第一節 學校行政管理

1.學校行政管理的涵義

行政管理是指通過行政系統，運用行政手段，采取發布行政指令的方式進行管理的方法。行政管理方法是歷史上最悠久的方法，也是最基本的、最普遍應用的一種方法。這一方法是建立在行政組織和行政領導人員發布的各種指令性文件、規章制度、命令和有關規范的基礎上的。

行政管理方法是學校管理的基本方法，學校管理的其他方法的應用，不同程度上要以行政管理方法為基礎，借助行政管理方法來推行。行政管理方法在學校管理中具有不可忽視的重要作用。

2.學校行政管理的特點

權威性

行政管理是一項具有權威性的管理方法。說它具有權威性，原因在于：首先，發布命令的機關或領導者具有權威性，這種權威性又強化了這些命令的地位和影響力。其次，這些命令的執行結果與獎勵、懲罰直接聯系在一起，這使得行政管理本身具有潛在威懾力量。

強制性

行政管理的強制性表現在下級必須無條件服從上級行政機關下達的行政命令，對不服從上級命令的下級，上級有權干預并作出相應的制裁性處理。行政性命令包括該做什么、不該做什么，前者是指令，后者是禁令，教職員工都得執行。

層次性

行政管理是通過行政系統進行管理的，行政系統是有層次的，層次之間靠責權關系相聯系，誰也不得超越自己的職權范圍。

垂直性

垂直性表現在上級領導下級，下級服從上級，上下級之間是垂直單向的關系。行政命令是縱向直線傳達。上級發布命令，下級只執行一個上級的指令。低一層次只聽從上一層次的命令，橫向傳遞的命令無效。

3.學校行政管理的作用

是管理職能發揮作用的前提

在管理實踐過程中，計劃、組織、指揮、控制等職能的發揮，必須借助強有力的行政領導，要依靠行政組織和行政領導的權威。

使管理系統高度集中統一

管理系統是一個多因素構成的復雜的系統，要保證系統保持有序的狀態，必須統一目標、統一意志、統一行動，而行政方法可以使整個管理系統達到高度的集中統一。

針對性處理難題

行政管理針對性很強，能有效地處理管理中的特殊問題和突發事件。它可以通過有針對性地發出行政指令，因時、因地、因事、因人而采取相應的方法，處理好各種棘手問題。

是其他管理方法的基礎

政管理方法與其他各種管理方法是互補的、相得益彰的關系，而且行政管理方法是基礎，任何管理方法的施行，都有行政管理方法的參與，因為行政就是治理國家、管理民眾的事務，這種“治理”、“管理”都是通過發出行政指令實現的，滲透在一切管理方法之中，成為其他各種管理方法的基礎。

4.學校行政管理的組織

教育組織機構

組織是人類社會生活中最普遍、最常見的社會現象。每一項社會活動，幾乎都要以某種組織為其載體，并通過組織的形式表現出來。人們正是通過各種組織，把人力、物力、財力、信息、時間等要素組合配置，利用開發，從而達到特定的目標的。學校無疑也是一種組織。作為一種實體的組織，它是為實現特定教育目標、根據一定管理原則而構建起來的一個體系與機構；作為一種活動過程的組織，它又通過其特有的行為方式，保證傳授知識，培養新人這一過程的完善并具有較高效率。

組織的涵義

什么是組織？靜態地看，組織就是社會集團，是一個集團內各種關系的系統總和。組織將與該組織的生長體有密切關聯的人、財、物。時間、信息、環境等因素有機地聯系起來，從而形成一個開放的社會技術與社會信息系統。以學校為例，學校的教師與學生、教學設備和教學手段、學校環境和學校氛圍等等，所有這些都構成了一定的關系系統，形成了較為固定的模式，如年級組、教研組、班級、團隊等。從動態角度來分析，組織就是人與人之間的行為構成模式，是人為了完成共同的目標而彼此分工合作、相互影響的活動系統。也就是說，組織是一個人際關系的網絡，它不僅限定了人與人之間的權責關系，同時也要求成員根據自己特定的地位去扮演一定的角色，形成一定的等級體系，并在這一體系中以自己特定的行為方式去從事某些活動。從生態學角度分析，組織又是一個有著生命活力的生長體，它隨著歷史和社會環境的演變而不斷進行自動調整，以適應社會環境的變化。總之，組織不是人與物或者人與人的簡單集合，而是一個復雜的、永遠處于活動狀態、又不斷在自我調整和自我發展的綜合系統。

組織的功能

所謂組織的功能，就是組織所具有的功效以及實現這些功效的能力。任何組織都具有一定功能，否則就沒有存在的必要。組織的功能具體表現在：

（1）實現組織機構的目標。任何組織都有其特定目標，組織就是通過共同的目標，才把本來互不相干的人集中在一起的。巴納德曾經認為，組織有三大要素，即協作的意愿、共同的目標以及信息聯系。可以說組織的全部努力就是為了實現組織的目標。如果組織不具備這一功能，它就會衰亡、敗落，最終停止它的生命。

（2）滿足其成員物質和精神的需要。組織機構一方面要使組織中的每個成員都認識到自己的工作對實現組織目標的重要作用，從而鼓勵和促進成員按時、按質、按量完成自己的任務，另一方面又要滿足每個成員的物質和精神的合理需要，使他們在付出自己的才智和努力之后得到相應的回報。不能滿足成員的需要，組織也就無法確保成員對組織的信任和忠誠。

（3）確定每個成員的位置。組織通過分工、建立權力等級鏈等手段，使組織中每個成員清楚認識自己在組織中所處的地位、職責、權利和義務。只有清楚地認識自己在組織中的位置，組織成員才能高效而又協調地完成組織的任務。

（4）及時調整和完善自身的結構。有效的組織總是根據所處環境的變化及自身的發展需要，及時地調整機構設置和人員關系的，沒有自我調整的功能，組織就會被時代所淘汰。

我們說組織具有這些功能，并不是說一個組織不需要努力就會自動具備這些功能。要使組織的功能發揮到最大限度，還必須通過自身的努力，特別是在機構設置、人員安排、資源分配、信息掌握等方面下功夫。就像管理學家孔茨所說：“組織機構的設計應當職責分明，使每人都知道應該做些什么，誰對什么成果負責；應能排除由于工作分配的混亂和多變所造成的故障；并能提供反映和支持組織目標的決策溝通網絡。”依靠這些努力，組織的功能發揮才有了保障。

組織的分類

為了認識組織的特性，管理學家們常常將組織進行分類。以下是幾種較有影響的分類理論。

（1）按照社會功能所作的劃分。每一個組織都有其特定的目標，而這種目標又是建立在滿足社會某種需要的基礎上的。由于社會需要的不同，因而就出現了各種社會組織。根據各種組織的不同社會功能，就能將社會上形形色色的組織分成四大類，即：以解決生存和供應問題為目標的生產經營性組織；以解決社會適應和平衡問題為目標的政治團體或政府機構組織；以解決社會統一問題為目標的法院、政黨等利益團體；以維護和發展社會文化形態為目標的文化組織，如學校、教會、博物館等。

（2）按照誰是受益者來區分。任何一種組織的存在，必有其受益者，有的組織的受益者為全體民眾，有的為某種行業的民眾，有的為具有某種條件的人員。從區分誰是受益者的角度，也可以將各種組織分為四大類：即：公益組織，其受益者為全體民眾，如政府的行政組織、軍事組織、消防部門、警察機構等；企業組織，其受益者為企業的所有者或股東，如各種公司、銀行、商店等；服務組織，其受益者為與組織有直接關系的那部分公眾，即通常所說的服務對象，如學校、醫院、社會福利院等；互利組織，其受益者為組織內的成員，如工會、學會、俱樂部等。

（3）按照對組織的順從程度來劃分。根據組織成員對組織的順從程度，可以將組織分成三類：強制性的組織，即通過強制性的權力迫使成員服從的組織，如集中營、監獄、精神病院等；功利性的組織，即組織主要依靠報酬、獎勵等手段來贏得組織成員的順從，如各種企業組織、勞工組織、商業組織等；規范性的組織，即主要通過各種規范手段，如提倡榮譽、聲望、理想、職業道德等來贏得組織成員的順從，像學校、醫院、司法部門、教會團體等皆屬于這類組織。

（4）按照能否自由參加所作的區分。社會的各種組織中，有的成員能自由參加或脫離，有的不能自由參加或脫離，有的不能自由參加但可自由脫離。根據這一標準，可將組織分為三類：自主的組織，即人人可自由參加及自由脫離的組織，如協會、學會、商會等；半自主的組織，即人員參加需一定的資格條件并經由遴選程序，但對脫離組織卻多無限制。在擔任成員期間，成員與組織之間各自負有明確的權利和義務，如企業組織、政府組織等；非自主的組織，即對參加或脫離組織都有嚴格限制，而無自主選擇的機會，如精神病院、監獄等組織。

管理學家關于組織分類的理論對我們不無啟發，我們可以看到，在他們眼里，學校這種組織總是現出與其他組織不同的一些特性。首先，學校教育組織不是生產和盈利性組織，故其基本作用不是追求直接的經濟效應，而是要繼承和發展人類的文化遺產；其次，學校從根本上說是一種服務性組織，服務對象就是學生，因此學校必須處處重視學生的利益，杜絕一切有害于學生利益的行為；第三，學校的組織和管理，主要依靠的是規范化的手段，學校將一定社會的規范、信仰、道德習俗等灌輸給學生，要求學生遵循和發揚。所以，用過于強制性的教育手段，或是用功利主義的態度對待學校工作，都是與學校組織的基本特性格格不入的。

組織的管理幅度

組織的管理幅度主要是指組織結構的層次及管轄范圍，通過對這一問題的研究，可以使組織更合理地設計管理層次，從而達到提高管理效率的目的。

長期以來，管理學家一直在研究組織中合理的管轄范圍問題，人們很想知道，一個人最多能管幾個人，一個組織究竟層次多一些，形成一種垂直式的組織結構好，還是層次少一些，形成一種扁平式的組織結構好。“我們所以要進行組織工作，理由是為了使人們能有效地進行合作，而與此同時，我們卻發現由于管理寬度的限制而形成了組織機構中的等級層次。換句話說，由于一個主管人員所能管理的下屬人數有限（盡管這個限度因情況不同而異），因而出現了組織層次。”

對一個組織來說，在通常的情況下，管轄人數越小，自然管理層次就越多；管轄人數越多，管理層次就越少。前者構成垂直型的管理架構，后者構成扁平型的管理架構。管理學家們經過大量的研究發現，一個組織應有適當的管理幅度，這一幅度通常被認為7個人較為合適，因為這是一個上司所能保持彼此間有效溝通的最大數目。較小的管理幅度意味著主管能更有效地控制部屬，但如此則需要雇傭較多的管理人員，花費較高的費用。較大的管理幅度將可為組織省下部屬的管理人事費用，但如此亦須冒較大的風險，因為多數員工的操作未受到充分的監督，且管理人員無法確知什么人正在進行什么工作。

顯然，對任何一個領導者來說，即使能力再強，其管理的幅度總是有限的，所以適當的組織分層對任何組織都是必不可少的，組織就是通過適當的分層來實現其有效的管理的。

雖然管理幅度有一定的范圍，但組織的性質和任務不同，管理的幅度也會有所不同。如在科研室或實驗室中，就需要較小的控制幅度，如此管理人員才能有效地和部屬討論問題。而在大規模生產且工作專業化的工廠中，如果每一位員工都從事相似的工作，而且他們的工作結果都很容易加以衡量，則一位管理人員就可有效地控制幾十位以上的員工。一般而言，凡工作性質明確、簡單、固定并且較易衡量的，管理幅度可較大；反之，如果工作要求較不明確，部屬有較多自由“處理權，工作的責任也較大，其結果也較難評價的，管理幅度可適當小些。拿學校系統來說，教師的工作性質與工廠企業有很大不同，專業性較強，教師對教學往往有較多的自主權，教學成效的評價也非易事，故在一般的學校里，管理幅度不宜過大。一位校長下面設2到3位副手較為合適，如果學校規模較大（如大學），則可安排3到5位副校長。在中小學的年級組，教師也不宜過多，過多了會影響教學管理的效果。

正式組織與非正式組織

管理學家常常喜歡將正式組織與非正式組織區分開來，以說明組織的內在特性。所謂正式組織，就是根據組織編制、章程或其他正式制度、規范而建立起來的系統，它是人們長時間置身其中，作用明顯而且直接的社會群體，也是實現組織目標的重要載體。在正式組織的成員之間，有明確的上下級關系，有正式的公事往來，還有明確的協作義務等。教育行政管理機構、各級各類學校、各種各樣的社會教育機構等，都是教育系統中的正式組織。正式組織本身不存在著任何固有的僵化的東西，相反，如果善于組織，它就會提供一種有利的環境，從而使個人當前和未來的努力都朝著有利于實現組織目標的方向發展。

所謂非正式組織，就是在正式組織內部，由于部分成員的性格、氣質、愛好、興趣等較為接近，因而在相互交往的過程中結下比一般成員更密切的朋友關系，并形成特有的小團體，且這樣的小團體有自己特有的權威和領袖，甚至有自身不成文的規范或章程。非正式組織雖然沒有定員編制，明文規定，甚至沒有明確的組織邊界和固定的組織形式，但對其成員的思想和行為卻有著重要的影響。古典管理學家們常常對這樣的非正式組織表示懷疑，認為它們會對正式組織目標完成及日常運轉帶來損害。人際關系理論提出后，人們對非正式組織的作用和功能有了新的認識。現在管理學界普遍的看法是，正式組織和非正式組織是相互影響、相互關聯的，一個正式的組織不可能完全排斥非正式組織的存在，關鍵是如何處理和協調的問題。只要處理得當，協調得好，非正式組織的存在不但不會對正式組織帶來損害，相反能有助于正式組織的目標實現。

組織的基本形式

通常，人們把對組織各要素經過排列組合后形成的具有典型意義的、相對穩定的結構形式稱為組織形式。組織形式的不同，在一定程度上體現了組織性質、目標和運作方式的不同。以下是幾種常見的組織形式，它們對教育行政機關以及學校組織的改革和發展可能會提供某種借鑒意義。

（1）直線式組織直線型組織結構，就是按照管理的縱向層次進行結構排列，由低到高，事權逐級集中，構成一個垂直分叉的金字塔形態線直線型組織結構的優點是指揮統一、權責明確、便于控制、利于監督；缺點是缺乏橫向協調、應變能力較差。

（2）功能式組織功能式組織就是按照管理的專門職能進行橫向結構排列。其特點是在領導層下設立專門的職能機構，具體負責某些專門性工作，并有權在本職業務范圍內向下級下達指令，下級必須執行。功能式組織的優點是分工明確，對各項業務工作能進行直接和具體的管理。缺點是容易產生多頭領導，政出多門，不利于集中統一指揮。

（3）直線及功能式組織這是直線式與功能式的結合。這一形式具有行動迅速和專業分工的優點，專業幕僚及行政管理單位的意見和建議，必須經過首長或單位主管而下達，以免違背統一指揮的要求。缺點是組織結構較為復雜，容易在專業幕僚與業務主管單位之間引起相互抱怨和不合作現象。

（4）委員會式組織這一組織形式的特點是決議與執行分開，決議部分的組織由若干委員會組成，執行部分的組織則跟直線式組織相似。一經決議后，即由有關負責人代表委員會去全權執行。這一形式的優點是能集合多數人的智慧，對問題作出明智的判斷和決定，同時也能避免權力過于集中現象；缺點是不容易達成一致協議，而且由于所達成的決議往往是多方妥協的結果，所以不一定是最好的決議。而且如決議發生偏差而須追究責任時，往往責任不明。

（5）扁平的組織形式這種形式的特點是結構扁平，組織內盡量擴大管理幅度以減少管理層次，鼓勵幕僚人員與業務主管單位及其所屬經辦人員互相溝通，交換意見。這種形式的優點是維護了基層工作人員的自尊心，增加了專業技術人員的成就感，缺點是管理幅度易超過應有的限度以致失去有效的控制，幕僚、專業人員的設置有時會趨浮濫，甚至產生冗員現象。

除了以上組織形態外，管理學家還總結出了其他一些組織形式，如擴大工作范圍的組織形式、便于意見溝通的組織形式、有利于員工發展的組織形式、權變的組織形式等等。雖然這些組織形式不一定都能適合教育組織的需要，但對于教育行政部門的改革，對于學校組織機構的設計，有時也能起到參考作用。

學校管理組織的涵義

首先認識一下組織的涵義，可以從三方面給組織下定義。從動態角度看，組織就是人與人之間的行為構成模式，是人為了完成共同的目標而彼此分工合作、相互影響的活動系統。更簡白點說組織是一個人際關系的網絡，它不僅限定了人與人之間的權責關系，同時也要求成員根據自己特定的地位去扮演一定的角色，形成一定的等級體系，并在這一體系中以自己特定的行為方式去從事某些活動。

從生態學角度分析，組織又是一個有著生命活力的生長體，它隨著歷史和社會環境的演變而不斷進行自動調整，以適應社會環境的變化。

靜態地看，組織就是社會集團，是一個集團內各種關系的系統總和。組織將與該組織的生長體有密切關聯的人、財、物、時間、信息、環境等因素有機地聯系起來，從而形成一個開放的社會技術與社會信息系統。

在了解了組織涵義的基礎上，我們可以給出學校管理組織的涵義，學校管理組織就是以由學校的老師、學生、教學設備、教學手段、學校的環境以及學校的氛圍等等構成的一定關系系統，形成了較為固定的模式，如年級組、教研組、班級、團隊。

5.學校管理機構設置原則

要想管理好學校，就要有一個設置合理、辦事高效的管理機構，由此學校的管理機構設置就顯得尤為重要。以中小學為例，設置高效合理的管理機構有必要遵守以下原則。

不求多，只求精

學校機構設置要精簡干練，可設可不設的堅決不設。因事設人，而不是因人設事，這樣才能提高管理的效率。

集權與分權

給校長一定的權力，是為了加強對學校工作的統一領導，統一指揮，提高工作效率，但是校長的權力過大，又容易造成個人專斷，產生官僚主義，妨礙集體智慧的發揮。為了妥善處理這一對矛盾，最好的辦法是集權與分權相結合并重。貫徹這條原則，最重要的是實行崗位責任制，各部門的職責是什么，各級管理干部的職責是什么，一般工作人員的職責是什么，都要明確，上下左右各司其職，依職盡責，主動處理自己職權范圍內的事。

強化橫向協作

各個機構之間，既要有明確的分工，又要積極協作，建立良好的橫向關系。行政與工會之間，教導處與總務處之間，教研組與教研組之間，年級與年級之間，班與班之間，都需要加強這種橫向協作互相支持。從某種意義上說，協作比分工更重要。因為事業在發展變化，新情況、新問題不斷出現，有些問題一時難以確定應由哪個機構管，或與好幾個機構有關，這時橫向協作就顯得意義重大。

保證信息交流暢通

學校工作的范圍很廣，包括教學工作、思想政治工作、總務工作、體育衛生工作、人事保衛工作、課外教育工作等。要對這些工作進行有效的管理，決策和指令必須準確、迅速地下達到執行人員；而執行情況和效果又能及時地反映上去，做到上情下達，下情上達，左右通氣。為做到這一點，就需要在學校機構的設置上，結合考慮學校信息聯系的特點以及信息聯系的方式，同時要考慮如何有效地運用現代化的信息手段于學校管理之中。

量體裁衣

每一所學校有每一所學校的獨特情況，因此，機構設置時要考慮到自身的具體情況，切莫盲目攀比，強求一律。如學校是否設政教處、校長辦公室，可以根據各校自身的情況決定。

以上這些機構設置的原則，對學校管理工作具有極為重要的指導作用，在設置管理機構時，有必要參閱一下。

6.教育行政組織機構建設

一個國家管理龐大的教育事業，除了要依靠學校這一最基層的教育行政管理組織外，還要依靠各級各類教育行政機關。在我國，最高的教育行政管理機構為中央教育部，中央教育部以下有各省、自治區和直轄市的教育委員會（教育廳、局），省以下有市、縣、區等教育機構，所有這些教育行政管理機構綜合在一起，構成了我們國家龐大的”教育管理網絡。正是通過這一網絡，國家的教育事業才得以維持、運轉和發展的。因此，為了有效地管理教育事業，我們有必要認識和分析這些教育行政組織的性質、設置原則、管理意義以及改革策略。

教育行政組織的性質

如何全面把握教育行政組織的性質、職責功能，對教育組織改革及其成功與否關系極大。我們認為，對教育行政組織的性質，可從以下方面來分析：

（1）從教育行政組織與國家行政組織的關系方面分析。教育行政組織是國家行政組織的組成部分，是國家行政組織系統中的分系統。在各級行政組織中，往往都設有相應的教育行政組織。沒有教育行政組織，國家行政組織系統就是不完整的。可見，教育行政組織具有國家性，它代表國家行使對教育的行政管理權。作為國家行政活動的一部分，它的設置和活動，自然必須服從于國家整體利益的需要，符合政體的性質和方向，遵循國家的法律和教育方針、政策的要求。

（2）從教育行政組織的功能方面分析。教育行政組織是國家領導和管理教育事業的專門職能機構。在國家行政組織中，根據功能分化的原則，教育行政組織肩負著特定的使命，即規劃全國和各地區的教育事業，指導、協調各級各類教育和學校工作，主管各項教育事宜。社會中各種團體、企業事業單位的各界人士，國家和政府中所有機關、部門，都在關心和支持教育工作，有的還依法直接舉辦各種教育事業。這就要求教育行政組織既要依靠社會其他組織，又要發揮主管機構的統領作用。

（3）從教育行政組織的內部系統方面分析。教育行政組織是由職權分明的、縱向和橫向諸多教育主管機構組成的網絡體系。在國家行政組織系統中，教育行政組織作為一個分系統，又自成體系，形成內部的機構網絡。從縱向上看，有中央和地方各級教育行政組織，按規定的權限管理各自范圍內的教育行政事宜；在各級教育行政組織中，又根據工作需要，自領導層起，劃分若干層級，構成內部具有隸屬關系的機構系列，共同完成該級教育行政組織的任務。從橫向上看，在一級教育行政組織中，按一定標準進行水平方向的分化，設有職責分明、相互關聯和相互協作的若干工作部門，每個部門承擔該級教育行政組織總任務中的一項或幾項具體任務，在該級領導層的主管下進行各自的教育行政職能活動。

（4）從教育行政組織的活動方面分析。教育行政組織既是教育行政管理活動的主體，又是客體。教育行政組織同其他各類組織一樣，是由于開展活動的需要而設置的。教育行政管理活動是由專門的機構籌劃和發動的。在具體進行過程中，活動離不開人，而人是機構的成員，是代表機構行事的。因此，作為專門機構的教育行政組織自然是活動的主體。任何一個層級的教育行政組織在開展活動時，都要處理各種行政事務，要管人、理財、用物，這一切又都得通過下一級的組織去進行。教育行政組織系統的活動終點是各級各類學校，而學校也是一種組織。因此，地方各級教育行政組織和學校都是活動的客體。

教育行政組織設置的原則

教育行政組織的設置，與其他組織相似，一般來說都要遵循一定的原則，以下分別說明其中的若干原則。

（1）依法組建和按需設立的原則。教育行政組織是國家行政組織的組成部分，不是任何個人或機構都有權設置的。隨意組建，不可能具有法定的行政權，也就沒有權威性。除了要依法組建外，還要做到按需設立，即根據工作需要設立相應的人和機構，以實現“人（機構）一事”的協調和平衡。當然，對“適應工作需要”的理解不當，也會造成機構臃腫的局面。比如，事有大小之分，工作有輕重、緩急之別，若不加區別地—一設立對應機構，或者凡出現一項新的任務，不問原有機構是否能夠和應該承擔，就設立相應的新機構，必將導致機構膨脹，人浮于事。目前，一些地區的教育機構人員臃腫，機構龐雜，實際上就是沒有正確理解按需設立原則的結果。

（2）完整統一和合理分權的原則。設置教育行政組織，實質上就是形成某種完整的教育管理網絡結構。從縱向上說，這就意味著從中央到地方均得設置相應的教育行政機構，這些機構不但接受上一級教育管理部門的領導，還接受同級人民政府的領導。從橫向上說，一級教育行政組織中，應設置配套齊全的各種內部職能機構，以領導機關和執行機關為主軸，配以監督、咨詢（包括信息、參謀）和輔助機關，彼此間形成相互協調的關系。除了機構縱向和橫向的完整性外，教育行政組織系統也是一個統一的權力體系。在任何國家中，對全國教育的行政管理權，都是由教育組織系統中各種機構共同行使的。從一定意義上說，設置教育組織系統中的各種機構，實際上也是一個權力劃分問題。權力劃分越合理，機構的整體功能就越能得到有效發揮。

（3）精簡機構和事權對應原則。在教育行政組織中設立各種職能機構，既有數量問題，更有質量問題。精簡的要求包含兩個方面，一是不設不必要的機構，簡化層次，減少、調整已設的多余機構和人員；二是保留高效能的機構，增設、擴大必要的機構和人員。在事權對應方面，為使教育的事和權對應，首先要在設置機構時通過合法手續規定其職能范圍，即明確該教育機構是干什么的，它須發揮何種功能和作用，如何才能使之“在其位，謀其政”。在一般情況下，一類工作、一項事務，宜由一個教育機構承擔，而不應該歸屬兩個或更多的教育機構主管。其次，當工作范圍明確之后，要賦予相應的行政管理權。這就是說，要做到有職有權，職權相稱。當然，授權大小要適度。一旦授權后，機構和人員要正確用權，既不能拒絕行政，也不能有越權和侵權行為。再次，職權相稱又同權責一致有連鎖關系。任何教育機構和人員不但要有職有權，也要承擔相應的責任。有職無權者，無法盡其職；有職有權但不承擔相應責任者，則會出現在位不謀政的流弊，甚至產生濫用權力，以權謀私的現象。

（4）適應變革和自我完善原則。教育行政機構和組織系統的模式不是固定不變的，而是每過一段時間需要變化和革新的。這是社會和時代發展的需要。不能適應改革的教育行政機構，不但自身不能得到發展，反而會影響整個教育事業的發展。當然，也決不能由此得出這樣的結論：似乎機構只存在于短暫的時限之內，反正要變動，組建時可以不必精心設計。其實，機構的變動性并不排斥機構的穩定性，只是表明這種穩定性是相對的。設置的教育行政組織機構如果沒有相對的穩定性，教育行政組織的完整系統也就不復存在。教育事業是一項涉及千秋萬代的事業，由于教育工作具有較長的周期和較大復雜性的特點，因此，如果沒有一種相對穩定的機構及組織系統去實施領導和管理，就會產生混亂局面。除了要適應變革外，教育行政機構也要謀求自身的完善和發展。變革本身不是目的，變革只是一種手段，目的是要通過變革促進教育管理機構的日趨完善。光有變革而無完善，那么變革就失去了意義。近年來，我國的教育行政管理機構變革較多，如近兩年的教育行政機構精簡，教育管理權的下放，目的都是為了完善教育管理機構本身，使之能適應飛速發展的教育事業的需要。所以，變革是為了完善，而完善又離不開變革，這就是變革與完善之間的辯證關系。

教育行政機構的管理及其意義

教育行政機構的管理是指教育行政組織內部的事務管理，這種管理有廣義和狹義兩種理解從廣義上說，教育行政機構管理是指遵循一定的管理原則，采用科學的管理方法，合理地規劃、協調和運用組織內部的人員、經費和物材，來實現對教育事業進行有效管理的目的。從狹義上說，教育行政機構管理是指各級教育行政組織中行政辦公室職能范圍的各項業務工作管理，包括文書管理、檔案管理、人事管理、財務管理等。加強對教育行政機構的管理，意義有三：

（1）提高教育行政領導的決策水平。通過有效的管理，能使決策者掌握更多更全面的信息資料，了解實情，并為決策提供客觀依據，從而最終提高決策水平。

（2）提高教育行政活動的效率。提高效率是教育行政的目的之一，在機關工作中，容易出現辦事拖拉，相互推倭的現象，導致人們對行政行為的厭惡。通過有效的管理，就能最大限度地減少這種官僚作風，提高教育行政活動的效率。

（3）提高為基層學校教育服務的質量。教育行政機構的工作對基層學校來說，不僅僅是一種領導行為，更重要的是，它也是一種服務行為。一些教育領導者只看到教育行政機構的領導作用，卻忽視了其服務作用，導致在從事行政行為時高高在上，指手畫腳，而對下面學校遇到的實際問題則不聞不間，漠然處之。為改變這一局面，也需要對教育行政機構的工作加強管理。

教育行政機構的改革策略

黨的十五大和八屆人大政府工作報告中都明確提出，機構改革是今后一項十分重要的任務，必須大力推行和實施。教育行政機構是各級政府管理部門中的一個重要組成部分，自然屬改革之列。如何正確地認識教育行政機構的改革，對于這一問題，我們可從以下三方面來考慮改革策略。

（1）必須根據現時代教育改革的需要來轉變教育行政機構的職能，精簡有關的機構。如：機構設置如何體現對中等及中等以下教育實行分級辦學、分級管理的原則？如何有利于提高地方政府的辦學積極性？如何進一步促進中小學的校長負責制？如何有利于對高校管理的自主權下放？等等。教育機構改革的重要前提是管理職能轉換，該下放的堅決下放，不該管的堅決不去管，加強立法、調控、評估、服務等宏觀性管理手段。只有這樣考慮，才可能真正做到精簡機構、精簡人員，否則，機構反而會越簡越龐雜。

（2）教育行政機構要根據學校工作的整體性來設置。現行的教育行政機構，在職能部門的設置上，大多與學校工作相對應，即設立相應的人事、教學、課程、師資、校辦產業、總務后勤等。殊不知，這樣做難免要出現政出多門、多頭領導的局面。而學校的各項工作和教育活動是一個統一的有機整體，對學校各項工作和教育活動的行政管理，必須從其所屬的不同層次的教育特點出發來統籌考慮。解決的辦法，一是在教育機構中最好將有關職能部門適當綜合統籌；二是堅決落實校長負責制，把有關的事權放給學校。

（3）教育行政機構應運用市場調節的手段，對教育資源包括人力資源、物質資源等進行適當調節。比如，可適當借用市場營銷手段來調控教學儀器、教學設備、校舍、校產等資源；用公開招標方式來調控學校后勤、科研項目等工作；用市場撥款方式對教學、課程、校辦產業等事項進行調配，等等。總之，管理方式和手段也應力求創新，為教育行政機構的改革打開新的思路。

7.學校行政組織機構建設

學校機構設置的原則

學校也是一級管理機構，要提高學校管理的效率，同樣也應該認真研究學校的機構設置問題。對于中小學來說，設置校內的機構，可以考慮以下幾條原則。

精簡機構，講求效率學校機構設置要精簡干練，可設可不設的堅決不設。因事設人，而不是因人設事，這樣才能提高管理的效率。集權與分權相結合給校長辦學自主權，是為了加強對學校工作的統一領導，統一指揮，提高工作的效率，但是權力過于集中，又容易造成個人專斷，產生官僚主義，妨礙集體智慧的發揮。為了妥善處理這一對矛盾，最好的辦法是集權與分權相結合。貫徹這條原則，最重要的是實行崗位責任制，各部門的職責是什么，各級管理干部的職責是什么，一般工作人員的職責是什么，都要明確，上下左右各司其職，各負其責，主動處理自己職權范圍內的事。當然，校長也應該有一定的民主管理意識。

分工協作各個機構之間，既要有明確的分工，又要積極協作，建立良好的橫向關系。行政與工會之間，教導處與總務處之間，教研組與教研組之間，年級與年級之間，班與班之間，都需要互相支持，密切配合。從某種意義上說，協作比分工更重要。因為事業在發展變化，新情況、新問題不斷出現，有些問題一時難以確定應由哪個機構管，或與好幾個機構有關，這就特別需要協作精神。

信息聯系渠道暢通學校工作的范圍很廣，包括教學工作、思想政治工作、總務工作、體育衛生工作、人事保衛工作、課外教育工作等。要對這些工作進行有效的管理，決策和指令必須準確、迅速地下達到執行人員；而執行情況和效果又能及時地反映上去，做到上情下達，下情上達，左右通氣。為做到這一點，就需要在學校機構的設置上，結合考慮學校信息聯系的特點以及信息聯系的方式，同時要考慮如何有效地運用現代化的信息手段干學校管理之中。

因校制宜每所學校的性質、規模、師資隊伍情況等都會有所不同，因此，機構設置要考慮到學校的具體情況，切莫盲目攀比，強求一律。如學校是否設政教處、校長辦公室，可以根據各校自身的情況決定。

以上這些機構設置的原則，對學校管理工作具有極為重要的指導作用。

學校行政組織機構設置

學校行政組織機構是學校為了保證完成教育教學任務、維持學校正常運轉而設立的一類組織。另外，學校為了監督、配合學校的各項活動又設立了非行政機構，這兩類組織互相配合密切協作，保證了學校的正常良性運轉。

學校行政組織機構主要包括以下幾處：

（1）校長辦公室。這是校長領導下處理日常校務的辦事機構，其日常工作包括：對外聯系、接待、文件收發、報表統計、信息反饋等。通常設主任和干事一二人。

（2）教導處。為學校教育教學的組織管理機構，負責領導各教研組、年級組的業務工作，同時兼管學校中與教學業務有關的科、室，如實驗室、圖書館、文印室等。一般設主任、副主任若干人。

（3）教研組。為學校的基層教學活動單位之一，負有組織本學科教學、開展教學研究活動、提高教師教學業務能力等的責任。通常設組長1人。

（4）年級組。為同一年級的班主任和任課教師的集體組織，其任務是了解學生德、智、體等方面發展情況，協調班主任與各科教師的關系，組織本年級師生開展各項文體活動、社會活動等。

（5）政教處。為管理學生思想工作、組織學校各種德育活動的機構，對各年級組的德育工作的展開負有領導、管理和協調責任。通常設主任、副主任若干名。政教處并不是學校的常識機構，有很多學校就不設置這一機構，如不設置，它的日常工作由教導處負責。

（6）總務處。其職責是組織和管理學校的后勤工作，包括安排經費的使用、學校的基建、校舍的維修、賬目的支出和報銷等，同時兼管學校的食堂、宿舍、校辦工廠等。一般設主任、副主任和辦事員若干人。

在這六處中，教研組和年級組很多時候是并存的，這就出現了以誰為行政主體的問題，這要視學校情況而定。通常情況下，平行班級較多的學校宜以年級組為行政主體，當然也要兼顧到教研組的活動；而規模較小、平行班較少的學校，宜以教研組為行政實體，但也要不忘適宜地舉行同年組的教師進行一些旨在了解學生思想和發展情況的活動，以便及早發現問題、解決問題。

8.學校非行政組織機構建設

學校非行政組織機構建設也很重要，通常設置下列幾處：

黨支部

一般規模較小的學校，不設黨委而設黨支部或黨總支。黨支部除著重抓好學校師生的政治思想工作外，還對學校的教學、人事、財務管理等工作負有監督和保證實施的作用，學校重大問題的決策也要聽取他們的意見。

工會、教代會

多數學校設有工會組織和教代會組織，其性質屬黨政領導下的群眾組織。它們是黨政聯系群眾的橋梁，負有下情上達、向學校工作提出批評和建議、推動學校民主管理、依據有關教育法律或勞動法律維護教師的合法權益、組織教師開展休閑活動等責任。

共青團、學生會、少先隊

前者由青年教師和符合年齡要求的中學生組成，參加者須具備一定條件。后者由學生構成，一般沒有嚴格的加入要求。這三種組織均屬黨政領導下的群眾組織。活動內容可涉及思想教育、教學、文體活動、社會活動等。

研究性團體

一些學校成立了有關的研究性組織，如教學研究會、專家協會等。這些組織對學校工作有著有益的促進作用，學校應給予有力支持。

9.學校行政組織構成模式

由于我國幅員遼闊，各地情況有所不同，有的甚至相差極巨，再加上中學與小學的情況又有許多不同，所以我國行政組織構成沒有固定的模式。這表現在：第一，并非所有中學都設有政教處，不設政教處的中學，其學生的德育活動由教導處統一協調。第二，絕大部分的小學不設政教處。第三，有些民辦學校的行政組織有其特殊結構形式，如在校長辦公室上層還設有校董會，校董會為學校的最高權力機構，對學校的重大事項進行決策，然后由校長執行。第四，一些學校不設傳統的“兩處”或“三處”，改設有關的委員會，如思想教育委員會、教學委員會、后勤管理委員會等，學校通過這些委員會直接領導相關的職能部門。第五，隨著對教育科研工作的越來越重視，越來越多的學校設立了教育科研室，負責統籌和協調全校的教育科研工作。此外也有不少學校成立了學生心理健康咨詢室。第六，為改善學校辦學條件，部分學校成立了校辦工廠（或校辦農場、商店）。

雖然我國現行的學校行政機構構成沒有統一的模式，但大體上還是相近的，較為普通的構成模式是：校長辦公室下設教導處、政教處、總務處，其中政教處多為中學設置。教導處和政教處共同負責各年級組和教研組的日常工作，此外教導處還兼管圖書館、機房、文檔室等與教學有關的工作。總務處負責學校的一切后勤保障工作，如財務、住宿、膳食等等。

另外，我們要注意，隨著時代的發展，一些社會因素的變化會影響到學校組織機構的設立。例如，目前在城市，尤其是一些大城市，人口自然增長率下降，入學高峰已經從小學轉移到初中甚至高中。在這種背景之下，小學招生數逐年減少，越來越多的學校開始嘗試小班化教學。小班化教學完全有可能導致“包班制”的出現，即一個教師將一個班級的主要課程都包下來，既教數學，又教語文，還教一些其他課程。由此將導致學校組織機構也發生相應變化，年級組和教研組的定位將改變，每個包班制教師甚至可能直接接受教導處或校方的領導和管轄。再有，現在不少地方實行了學校合并，即將條件較好、質量較高的中學（重點校）與薄弱學校兼并、合并或聯合辦學，導致中學規模的擴大，這樣一來，分部制的機構管理形式可能會越來越多。由此我們可以看出，我國現行學校行政組織機構的另一特征：總體穩定和局部改變相結合的建設格局，將在我國中小學教育領域長期存在下去。

10.學校行政管理的實施

行政管理是管理學校不可缺少的一種方法，它是統一全校行動，使學校正常運轉，提高管理效率常用的一種方法。行政管理要實施得當，否則容易引起相反結果，一般來說，它要遵循幾個基本要求。

集中管理

決策大權應集中在行政領導層，保證他們的絕對權威，從而加大執行力度。同時，在做出了明確的授權后，又要做到放手、放權、放心，讓下屬獨立自主地行使職權，以激發中層管理者的工作熱情。另外，高層主管人員不能越過中層干部，直接對基層管理者發號施令，避免政出多門，不致使他們無所適從。

遵循系統原理

行政管理方法需要有一套嚴密的組織機構，形成行政管理系統。首先，行政領導應根據組織當前面臨的問題確定適當的目標；其次，將目標分解成具體的工作內容；第三，根據工作內容確定崗位，選擇符合崗位條件的人員，實行分級管理，提高系統管理的整體效能。

提高行政領導的素質

行政管理采取發布行政命令的方式進行管理，如果行政命令不正確就會導致整個組織行為偏離組織目標的方向，因此，這就要求行政領導人有一定知識水平、管理藝術、道德修養等。而且，行政領導人有較高的素質能使師生員工產生發自內心的信賴和敬重性的服從，提升自己的非職權影響力，所以行政領導人要努力提高自身素質。

11.學校決策組織的改革

我國自20世紀80年代，就開始在學校中普遍實行校長負責制。校長負責制包含三個方面內容：黨組織的保證臨督；對學校工作的全面負責和教職員工的民主管理和監督。校長負責制的實行有效地解決了以往黨政不分的問題，大大提升了教育教學質量。另外，在實行校長負責制的同時，也實行了校務委員會或教職工代表大會制。校務委員會和教職工代表大會的設立對于加強科學決策、保證教職工參與學校管理的權利和完善監督機制也產生了積極的效果。但是，這兩種體制也存在著弊端。校務委員會或教職工代表大會制能集思廣益，有利于發揮集體的智慧，提高決策的合理性、科學性，且互相監督，防止個人專斷和濫用職權。但缺點也很明顯，比如不表態互相推諉，致使遲遲做不出決策，貽誤了時機。校長負責制責任明確，決策迅速，效率較高。但是，由于受個體知識、能力等因素的制約，易產生決策失誤以及個人獨攬大權、濫用職權的現象。鑒于兩種體制的利弊，國外較為一致的觀點是，對執行性、技術性一類的事物，校長負責制較適合，而立法性、顧問性、決策性一類事物，宜采用合議制，即校務委員會制或職工代表大會制。

當前，世界上許多國家的學校組織變革趨勢是兩種制度互相滲透，互相結合。在英國，許多中學設立校董事會。它對學校的重大問題進行決策，如經費年度預算、課程安排、教職工聘任、晉級和人事變動、對學生的處分等。其人員組成具有廣泛的代表性，有地方教育當局代表、教師代表、家長代表、社區代表和學生代表等。在運行機制上，董事會具有“議會”的性質，一般采取舉手表決的方式。校長是校董事會成員，同時是學校行政負責人，校長對校董事會負責，執行其決策并處理學校行政事務。簡言之，英國中學組織結構決策層采用董事會領導下的校長負責制，這種體制。在我國，90年代以來興起的民辦中小學，也大多實行董事會領導下的校長負責制。董事會是學校的決策機構，負責決定學校的重大問題。校長對董事會負責，全面領導學校的行政事務。這是一種合議制和一長制相結合的領導體制，它既有利于發揮集體智慧，避免校長專權，又保證了校長在行政事務方面有職有權。基于此，有的學者提出在中小學建立學校決策委員會，實行學校決策委員會領導下的校長負責制。學校決策委員會的地位和作用形同校董事會，一切有關學校的“大政方針”均由它作出，校長要對它負責，執行它的決定。根據我國國情，會議主席可由校長擔任，但是，其成員應具有廣泛的代表性，不僅包括校長、黨支部書記、工會主席，而且還應包括教職工代表、家長代表、社區教育委員會代表和學生代表；應明確代表資格規定，各種代表均由其相應的代表大會或組織選舉產生，以保證其參政的權威性和責任心；學校決策委員會運行采取“議會”方式，通過投票或其他表決方式做出決策。