第二章　法治政府與職能轉變

第一節　新《立法法》的主要特點[1]

《立法法》是規定國家立法制度的重要法律，是規范立法活動的基本法，被稱為“管法的法”。自2000年7月1日實施以來，《立法法》對于規范立法活動、推動和完善中國特色社會主義法律體系，推進社會主義法治建設發揮了重要作用。隨著我國經濟社會發展和改革的深化，人民群眾也對加強和改進立法工作有許多新的期盼，十八大對立法工作提出了新的要求，立法工作中也有一些好的經驗需要上升為法律規定。

對于《立法法》的修改，中央高度重視，社會各界十分關注。全國人大常委會周密部署，通過收集整理代表議案和建議、赴地方調研、召開專題座談會、邀請地方人大和政府法制機構負責人共同研究等方式，廣泛聽取各方面意見，在充分協商、深入研究論證的基礎上，形成了立法法修正案草案。修正案草案經前兩次審議后均在全國人大網站全文發布公開征求意見。2015年2月12日，習近平總書記還主持召開中央政治局常委會議，聽取了全國人大黨組關于《立法法》修改九個主要問題的匯報，并就進一步修改完善立法法草案作出重要指示。在提交十二屆全國人大三次會議審議后，又對修正案草案作了63處修改，其中帶有實質性的修改27處。可以說，《立法法》的修改過程本身就體現了《立法法》的精神，最大限度地吸納了民智，體現了民意。

這次《立法法》的修改，完善了立法體制，明確了立法權限，健全了科學立法、民主立法的機制和程序。原法共94條，本次修改了35處，增加了11條。《立法法》修改的亮點主要有：

實現了立法和改革決策相銜接。黨的十八屆四中全會決定提出，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權。按照這一要求，新修改的《立法法》增加規定，全國人民代表大會及其常務委員會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項授權在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定（第13條）。例如，全國人民代表大會常務委員會通過關于授權國務院在中國（上海）自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批的決定，暫時調整《外資企業法》《中外合資經營企業法》和《中外合作經營企業法》規定的11項行政審批，改為備案管理。

為授權立法設定限制。早在1985年，全國人大常委會對國務院在經濟體制改革和對外開放方面制定暫行規定和條例有過一攬子授權。國務院因此制定了大量行政法規，在經濟體制改革和對外開放方面發揮了積極作用。但是，隨著中國特色社會主義法律體系的形成以及全國人大及其常委會立法工作的不斷細化與深入，這樣的授權出現了一些弊端。不少代表近些年來提出議案，建議對授權立法加以具體限定，明確授權形式、授權時限、監督方式、立法責任，避免“一攬子授權”和“無限期授權”，并對被授權機關不當的授權立法行為可以責成其及時糾正。新《立法法》在第10條順應了這樣的要求，在規定授權決定應當明確授權的目的、范圍之外，強調還需要明確決定授權的“事項”以及“期限以及被授權機關實施授權決定應當遵循的原則等。”同時，增加了第2、3款加以限制：“授權的期限不得超過五年，但是授權決定另有規定的除外”“被授權機關應當在授權期限屆滿的六個月以前，向授權機關報告授權決定實施的情況，并提出是否需要制定有關法律的意見；需要繼續授權的，可以提出相關意見，由全國人民代表大會及其常務委員會決定。”

健全了有立法權的人大主導立法工作的機制。立法是憲法賦予人大及其常委會的一項重要職權。在以往的立法過程中，主要采取部門主導的方式進行，導致了不少立法缺乏民主性，不能夠客觀地反映人民的意愿和經濟社會發展的各項要求，而成了部門需要和利益法制化的渠道。新法落實黨的十八屆四中全會精神，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，包括：1.規定全國人大及其常委會通過立法規劃、年度立法計劃等形式，加強對立法工作的統籌安排（第52條）；2.加強和改進法律起草機制，規定全國人大有關的專門委員會、常委會工作機構可以提前參與有關方面的法律草案起草工作；涉及綜合性、全局性、基礎性等事項的法律草案，可以由全國人大有關的專門委員會或者常委會工作機構組織起草（第53條）；3.強調更多發揮人大代表在立法中的作用。新法規定編制立法規劃和年度立法計劃，應當認真研究代表議案和建議，審議法律案應當通過多種形式征求代表的意見，并將有關情況予以反饋，開展立法調研可以邀請有關的代表參加，審議法律案應當邀請有關的全國人大代表列席（第16、28條）。新法的修改意味著立法工作步入了“新常態”，今后行政主導立法的局面將徹底改變。

明確了稅收法定原則。稅收法定是現代法治國家的基本原則，是指稅收只能由全國人大及其常委會制定的法律規定，行政法規、地方性法規和規章均不得新設或改變稅種開征、停征和稅收征收管理等基本制度。但目前我國18個稅種中，除了個人所得稅、企業所得稅以及車船稅3個稅種是由全國人大常委會立法征收的之外，其余占比70%左右稅收收入的15個稅種，都是由國務院頒布的征稅條例和暫行條例征收的。依據行政法規征稅，其實就意味著征稅是由政府單方面說了算的，而征稅本身就是政府的職責，再由其來制定稅收征管的規則，政府就有“即當運動員又當裁判員”之嫌，不符合法理，容易出現行政稅權“任性”現象。黨的十八屆三中全會決定提出了落實稅收法定原則的明確要求。落實稅收法定原則，就要由立法機關專享稅收立法權，把稅收的權力關進法律的籠子里。新法將稅收的專屬立法權單列，明確稅種的設立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度只能由法律規定，邁出了全面落實稅收法定原則進程中的重要一步。這對于促使行政機關和政府職能部門依法科學合理征稅，規范政府征稅權，具有重要意義。

對部門規章和地方政府規章權限進行規范。長期以來，一些涉及公民權利義務方面的民生事項，原本應該制定法規，但卻僅僅制定了規章或規范性文件。一些地方和部門沒有法律法規依據，隨意出臺限購、限行、限貸等行政措施，對公民權利造成侵犯、僭越，恣意減損公民的權利或增加其義務。新修改的《立法法》按照黨的十八屆四中全會決定要求，進一步明確了規章的制定權限范圍，規定沒有上位法的依據，地方政府規章和部門規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范；不得增加本部門的權力或者減少本部門的法定職責（第80、82條）。這就意味著沒有法律、行政法規和地方性法規的依據，地方政府將不能創制規章或規范性文件實施限行、限購、限貸一類的行政措施。同時，新法還對通過規章制定行政措施的時限進行了規范，規定“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章。規章實施滿兩年需要繼續實施規章所規定的行政措施的，應當提請本級人民代表大會或者其常務委員會制定地方性法規”（第82條）。

科學合理收放地方立法權。《立法法》修改前，在全國284個設區的市中，享有地方立法權的有49個，包括27個省會市、18個經國務院批準的較大的市以及4個經濟特區所在地的市，其他235個沒有地方立法權。修改后的《立法法》落實十八屆四中全會精神，賦予了設區的市和自治州地方立法權。同時，為避免重復立法，維護國家法制統一，新法在合理下放地方立法權的同時，又對省、自治區的人民政府所在地的市，經濟特區所在地的市和國務院已經批準的較大的市的地方立法權進行了必要的限制，為其劃定了邊界——明確設區的市可以對“城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項”制定地方性法規，原有49個較大的市已經制定的地方性法規，涉及上述事項范圍以外的，繼續有效。新法規定，設區的市的立法權行使時間由省人大常委會綜合考慮本省設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況以及立法需求、立法能力等因素確定，并報全國人大常委會和國務院備案。此外，新法還規定，設區的市和自治州人民政府可以相應制定地方政府規章（第72、75、82條），同時報省、自治區的人民代表大會常務委員會和人民政府備案。這些規定既增加了省政府備案審查市（州）政府規章的工作量，也對市（州）政府法制機構建設提出了新的挑戰。

多管齊下全面提升立法質量。深入推進科學立法、民主立法是提高立法質量的根本途徑。黨的十八屆三中、四中全會對深入推進科學立法、民主立法提出了一系列要求，為此，新法在總則中明確提高立法質量為立法的一項基本要求（第一條）；拓寬公民有序參與立法的途徑，完善了立法協商、立法論證、聽證和法律草案公開征求意見等制度（第5、37、52條）；健全了審議和表決機制，規定調整事項較為單一，各方面的意見比較一致的法律案，可以經一次人大常委會會議審議通過；對審議中個別意見分歧較大的重要條款可以單獨表決；對多部法律中涉及同類事項的個別條款進行修改，一并提出法律案的，可以合并表決，也可以逐個表決（第30、33、41、43條）；建立了立法前評估、后評估、法律清理等一系列推進科學立法的工作制度（第39、62、63條）。這些規定增強了法律的針對性和可執行性，保障良法善治，體現了我國立法工作的基本任務由加速立法向精細立法轉變，具有重要的里程碑意義。