一、流域水質(zhì)達標規(guī)劃制度設(shè)計的必要性

保障人體健康和水生態(tài)安全是水環(huán)境質(zhì)量管理的終極目標，水環(huán)境質(zhì)量標準不僅是環(huán)境毒理科學(xué)研究的內(nèi)容，也是全體社會公民集體達成共識的健康安全系數(shù)，是自然科學(xué)和人文科學(xué)研究的結(jié)合體。作為水環(huán)境質(zhì)量評價與管理的標尺，世界各國都建立了各自的國家水環(huán)境質(zhì)量標準體系，并不斷更新水污染物濃度限值。從公共政策管理角度來看，水環(huán)境質(zhì)量標準可以作為水環(huán)境質(zhì)量管理的最終政策目標。

環(huán)境政策目標的實現(xiàn)依賴于合適的政策手段設(shè)計。現(xiàn)行政策手段包括命令控制、經(jīng)濟刺激和勸說鼓勵三大類，不同政策手段沒有絕對的優(yōu)劣之分，也不能認為通過哪一項手段可以完全解決所有問題，而應(yīng)當以所要實現(xiàn)的政策目標為準則。當前，有關(guān)水環(huán)境質(zhì)量管理的政策手段主要包括環(huán)境規(guī)劃制度、環(huán)境影響評價制度、排污許可證制度、污染物排放標準制度、排污申報登記制度、限期治理制度、環(huán)境稅制度、污水處理費制度、環(huán)境保護目標責任制度等，尚未制定專門針對某一污染物的流域水質(zhì)達標規(guī)劃制度。除環(huán)境規(guī)劃制度實施的直接目標是水環(huán)境質(zhì)量長期改善或達標之外，其余多數(shù)制度主要針對污染源排放管理，直接目標是污染源實現(xiàn)連續(xù)穩(wěn)定達標排放。環(huán)境規(guī)劃制定和實施過程中，需要綜合各類污染源排放管理政策手段，確保污染源在連續(xù)穩(wěn)定達標排放的基礎(chǔ)上實現(xiàn)污染物的進一步減排，最終實現(xiàn)水環(huán)境質(zhì)量的改善或達標。

當前，我國水污染嚴重，這與水污染源排放管理政策手段存在一定程度的失效有關(guān)，更重要的原因在于流域水質(zhì)達標規(guī)劃制度的政策失效。主要原因表現(xiàn)為以下幾個方面：①流域水質(zhì)達標規(guī)劃制度缺乏立法基礎(chǔ)，缺乏命令控制型手段所具有的權(quán)威性和強制性。我國當前沒有專門的環(huán)境規(guī)劃立法，只有法律條文相關(guān)規(guī)定，缺乏有關(guān)規(guī)劃編制與實施的法律保障，沒有將流域水質(zhì)達標規(guī)劃的編制、審批、實施、評估、問責和處罰、公眾參與等程序和內(nèi)容以法定形式進行規(guī)范化和常態(tài)化，喪失了命令控制型手段的基本屬性。②中央政府缺乏對地方政府流域水質(zhì)達標規(guī)劃的審批與核查，導(dǎo)致規(guī)劃制定得不規(guī)范。我國流域水質(zhì)達標規(guī)劃體系自上而下，地方政府流域水質(zhì)達標規(guī)劃內(nèi)容在中央政府提出的規(guī)劃目標下層層分解，但中央政府并不對地方政府的流域水質(zhì)達標規(guī)劃進行審批，導(dǎo)致規(guī)劃制定不規(guī)范，地方政府能否實現(xiàn)規(guī)劃目標、編制內(nèi)容是否合規(guī)不得而知。③中央政府缺乏對地方政府的事后監(jiān)管。現(xiàn)行法律規(guī)定地方各級人民政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責，但市場經(jīng)濟體制下地方政府追求自身利益最大化的“理性經(jīng)濟人”特征導(dǎo)致其未能正確履行責任。法律層面保障規(guī)劃執(zhí)行的環(huán)境保護目標責任制也并未形成常態(tài)化和法定化，不能勝任市場經(jīng)濟所要求的政府環(huán)境保護干預(yù)模式。

流域水質(zhì)達標規(guī)劃是一種公共政策，是資源分配的決策和社會再分配的重要手段，本質(zhì)屬性是解決流域內(nèi)不同利益群體之間的博弈和污染物排放、技術(shù)、資源等信息不對稱的平臺。制度是約束利益相關(guān)者行為的規(guī)則體系，針對目前我國流域水質(zhì)達標規(guī)劃制度缺位問題，需要上升到法律層面才能更加有效。