前言　PFEFACE

2016年4月22日，國務院印發了《鹽業體制改革方案》國發〔2016〕25號（以下簡稱《方案》），對鹽業體制改革進行了全面部署。2017年1月1日，全面落實《方案》的各項任務。在此背景下，在國家發改委體改司的支持下，課題組針對《方案》實施和各項任務的落實，分別對2017年和2018年的情況進行了跟蹤調研，旨在通過調研掌握各地鹽業體制改革的進展，對改革中出現的新問題及時研究并提出解決辦法，確保食鹽安全和市場穩定，重大問題及時向有關部門報告。

兩年多來，課題組先后赴河南省鹽業公司、安徽中鹽東興鹽業股份集團有限公司、福建廈門鹽業公司、陜西中鹽榆林鹽化有限公司、中鹽北京鹽業公司、甘肅省鹽業公司、甘肅蘭州鹽業公司、甘肅臨夏市鹽業公司、江蘇省鹽業公司、湖北藍天鹽化江蘇揚州直銷處、內蒙古鹽業公司、內蒙古額吉淖爾鹽場、內蒙古鄂爾多斯鹽業公司、河北省鹽業公司、河北興隆鹽業公司、四川自貢馳宇鹽品有限公司、四川久大鹽業（集團）公司等地進行生產、批發、零售等各環節實地調研。同時，為了更好地了解市場情況，2016年8月，課題組借助“問卷星”利用《食鹽消費者行為特性調查問卷》，主要在京津冀、黑吉遼、山西和內蒙古地區進行了前期調研，獲取1029份有效問卷。2017年8月，課題組設計了《鹽業體制改革對消費者影響情況調查問卷》和《鹽業體制改革進展及成效調查問卷》，對消費者和企業進行調研，分別獲得有效問卷233份和158份。2018年10—11月，課題組利用《鹽業體制改革對消費者影響情況調查問卷》調研了584名消費者，利用《鹽業體制改革總結評估調研問卷》調研了15家鹽業公司和生產企業。2019年1—8月又對食鹽消費者進行補充調查，獲得1181份調查問卷。

調研表明，《方案》實施以來，在國家發改委、工信部的統籌部署下，各地制定了相應的《鹽業體制改革實施方案》。總體來看，我國食鹽市場表現平穩，沒有出現大的波動。鹽業體制改革使消費者的多樣化需求得到滿足，食鹽生產企業有了市場競爭意識和品牌意識，鹽業公司更加關注探索新的食鹽產銷方式，積極推進戰略轉型。盡管如此，《方案》實施以來食鹽市場也出現了一些新情況，主要表現為：食鹽市場格局發生變化，競爭加劇；食鹽市場多品牌、多品種并存，監管難度加大；對改革目的的理解存在一定偏差，市場短期表現有些混亂；如何擴大市場占有率成了食鹽生產企業和鹽業公司關注的焦點，食鹽質量安全監控和特殊地區碘鹽供應有待進一步加強。

根據兩年的跟蹤調查研究，筆者認為如下事項應該引起關注：第一，剝離食鹽批發企業承擔的行政管理職能后，基本實現了政企分開，但其效果尚未充分顯現。而且由于市縣級鹽業改革“政企分離”滯后，為了維護當地企業自身利益，導致地方保護主義仍然存在。第二，省級層面的配套政策對一些重大改革問題進行了明確，但落地細則略顯單薄，有待進一步的細化和完善。如食鹽儲備問題，鹽政執法人員的分流安置問題，有關渠道建設、配送方式等問題。第三，食鹽質量安全應重點關注。允許生產企業進入銷售和流通市場后，個別生產企業盲目追求經濟效益，在食鹽生產過程中有意或無意忽略了產品的質量。有的生產企業為降低成本，甚至降低了食鹽質量標準。部分多品種鹽有不同的適宜人群和不宜人群，應強制性實施標注。跨區銷售，碘含量標準問題成為食鹽質量安全的隱患，可能影響科學補碘工作。謹防以工業鹽冒充食鹽。第四，新的市場監管體系正逐步建立，但仍有待健全完善。地方鹽業主管部門缺乏必要的市場監管經驗，缺乏人力、經費、裝備和其他保障，存在降低食鹽市場監管和安全保障能力的風險。第五，防范碘鹽覆蓋率下降風險，尤其是偏遠貧困地區的碘缺乏病防治問題。鹽改后食鹽市場銷售主體多樣化，負責食鹽加碘工作的主體責任分散化，效率有所降低。第六，食鹽行業產能過剩問題。食鹽行業供過于求、產能過剩問題比較突出。產業集中度低，市場競爭主體眾多，競爭實力不強，制鹽行業總體仍處于“多、小、散、弱”的粗放型經營階段，各企業鹽改初期為快速搶占市場，導致市場無序競爭。第七，大部分鹽業企業效益下降。雖然一些基礎較好，掌握了較多資源，對本次食鹽改革準備充分的企業，其市場占有率得到了一定提升，但是受市場競爭的影響，利潤有所下降。大多數原食鹽批發企業由于長期受計劃經濟的影響，對食鹽市場化認識和準備不足，導致企業市場份額和經濟效益大幅下滑，企業經營受到嚴重影響，食鹽批發企業和食鹽生產企業均未能獲得鹽改預期紅利。第八，消費者對整個食鹽行業及鹽改的目的和內容等缺乏認知。對一些關于食鹽行業、產品和改革的負面信息，消費者普遍缺乏理性判斷。市場上的食鹽品類明顯增加，面對眾多的選擇，消費者顯得無所適從。消費者對碘鹽認知不足，存在盲目、片面選擇無碘鹽現象。

根據研究結果，筆者的建議是：①加快處理好政企分開遺留問題，食鹽市場監管應進一步加強，行政管理職能的移交和部門的轉變不應導致相應的管理職能弱化或缺失。應繼續深化鹽業行政管理職能改革，對編制調整、鹽業執法經費來源、人員安置等問題應引起足夠重視，盡快建立和完善新的專業化鹽業監管體制。在改革不斷推進過程中，要正確引導社會輿論，廣泛動員社會力量參與食鹽安全監督，確保食鹽安全和市場穩定。②加強鹽業體制改革配套措施落實。強化《方案》中提出的“各省級人民政府對本行政區域內鹽業體制改革負總責”的要求，鼓勵各地完善改革的地方配套措施，加強新形勢下食鹽市場監管，維護食鹽市場秩序穩定。對新的《食鹽專營辦法》中有些模糊的概念和規定進行修訂完善，出臺可操作、可落地的補充實施細則。鹽業企業要不斷深化內部改革，切實轉變長期存在的經營機制不活、效率不高、吃大鍋飯的問題，積極應對鹽業體制改革下新的市場競爭格局，盡早適應改革的要求。③政府負責邊遠貧困地區的碘鹽供應工作。將邊遠貧困地區的碘鹽供應工作由企業行為轉變為政府行為，可由衛計委、中國疾病預防控制中心和各地區食鹽定點企業協同完成碘鹽的發放工作。對于其他地區，也需要衛生部門根據不同地區的碘缺乏狀況有針對性地進行宣傳，消費者可以根據自己的需求選擇不同碘含量的碘鹽。對于無碘鹽，建議由當地鹽業公司作為當地無碘食鹽的唯一供應商，以防止無碘鹽銷售泛濫。④允許委托代理商參與經營。建議允許食鹽定點批發企業在不能直達零售終端的地區，通過委托代理商來進行經營。⑤將食鹽納入一般食品經營中，取消專營管理。⑥發揮行業自律作用，引導行業健康穩定發展。鹽業協會要多角度反映行業心聲和利益訴求，引導和監督鹽企形成行業自律，負責協調會員單位之間的相互關系，開展食鹽知識宣傳和鹽的生產、使用等方面的調查與研究，為會員提供信息服務。

北京物資學院中國鹽業研究中心

2019年11月