一、流域水質達標規劃制度設計的必要性

保障人體健康和水生態安全是水環境質量管理的終極目標，水環境質量標準不僅是環境毒理科學研究的內容，也是全體社會公民集體達成共識的健康安全系數，是自然科學和人文科學研究的結合體。作為水環境質量評價與管理的標尺，世界各國都建立了各自的國家水環境質量標準體系，并不斷更新水污染物濃度限值。從公共政策管理角度來看，水環境質量標準可以作為水環境質量管理的最終政策目標。

環境政策目標的實現依賴于合適的政策手段設計?，F行政策手段包括命令控制、經濟刺激和勸說鼓勵三大類，不同政策手段沒有絕對的優劣之分，也不能認為通過哪一項手段可以完全解決所有問題，而應當以所要實現的政策目標為準則。當前，有關水環境質量管理的政策手段主要包括環境規劃制度、環境影響評價制度、排污許可證制度、污染物排放標準制度、排污申報登記制度、限期治理制度、環境稅制度、污水處理費制度、環境保護目標責任制度等，尚未制定專門針對某一污染物的流域水質達標規劃制度。除環境規劃制度實施的直接目標是水環境質量長期改善或達標之外，其余多數制度主要針對污染源排放管理，直接目標是污染源實現連續穩定達標排放。環境規劃制定和實施過程中，需要綜合各類污染源排放管理政策手段，確保污染源在連續穩定達標排放的基礎上實現污染物的進一步減排，最終實現水環境質量的改善或達標。

當前，我國水污染嚴重，這與水污染源排放管理政策手段存在一定程度的失效有關，更重要的原因在于流域水質達標規劃制度的政策失效。主要原因表現為以下幾個方面：①流域水質達標規劃制度缺乏立法基礎，缺乏命令控制型手段所具有的權威性和強制性。我國當前沒有專門的環境規劃立法，只有法律條文相關規定，缺乏有關規劃編制與實施的法律保障，沒有將流域水質達標規劃的編制、審批、實施、評估、問責和處罰、公眾參與等程序和內容以法定形式進行規范化和常態化，喪失了命令控制型手段的基本屬性。②中央政府缺乏對地方政府流域水質達標規劃的審批與核查，導致規劃制定得不規范。我國流域水質達標規劃體系自上而下，地方政府流域水質達標規劃內容在中央政府提出的規劃目標下層層分解，但中央政府并不對地方政府的流域水質達標規劃進行審批，導致規劃制定不規范，地方政府能否實現規劃目標、編制內容是否合規不得而知。③中央政府缺乏對地方政府的事后監管。現行法律規定地方各級人民政府對本行政區域的水環境質量負責，但市場經濟體制下地方政府追求自身利益最大化的“理性經濟人”特征導致其未能正確履行責任。法律層面保障規劃執行的環境保護目標責任制也并未形成常態化和法定化，不能勝任市場經濟所要求的政府環境保護干預模式。

流域水質達標規劃是一種公共政策，是資源分配的決策和社會再分配的重要手段，本質屬性是解決流域內不同利益群體之間的博弈和污染物排放、技術、資源等信息不對稱的平臺。制度是約束利益相關者行為的規則體系，針對目前我國流域水質達標規劃制度缺位問題，需要上升到法律層面才能更加有效。