第一章 中國特色醫養結合道路的基本內涵、發展脈絡和行動方略[1]

第一節 醫養結合發展背景與意義

一 醫養結合的背景

健康是保障老年人獨立自主和參與社會的基礎，推進醫養結合是實現健康老齡化和積極應對人口老齡化的長久之計。自1999年進入人口老齡化，中國就處于人口老齡化快速發展階段。據統計，2019年，我國65歲及以上老年人口占總人口數的比重為12.6%，根據聯合國人口老齡化統計標準，一個國家或地區65歲及以上老年人口占總人口數的比重達到7%以上，就進入老齡化社會階段，預計到2030年我國將進入超級老齡化社會。與人口老齡化相伴隨的，是我國人口疾病圖譜的轉變。我國老年人患病比例高，進入老年后患病時間早，帶病時間長，生活質量不高。[2]

我國政府高度重視人口老齡化問題，高度重視老年健康工作。“十二五”規劃期間，為進一步加強我國養老服務體系建設，國務院于2011年9月印發《中國老齡事業發展“十二五”規劃》，提出要推進養護、醫護型養老機構建設。各地方政府部門和科研機構在理論和實踐上加快對醫養結合的養老服務體系做出探索。同年12月，國務院印發《社會養老服務體系建設規劃（2011～2015年）》，指出在居家和機構養老等服務的功能定位上明確要涵蓋醫療保健、康復護理等內容，力求建立綜合服務網絡。2013年9月，國務院發布了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，首次正式提出推動醫養結合發展，鼓勵醫療機構與養老機構積極合作，并將醫養結合養老機構納入醫保涵蓋范圍，不斷健全醫養結合發展機制。隨后下發的《關于促進健康服務業發展的若干意見》，指出要推進醫療機構與養老機構的融合發展，切實促進健康養老發展。2015年3月，國務院下發了《全國醫療衛生服務體系規劃綱要（2015～2020年）》，提出統籌養老和醫療資源，加強養老服務的醫療技術支持，保證機構和社區養老內容多元化。同年11月，國務院轉發了九部門聯合發布的《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》，指出了醫養結合的基本原則、發展目標、任務等，進一步推進醫養結合發展，從政策層面進一步指導和推動醫養結合發展。在2016年全國衛生與健康大會上，習近平總書記強調，要把人民健康放在優先發展的戰略地位，努力為人民群眾提供全生命周期的衛生與健康服務，為老年人提供連續的健康管理服務和醫療服務。《“健康中國2030”規劃綱要》提出，要為老年人提供治療期住院、康復期護理、穩定期生活照料、安寧療護一體化的健康和養老服務。

醫養結合養老服務已經正式成為“十三五”時期推動健康老齡化發展的工作重點，引起全社會廣泛關注。2018年黨和國家機構改革中，組建了國家衛生健康委員會，全國老齡工作委員會的日常工作也交由國家衛健委承擔，并設立了老齡健康司，建立完善老年健康服務體系是國家衛健委的新增職責之一。經國務院同意，國家衛健委、國家發改委、教育部、民政部、財政部、人力資源和社會保障部、國家醫保局、國家中醫藥管理局八部門聯合印發《關于建立完善老年健康服務體系的指導意見》（以下簡稱《意見》）。《意見》是我國第一個關于老年健康服務體系的指導性文件，對加強我國老年健康服務體系建設，提高老年人健康水平，推動實現健康老齡化具有重要的里程碑意義。2019年10月，國家衛健委、民政部等12部門聯合印發《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》，分別從強化醫療衛生與養老服務、推動醫養結合機構“放管服”改革、加大政府支持力度、優化保障政策和加強隊伍建設五個方面，提出十五條具體措施推動全國醫養結合工作深入健康發展。為提高我國醫養結合機構服務質量，同年12月，國家衛健委、民政部、國家中醫藥管理局印發了《醫養結合機構服務指南（試行）》，規范醫養結合機構服務內容。從建立“社區居家和機構的養老服務體系”到“醫養結合養老服務體系”，從“積極老齡化”到“健康老齡化”，從“以健康為中心”到“健康中國2030”戰略，中國將給出自己的答卷。

二 醫養結合的內涵

醫養結合，即醫療衛生與養老服務相結合，是我國深化醫療改革，應對人口老齡化，增進億萬家庭福祉的惠民舉措。醫養結合養老服務模式不僅包括傳統的生活照料養老服務，而且以醫療為保障，以康復為支撐，邊醫邊養、綜合治療，將專業的醫療技術檢查和先進設備與康復訓練相融合（見圖1-1）。

圖1-1 醫養結合的內涵

從醫養結合機構設置上來看，主要有養老服務機構內設醫療機構、醫療衛生機構增設老年病房和醫療衛生機構與養老服務機構相互協作。在養老服務機構內設醫療機構，主要是根據相關準入標準，在養老服務機構內開設醫務室、門診、衛生所、保健站等，建立醫療觀察床位，拓展養老床位功能，聘請具有從業資格的醫師和護士提供專業的醫療衛生服務。在醫療衛生機構增設老年病房，主要是通過在內部開設養老服務病床或老年病科等方式，對老年人的慢性病、常見病、多發病等疑難雜癥進行診治，使老年人在享受專業化的醫療服務的同時，為其提供專業的生活照料等服務，并且通過外聘或自培養老服務人才，保障養老服務的專業化。在醫療衛生機構與養老服務機構相互協作方面，按照就近原則，選定雙方合約協作機構，擬定協議或建立合作關系，根據合同內容為老年人提供醫養結合養老服務（見表1-1）。

表1-1 醫養結合服務模式

從模式上來看，當前醫養結合主要有三種模式：一是“以醫療結合養老”，該模式依托醫療衛生機構資源，以老年醫院、康復中心和護理院等為載體，以全托或日托的方式，主要為老年人提供醫療診治和康復護理等服務內容；二是“以養老結合醫療”，該模式以養老服務機構為載體，也是按照全托或日托的方式，為老年人提供日常照護或康復護理等服務；三是“醫養同步”，該模式主要是以居家社區家庭病床為載體，以全托的方式，通過家庭醫生或醫院派出醫護人員上門為其進行服務。

總之，醫養結合是人類醫療改革創新中的重點康復工程，是一種切實可行的醫療改革新模式。醫養結合服務體系建設的目的是提升居民的晚年生活質量，使“病有所醫、老有所養”，將主動預防、慢病管理等健康生活理念納入醫養結合服務體系中。

三 醫養結合的意義

1.保剛需

“醫養結合”是對傳統養老服務概念的延伸和拓展，是在人口老齡化加劇和疾病譜改變的新時期，重新審視和思考養老服務內容之間的關系，并進行適時調整的需要。不僅考慮傳統上老年人的基本生活需求的保障和生理上的照料，而且對老年人的醫療和養老給予了極高的重視，這是老齡化社會發展到一定階段后，自然融合的客觀需要，也是當前人類不斷追求生活品質、提高生命質量的客觀需求。

圖1-2 2013～2019年中國60歲及以上人口統計

資料來源：《中華人民共和國國民經濟和社會發展統計公報》（2013～2019年）。

從人口年齡結構來看，我國60歲及以上人口由2013年的20243萬上升至2019年的25388萬，占總人口比重由14.9%提升至18.1%。老齡化不斷加劇，使得養老服務需求日益增加。從醫療衛生需求實際來看，2019年，全國醫療衛生機構入院人數26596萬，比上年增加1143萬（增長4.5%），年住院率為19.0%。入院人數中，醫院21183萬（79.6%），基層醫療衛生機構4295萬（16.1%），其他醫療機構1118萬（4.2%）。與上年比較，醫院入院增加1166萬人，基層醫療衛生機構入院減少81萬人，其他醫療機構入院增加57萬人。公立醫院入院人數17487萬（占醫院總入院人數的82.6%），民營醫院3696萬（占醫院總入院人數的17.4%），如表1-2所示。

表1-2 全國醫療服務工作量

隨著人口老齡化與醫療衛生服務需求增長，醫養結合必將成為剛性需求。作為醫療保健服務和養老照料服務相結合的新型養老模式，醫養結合能夠有效整合現有醫療和養老資源，為老年人提供健康教育、生活照護、醫療保健康復、體育鍛煉、文化娛樂等服務。更為重要的是在老年人日常生活、醫療需求、慢病管理、康復鍛煉、健康體檢及臨終關懷服務中實現一站式服務，保障人民基本生活需求。

2.優質量

在人口結構快速轉變與社會經濟發展變遷交互進程中，中國老年群體需求日益多元化，尤其是隨著人類疾病譜的變化，老年人的生活自理能力下降與慢性病患病并發現象日益凸顯，老齡化形勢日益復雜。

當前，中國已經構建起以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為補充的養老服務體系。同時，推動建立以縣級醫院為龍頭、以其他若干家縣級醫院及鄉鎮衛生院或社區衛生服務中心為成員單位的緊密型醫療集團醫共體，深化省市縣三級醫院合作，引導醫療資源下沉，推進區域醫療資源配置更加合理高效，整體提高基層醫療服務能力。共同提升居民的養老服務和醫療服務的可及性和可負擔性，不斷提高醫養結合服務的質量與效率。

3.重預防

我國社會經濟的高速發展帶來快速的工業化、城鎮化和老齡化，隨之而來的是生活方式、生態環境和疾病譜的改變，地區間醫療衛生資源分布不均，這給我國的衛生和健康事業帶來了巨大的挑戰。

一方面，我國患有慢性病的老年人較多，超過1.8億，其中，患有一種及以上慢性病的比例高達75%，失能、部分失能老年人約4000萬，患病率較高（見圖1-3）。另一方面，中國居民人均預期壽命由2018年的77.0歲提高到2019年的77.3歲（見圖1-4），但是健康預期壽命僅為68.7歲，這一人群將會有長達8年多的時間帶病生活。

圖1-3 15歲及以上人口慢性病患病率

資料來源：《國家衛生服務調查分析報告（1993～2013）》。

圖1-4 我國人口預期壽命

資料來源：《我國衛生和計劃生育事業發展統計公報（2015～2019年）》。

4.促健康

伴隨人口老齡化的持續推進，健康領域的諸多挑戰依然存在并將持續發揮影響。近年來，慢性病呈“井噴”態勢，不僅給社會和家庭造成了沉重的經濟負擔，而且已經成為人均預期壽命提高和人民群眾生活質量提升的一個重要制約因素。疾病模式逐漸向慢性病轉變，健康危險因素不斷增加，必須加快從“治已病”到“治未病”的轉變，加快建立“以人民健康為中心”的衛生服務體系，將健康理念融入所有政策中，不斷提升全民健康水平。

在養老服務中充分融入健康理念，推動醫養結合養老服務發展是提升國民健康素質、改進老年群體健康福利、實現積極老齡化的重要舉措。一方面，幫助老年群體掌握疾病的自我管理方法，防止或減緩疾病的發展。另一方面，也有助于推進養老服務的供給側改革，也有利于解決人口老齡化帶來的衛生健康治理困境，實現主動健康，提升全民健康水平。