、批準、簽署和頒布政策的行為過程。可見，政策合法化是流域水質達標規(guī)劃制度設計的重要環(huán)節(jié)，實現水質達標的規(guī)劃方案必須經過政府審批通過，實現規(guī)劃執(zhí)行合法化。

上述傳統定義僅僅將政策合法化限定于政府對于政策是否可行的認可，隨著公眾參與生態(tài)環(huán)境社會治理理念的逐步普及，公眾參與將是政策合法化的應有要求之一。公眾參與將是檢驗政策是否可行以及多大程度上可行的事實證據。在環(huán)境保護過程中，公眾有權通過一定的途徑，參與政策方案制定和了解政策方案執(zhí)行所導致的公眾社會成本和效益情況，信息公開是實現公眾參與的先決條件（宋國君，2003）。同時，政策的公眾參與，尤其是弱勢群體的意見表達，是解決公共政策信息不對稱和決策公平的基本前提。

綜上，政策手段類型理論明確了流域水質達標規(guī)劃制度作為命令控制型政策手段應具備的特征和要求，政策制定的方案規(guī)劃設計理論為流域水質達標規(guī)劃編制提供方法和原則，政策合法化理論為流域水質達標規(guī)劃制度中的政府審批、公眾參與和信息公開程序設計提供理論基礎。

（五）污染者付費原則理論

資金機制是流域水質達標規(guī)劃能否順利、有效實施的基本保證，資金機制的成敗主要取決于規(guī)劃制定資金機制所倡導的原則，原則在資金機制的建立和完善的過程中具有非常重要的指導意義。污染者付費原則就是流域水質達標規(guī)劃資金機制得以合理實施的主要原則。

污染者付費原則（Polluter Pays Principle，PPP）也被稱為污染者負擔原則，是指污染環(huán)境造成的損失及治理污染的費用應當由排污者承擔，而不應該轉嫁給國家和社會，目前已成為世界各國在污染治理和環(huán)境保護工作中關于如何分配污染防治措施成本的基本原則。OECD（1974）對污染者付費原則做出的界定是：污染者應承擔為了確保環(huán)境處于可接受水平，由公共機構決定污染防治措施的成本，并要求世界各國不應該對工業(yè)企業(yè)的污染控制和治理措施采取不當的補貼或稅收優(yōu)惠，否則就會造成國際貿易的扭曲。因此，污染者付費原則可以被解釋為“非補貼規(guī)定”，即污染者應當承擔污染控制和環(huán)境損害的全部費用。

關于實施污染者付費原則的政策手段，OECD指出無論是通過命令控制型手段還是通過經濟手段（即稅費手段），只要令污染者付出確保環(huán)境處于可接受水平的成本都是可以的。因此，污染者付費原則并不僅僅局限于字面上的“付費”，只要污染者承擔其所造成污染的全部成本即可。污染者付費原則可以通過多種手段來實施：法律法規(guī)或禁令、各種排放標準和污染稅費，兩種或兩種以上手段也可以一起使用。實際上，OECD還肯定了命令控制型政策的作用，“命令控制型政策（如直接管制）可以迅速削減污染物排放和達到環(huán)境目標，以減少不能接受的損害，保障人體健康和水生態(tài)安全”。

“誰是污染者”“污染者應付多少費用”以及“付費資金應流向何處”是污染者付費原則的三個核心問題，回答好這三個問題將有助于掌握污染者付費原則的基本思想。圖2-3展示了污染者付費的標準流程，共分為三個部分，分別對應著以上三個問題，其中，區(qū)域Ⅰ界定了“污染者”和“非污染者”，區(qū)域Ⅱ明確了污染者的付費標準，區(qū)域Ⅲ闡明了付費的資金流向（楊喆，2015）。以下將詳細解析這三部分內容。

1．污染與污染者

污染是由人類活動直接或間接地向環(huán)境中排放一定數量和濃度的物質（或能量），當排放量超過環(huán)境自凈能力時使人類社會和自然環(huán)境產生如健康損害、財產損失、生態(tài)退化等現象。導致環(huán)境污染產生的物質即為污染物。

污染的存在是客觀的，但它的界定具有主觀性，因此污染是一個相對概念。基于科學認識，權威機構對一定范圍內的環(huán)境要素設定質量標準和排放標準，并根據這些標準判別環(huán)境污染是否存在，即管理意義上的“污染”。

環(huán)境質量標準是國家為保護生態(tài)環(huán)境和人體健康，對環(huán)境中污染物容許含量所做的規(guī)定。我國于2002年頒布了《地表水環(huán)境質量標準》，根據地表水水域環(huán)境功能和保護目標，按功能高低劃分為Ⅰ～Ⅴ類，不同功能類別分別執(zhí)行相應類別的標準值。污染物排放標準是國家對人為污染源排入環(huán)境的污染物的濃度或總量所做的限量規(guī)定。依據環(huán)境質量標準制定的環(huán)境無退化的污染物排放標準是衡量“污染”的標尺。隨著認識能力、科技水平、社會需求的變化，環(huán)境質量標準和污染物排放標準會相應變化，管理意義上的“污染”也會隨之變化。

污染者是直接或間接向環(huán)境排放污染物的單位和個人，是造成環(huán)境污染的行為主體。對污染者的界定主要依據其行為是否造成環(huán)境污染，即是否會使環(huán)境退化。具體來說，某一主體的排放行為如果沒有造成環(huán)境退化，即排放水平達到了環(huán)境無退化的污染物排放標準，就不是管理意義上的“污染者”，反之亦然。例如，某企業(yè)向目標水質為Ⅲ類水的功能區(qū)排放廢水，如果該企業(yè)通過自身治理，達到Ⅲ類水或更高的排放標準，沒有造成環(huán)境退化，那么該企業(yè)就不是“污染者”；反之，如果受納水體水質已經低于水質標準，天然來水水質也低于水質標準或者沒有天然來水，此時若該企業(yè)廢水排放低于Ⅳ類水標準，即使達標排放也會造成環(huán)境退化，成為“污染者”。另外，如果某一行為主體排放了污染物，但其委托第三方（如環(huán)保公司）進行治理，并且治理后的廢水排放不會造成環(huán)境退化，則不是“污染者”。

2．付費

污染者付費的核心思想是應當由污染者承擔確保環(huán)境處于可接受水平（或環(huán)境無退化）時的全部費用（即全部成本）。污染者不付費或者少付費，都會使污染者受益，社會受損。另外，若某一主體行為并不造成環(huán)境污染，則不應對其收費，即“不污染不付費”。再有，污染者付費原則的最終目的是“污染者治理”，即通過全成本付費促使污染者選擇自身治理或委托第三方治理，最終使排放水平達到環(huán)境無退化標準。一般而言，污染的全部成本包括治理成本和外部成本，是制定付費標準的基礎。

對于排放污水的治理而言，污水收集管網、污水處理廠、污泥處理廠、排水管網以及企業(yè)或排污者私有的污水處理設施等都是污水治理系統的組成部分，所有用于這些工程的投資和運行費用，都可以視為污水排放的治理成本。而全部治理成本指達到環(huán)境無退化的排放標準時所發(fā)生的治理成本。由于不同功能區(qū)的水質目標不同，排放標準應“因地制宜”，由此產生的治理成本會存在地區(qū)性差異。污染者可以根據技術水平、治理成本、管理能力等情況，對不同的行為做費用—效益比較，選擇自身治理或委托第三方治理污染。而無論怎樣選擇，最終的目的是通過支付全部治理費用使外部成本內部化，使環(huán)境無退化。

污染的外部成本主要體現為環(huán)境損害成本，即污染物對人體健康和水生態(tài)安全帶來的損害、生物多樣性喪失。這樣的環(huán)境損害往往具有潛在性和不可逆性。例如，在污染河流附近的居民可能在短時間內的健康狀況不會受到太大影響，但長時間飲用或接觸不干凈的水可能會引發(fā)癌癥等惡性疾病。又如，某一珍稀物種由于其賴以生存的河流受到污染而滅絕，那么這種損失將是不可逆的。因此，污染的外部成本雖然難以貨幣化，但普遍認為其代價高昂，一旦發(fā)生，很難修復如初。

污染者承擔的治理成本和外部成本之間存在著此消彼長的關系，如圖2-4所示。污染者大致有三種行為選擇：承擔全部治理成本、承擔部分治理成本、不承擔任何治理成本，其對應的外部成本有較大差異。當污染者的排放水平達到環(huán)境無退化標準時，排水的全部外部成本內部化，此時污染者為達標排放所支付的治理成本就是全部成本。當污染者排放的污水沒有達到環(huán)境無退化標準、會污染環(huán)境時，就會產生外部成本，如果沒有嚴格的制度保障，企業(yè)往往不會去承擔這些外部成本，這意味著污染者只承擔了部分治理成本，其余成本由社會負擔，這就違背了污染者付費原則。當污染者沒有處理排放時，其沒有承擔任何治理成本，如若此時污染物排放濃度較高，就會產生嚴重的環(huán)境退化，外部成本大幅上升，全社會負擔加重（楊喆，2014）。

無論污染者不付費還是少付費，都會造成“誰污染誰受益”“全社會承擔外部成本”的不良后果。一般來說，環(huán)境損害具有不可逆性和長期性，導致生態(tài)修復和損害賠償費用相當高。因此，環(huán)境污染發(fā)生后的外部成本往往遠高于使排放水平達到環(huán)境無退化標準時的治理成本，與其事后“補救”，不如事前“治理”。倘若嚴格遵守污染者付費原則，理性的做法應當是承擔全部治理成本（可以選擇自身治理或委托他人治理）使排放水平達到環(huán)境無退化標準，此時成本最小，環(huán)境效益最大。另外，由于外部成本往往難以貨幣化，而治理成本較容易計算，因此承擔全部治理成本更具有可行性。

由此可見，污染者付費原則的真正含義的是“污染者治理”，污染的全成本是制定付費標準的基礎，但付費只是手段，治理污染才是結果，目標是確保環(huán)境質量不退化。如果不基于全成本進行付費，不僅會產生外部損害，還會獲得內部收益，即環(huán)境紅利（經濟主體在自身發(fā)展過程中通過產生外部性進而獲得發(fā)展的額外收益）。事實上除了企業(yè)獲得的超額利潤外，環(huán)境紅利還包括政府獲得的超額稅收，公民獲得的超額收入，幾乎全體社會成員都是環(huán)境紅利的受益者（馬中，2014）。

但是環(huán)境紅利不可能長期存在。當水污染物的排放在水環(huán)境承載力的閾值范圍之內時，水環(huán)境可以通過稀釋、降解和消納污染物來降低污染治理成本，保障我們的經濟高速增長和企業(yè)獲得超額利潤，此時不會產生環(huán)境損害；但如果水污染物的排放超過環(huán)境閾值，水體幾乎會喪失所有的使用功能，此時會產生環(huán)境損害并帶來高額的環(huán)境治理、損失、損害和修復成本，反過來制約經濟的可持續(xù)增長（馬中，2014）。如圖2-5所示，短時間內，經濟總量增長快速而環(huán)境成本增長緩慢，單位時間內產生的社會凈效益極大。但隨著時間的推移，一方面，環(huán)境污染經過一段時間的累積超越環(huán)境閾值，產生了環(huán)境損害，這時環(huán)境成本除了治理成本之外，還將包括損害成本和修復成本；另一方面，經濟總量也由于環(huán)境紅利的邊際效應遞減而增速放緩。當時間到達t，環(huán)境成本與經濟總量相交于s點，此時社會邊際效益為0，當這種趨勢持續(xù)下去，經濟總量就會小于環(huán)境成本，社會效益總量呈負增長。因此，在流域水質達標規(guī)劃的實施過程中必須要遵循污染者付費原則，否則污染者造成的外部成本不會被全部內部化，進而帶來環(huán)境損害和代際的不公平。

3．資金流向

按照污染者付費原則，資金主要有兩個去向：一是用于政府或第三方采取集中性的污染防治措施，使治理后的排放水平達到環(huán)境無退化標準；二是對已造成的環(huán)境損害進行生態(tài)修復和民事賠償。需要強調的是，污染者支付的費用不應當通過補貼或稅收優(yōu)惠的形式再返還給“污染者”，使污染者沒有承擔全部費用，從而違背污染者付費原則。另外，如果付費環(huán)節(jié)沒有足額到位，那么公共治理污染以及消除環(huán)境損害的費用只能由中央或地方財政來承擔，用全體納稅人的錢為“污染者”埋單，顯然不公平。

（六）機制設計理論

在公共政策領域，機制影響著利益相關者行為選擇的方式和社會互動過程中的動態(tài)利益格局。機制無法獨立存在，是依靠制度的建立而形成的，沒有制度就沒有機制，機制是制度的關鍵組成部分。

諾斯（1990）將制度定義為：“制度是指規(guī)范人行為的規(guī)則，它們抑制著人類交往中可能出現的機會主義行為，并無例外地對違反規(guī)則的行為施加以某些懲罰。”該定義強調，制度是為約束人們的行為關系而設定的一些制約條件。但由于在現實經濟生活中，人們擁有的信息量和處理分析信息的能力大不相同，從而導致個人理性與集體理性之間的沖突。新制度經濟學認為，制度的關鍵作用是在信息不對稱、決策分散化的環(huán)境下，如何設計一套約束行為人個體預期和集體預期相一致的激勵機制。因此，諾斯將機制設計作為制度構成的一個很重要的方面，認為制度形成之后就必須付諸實施，制度對人們的行為關系做出規(guī)范，如果不執(zhí)行或未有效執(zhí)行，就等于沒有制度或制度失效。離開了實施機制，任何制度將會形同虛設。

因此，在制度設計研究領域，機制設計作為其核心研究內容，通過設定合理的約束規(guī)則和激勵相容，規(guī)定利益相關者的行為方式和社會經濟利益分配格局，以解決制度的運行結果與預期目標的一致性問題。沒有制度，機制的作用發(fā)揮無法保障；沒有機制，制度將無法有效運行。機制設計理論已經成為制度設計研究的主流理論基礎。赫維茨最早提出了機制設計理論，他認為供給公共產品存在嚴重信息不對稱，任何利益相關者都會選擇隱瞞真實信息來獲取更大收益，導致資源配置的帕累托最優(yōu)難以實現（Hurwicz L.，1973）。因此，需要設計一種有效的激勵約束機制，激勵經濟人報告真實的信息，并在追求個人利益的同時能按照事先制定的規(guī)則行事，使其追求個人利益的行為與集體或社會價值最大化的目標吻合。由此可以看出，機制設計理論目的是在信息不對稱的條件下，通過設計一種滿足多個利益相關者之間的博弈規(guī)則，從而實現利益相關者之間各自期望目標的激勵相容。

為了避免政府干預失靈的風險，客觀上要求流域水質達標規(guī)劃制度設計必須遵循機制設計理論要求。因此，機制設計理論是流域水質達標規(guī)劃制度設計研究中的核心理論依據，通過建立合適的激勵相容機制，確保中央政府和地方政府之間委托—代理關系，在實現水環(huán)境質量標準目標中的責任劃分關系達成一致性。