第三節 理論指向與研究框架

經過改革開放和經濟社會的快速發展，我國農村扶貧取得了舉世矚目的成就。我國農村扶貧大致經歷了三個階段：從1978年到1985年，以體制改革推動扶貧發展的階段；從1986年至2000年，稱為農村開發式扶貧階段；2000年以后，進入開發式扶貧和保護式扶貧共同起作用的階段。[8]

一 貧困的類型

1.絕對貧困與相對貧困

從貧困的內涵看，改革開放之前我國農村地區呈絕對貧困狀態。絕對貧困是以生存觀念為基礎，家庭全部收入不足以獲取維持身體機能所需的最低生活必需品。這也是一種收入貧困。收入貧困是指人們用于日常生活的物質匱乏。針對這種絕對貧困，學界主張以輸血式社會救濟扶貧。這種扶貧主要以提供食品、衣物或現金等方式救助，是幫助貧困人口最直接的方法。毫無疑問，在遭遇到重大的自然災難或人為因素造成貧困時，及時的直接救援工作是必須而且有效的。但對于一般性扶貧工作以及災后的重建，短期的甚至長期的物質救援并不能從根本上解決貧窮問題。有可能讓窮人養成福利依賴思想，導致貧困人口形成逆來順受的心理，讓他們缺乏獨立思想、生產能力較差、發展動機不足，從而有可能造成“越扶越窮”的狀況。隨著經濟社會的發展，絕對貧困問題得到緩解，而相對貧困問題日益突出。相對貧困是在能力貧困的基礎上提出來的，能力貧困是指人們獲取生活資料的能力不足。阿瑪蒂亞·森認為，貧困的實質是人們創造收入和機會的貧困，是人們缺乏維持正常生活和參與社會活動的可行能力，即貧困應該被視為對人們可行能力的剝奪。[9]能力貧困導致貧困人口被排斥在發展項目之外，也就是權利貧困的問題。權利貧困是指社會成員應享受的政治和文化權利得不到有效保障。1990年，聯合國開發計劃署（UNDP）將人們生活中最基本的發展能力的喪失（包括文盲、營養不良、預期壽命不足等）界定為人文貧困。收入貧困是貧困的表現形式，能力貧困是貧困的直接原因，權利貧困是貧困的社會后果和本質。貧困是收入貧困、能力貧困、權利貧困的交織、互補和互動，而不是替代和對立。

2.在發展中減貧

進入20世紀90年代，我國大力推進扶貧開發，特別是隨著《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》和《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》的實施，扶貧事業取得了巨大成就。大規模減貧的主要推動力量是經濟增長，特別是農業和農村經濟的持續發展和增長，而農業和農村經濟的發展和增長又是在一系列的改革開放措施、持續的人力和物質資本積累和不斷的技術進步下取得的。有針對性的開發式扶貧投資對反貧困也起到了補充作用。但是近年來農村反貧困最大的挑戰是不平等程度的不斷上升導致經濟增長的減貧效應下降，而不精準問題也降低了扶貧投資的減貧效果。發展是針對貧困或不發達而言的，是解決貧困問題的過程。與此同時，反貧困的目標不再僅僅是解決貧困人群的基本生存問題，而是也包含發展問題。農村扶貧雖解決一些貧困人群的溫飽問題，但扶貧又面臨發展不均衡和收入差距拉大的挑戰，因此新時期農村扶貧開發還需要實施區域均衡發展戰略，縮小收入差距，以減緩和消除貧困。[10]因此，堅持協調發展，實現農村發展和現代化是關鍵，而貧困地區的發展和貧困人口的脫貧是瓶頸。[11]隨著中國經濟發展，越來越多的工程項目和公共政策在貧困地區實施，這些項目和政策在促進當地經濟發展的同時對減貧發揮了重要的作用。但是也有一些項目和政策因為設計和實施的問題，沒有發揮減貧的作用，甚至可能增加貧困人群的困難。[12]

二 發展主義語境下的農村扶貧路徑

1.發展主義的內涵

目前中國農村貧困人口分布相對集中，主要分布在革命老區、西部少數民族地區、邊疆地區，呈現點（14.8萬個貧困村）、片（特殊貧困片區）、線（沿邊境貧困帶）并存的特征。許多剛剛越過溫飽線的農民經濟非常脆弱，氣候、市場、家庭任何一個方面的變故，都會使他們返回貧困狀態。與此同時，各階層、各群體之間以收入水平為標志的貧富差距在不斷擴大。

通過剖析貧困的內涵發現，貧困不僅僅意味著生產力落后、物資匱乏，還象征著追求發展能力的缺失，它與特定的歷史文化有關，包含著豐富的社會內涵和心理因素。當前，貧困人口主要集中分布在西部邊遠地區、高山區、少數民族聚居區等，凸顯了“空間貧困陷阱”，并暴露了以“發展主義”為核心話語的“同質化”扶貧制度安排存在“內卷化”實踐困境。[13]

發展主義作為社會進步理論，主張以民族國家為發展主體，以經濟增長為中心，以躍進式、趕超式發展為方式，以西方模式為發展藍圖；主張落后地區反貧困的根本之道是依靠工業增長實現經濟發展，即希望通過經濟援助計劃的實施來優化落后地區產業結構，實現經濟增長，惠及貧困人口。從發展主義來看，發展就是開發，“發展主義”等同于“開發主義”，它將“發展”簡單地還原為經濟增長，將經濟增長又簡單地等同于GDP或人均收入的提高。“發展主義”的實質是“以物為本”。“發展主義”有三個癥候：第一個癥候是物本主義，片面強調經濟增長，嚴重忽視了發展的前提，即發展的人本出發點和制約性條件；第二個癥候是發展的目的與手段相顛倒；第三個癥候是造成了主客體的對立和分裂。[14]

2.發展主義與農村扶貧的路徑

基于發展主義的農村扶貧戰略，以經濟效益考察政府扶貧政策的實施效果，認為連片特困地區經濟發展道路也要沿襲工業化的發展方向。傳統的發展主義對于農村的扶貧模式過于強調以經濟增長為導向，以物質為中心，把貧困居民作為被動的接受者，忽略了貧困居民生計能力的發展。由于社會轉型加速期的到來，發展的制度與規范出現錯位乃至失衡，一方面傳統社會機制被打破，新的社會規范并沒有及時確立，這時出現既不受傳統制度約束，又無新制度規范的“失范”現象。這個時候，如果遵循發展主義的理念，人們將追求和占有更多的財富置于發展的中心位置，就會排斥公平、公正、共享等社會價值，忽視社會與文化因素在發展變遷中的作用，甚至為了財富不擇手段，結果是貧富兩極分化、通貨膨脹、貪污腐敗、政治動蕩日益加劇，最終導致“有增長無發展”困境，甚至出現以犧牲人的生命價值和尊嚴為代價的現象。同時，人們的行為更為功利化和短期化。依然沉醉于每年GDP高增長神話的人們，并沒有意識到生態環境的重要性。

三 新發展主義與精準扶貧精準脫貧的親和性

1.新發展主義的興起

新發展主義是在批判發展主義理論的基礎上，通過非西方國家的深度理論自覺而興起的一股具有跨學科、實踐性和多元體系特點的思潮。首先，新發展主義批判發展主義對“空間”維度的拋棄。在發展主義看來，歷史是線性前進的，而空間是無關緊要的。新發展主義認為，空間即社會，空間構成了理解西方現代性的根本維度。空間結構的變動，正是社會基礎秩序的不斷變化，而為變化了的社會基礎尋求新的秩序，就成為“新發展主義”的理論旨歸。[15]其次，新發展主義基于文化自覺，批判發展主義對人的維度的忽視。早期新發展主義激進地批判發展主義，但沒有提出拋棄發展主義之后“怎么辦”。后來新發展主義，基于文化自覺的立場，一改之前對發展主義激進的質疑和否定，轉為文化相對主義的全面拒斥態度，同時也不主張重返西方文化的懷抱，而是力求在文化寬容、文化自信的基礎上，形成發展過程中的文化自覺。文化自覺是對西方現代性摧毀人類精神家園的反駁，追求在社會發展的過程中找回傳統，并賦予其現代意義，使之成為理解與調和物質發展和精神進步之關系中最為重要的指標，使發展真正回歸人的尺度，回歸特定文化的內在尺度。[16]新發展主義尋求新公共性的建構。新公共性直面發展主義對于社會基礎構造的破壞，在一個利己主義盛行的年代，希望以第三域的發展和微觀的基層社會單元（社區）再造來重構社會基礎秩序，以此建立健康的社會部門。

總之，新發展主義呼吁發展模式的轉型。發展也是現代化理論的核心命題。現代化理論一直將經濟發展置于首要的地位，而政治和社會的變革則被假設為可以由經濟發展自動推導出來。顯然，在現代化理論體系中，社會乃至政治都未成為其首要關切。現代化理論將歐美發達國家的發展規律上升為整個人類社會進步的規律，用來觀察、分析和指導發展中國家的社會進步。但是現代化理論無視其內在的許多問題，如貧富差距、侵略性、環境污染等。后來的依附理論認為，欠發達國家和地區之所以貧困落后，是因為存在一條依附鏈條。從發達國家延伸到依附型國家的大都市，再伸向農村地區，后兩者的經濟剩余通過這個鏈條流向外部，最終轉移到富國。只有斬斷這個鏈條，他們才能獲得發展。依附理論雖然在“中心—邊緣”的理論拓展中反思了西方發達資本主義世界對第三世界發展話語權和權力的主宰，但是狹義的社會基礎構造仍然不是其理論要旨。在這一點上，世界體系論也并沒有特別的建樹。

在反思發展主義的基礎上，社會和諧、社會建設、社會均衡發展，成為社會發展模式研究的主題。新發展主義并不是簡單地反對經濟發展，亦不主張取消經濟發展，而是反對將經濟發展絕對化和唯一化。“20世紀90年代以來，經濟自由主義以個人和社會的需求和欲望為動力，搖發展主義的大旗，為市場經濟、私有化和經濟理性鼓噪吶喊。……以經濟的發展來解決社會和政治問題，以對金錢財富的持有來面對人生的本質意義，這樣的觀念和做法已然操控著我們的生活。”[17]在聯合國、民族國家、非政府組織和公共知識分子的主導和互動下，在理論和實踐中產生了一系列反思性成果，包括佩魯的《新發展觀》，“可持續發展”及羅馬俱樂部的《增長的極限》等。[18]其主要觀點為：“發展”從來就是應具有其特定歷史前提的，人們由單純關注經濟發展，轉為關注“經濟—社會”協調發展；發展是“整體的”“內生的”“綜合的”，這種發展使技術受到各個人類共同體知識的、社會的和道德的約束；強調發展的綜合性，主要是重視結構內部穩定協調發展，突出組織在結構中的作用，尤其是國家對市場的調節作用；在發展過程中重視人類創造性的提升。

2.新發展主義與精準扶貧的親和性

新發展主義基于文化自覺，主張整體的、綜合的、內生的新型發展范式。這種發展范式在我國逐步被理論界接受，并日益成為探索中國改革、發展與穩定問題的智力啟發。黨的十八大以來，黨中央把扶貧開發工作納入“四個全面”戰略布局，作為實現第一個百年奮斗目標的重點工作，擺在更加突出的位置，大力實施精準扶貧，不斷豐富和拓展中國特色扶貧開發道路，不斷開創扶貧開發事業新局面。把精準扶貧精準脫貧作為基本方略，堅持扶貧開發與經濟社會發展相互促進，堅持精準幫扶與集中連片特殊困難地區開發緊密結合，堅持扶貧開發與生態保護并重，堅持扶貧開發與社會保障有效銜接，咬定青山不放松，采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。這表明我國開啟了新發展道路的探索，秉承創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念。因此，在某種程度上，新發展主義可以作為凝聚中華民族力量、匯集中華智慧的重要理論，與精準扶貧戰略有著內在的親和性。精準扶貧不是強行脫貧，而是要拔除貧根。用科學的態度營造扶貧扶志扶智的制度環境，轉變一些地區“等、靠、要”觀念，才能解決“人的素質性脫貧”問題，引導民眾主動參與鄉村建設。說到底，扶起貧窮的人們，最終是要讓他們自己站立。精準扶貧擺脫了以往社會保障制度中被動盲目投入的趨勢，政府著力于營造一個培育貧困主體內生脫貧能力的環境。這主要體現在以下三個方面。

首先，內生的發展與精準扶貧精準脫貧理念的內在統一。所謂內生性，主要是基于歷史文化和社會價值，強調人力資源的開發，即社會經濟發展中動態的、主體力量的發動，而不僅僅是物質的發展、客觀經濟體系的發展。“在發展中解決貧困問題”一直是中國農村扶貧的主導思路，其背后的假設是大量農村貧困者本身擁有脫貧的潛能，政府通過基礎設施建設、勞動力轉移、農業產業化、金融支持和能力訓練等方式可以使貧困者獲得脫貧的機會。[19]《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出要“增強貧困地區發展內生動力”，《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》提出“以改革創新為動力，著力消除體制機制障礙，增強內生動力和發展活力”，《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》也明確指出要“堅持群眾主體，激發內生動力。繼續推進開發式扶貧，處理好國家、社會幫扶和自身努力的關系”。[20]從政策文本來看，精準扶貧以來有關扶貧開發的幾個綱領性文件從不同角度確定了內源發展是貧困地區的發展目標，并且內源發展、內生動力等詞匯已經成為精準扶貧以來反貧困研究的核心詞匯之一。從內生發展的視角，精準扶貧致力于促進貧困地區經濟、社會、生態和文化協調發展。以發展生計能力為著眼點，提升就業能力，促進貧困居民全面發展。

其次，綜合的發展與精準扶貧精準脫貧目標的高度契合。新發展主義強調發展的綜合性，主要是重視結構內部穩定協調發展，突出組織在結構中的作用，尤其是國家對市場的調節作用。貧窮是一種系統性弊病，深入實施精準扶貧精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療，扶到點上、根上，才能讓貧困群眾真正得到實惠。《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》指出，精準扶貧必須強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。從現實看，在把握當地貧困狀況的基礎上，找準貧根，選擇精準性的幫扶方式，常常成效更加明顯。以政府為核心的扶貧計劃往往依賴于行政力量，搞大水漫灌、一刀切，從而忽視市場與社會，群眾不但沒有富起來，大量的投入還打了水漂。《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》和《中共中央 國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》提出，到2020年，穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，義務教育、基本醫療和住房安全有保障。實現貧困地區農民人均可支配收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平。確保我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。

最后，整體的發展與精準扶貧精準脫貧戰略的深度耦合。經過扶貧開發工作，雖然我國已經解決了貧困人口的溫飽問題。但是傳統的經濟增長并沒有給窮人帶來改善生活的機會，貧富差距反而加大了。而且當前貧困問題呈現多樣化的特征：由普遍貧困向區域貧困轉變，由以絕對貧困為主向相對貧困過渡，長期性貧困與暫時性貧困并存。貧困原因由原先以物質困乏、生態環境惡劣、交通不便、人力資本不足等外部性因素為主向生計不穩定、個體依賴性等內生性因素轉變，加之因病致貧、因病返貧，市場化過程中貧困地區農村居民市場參與能力弱化，其生計特征從缺穿少吃轉變為高度脆弱。顯然這種形勢下，精準扶貧應該在注重扶貧政策的投資和發展效應的同時，更為強調人力資本投資對于扶貧對象生活的改善和生計能力的提升。因此，從新發展主義視角來看，精準扶貧戰略的目標從緩解貧困轉變為增強貧困主體的生計能力。這種能力的提升需要整體性的社會扶貧政策，包括建立勞動力市場，促進人力資本投資，通過生產性就業和自我就業，消除經濟參與的障礙。這種扶貧政策的目標是推動農村居民的全面發展，手段在于增強其自身的生存能力。

精準扶貧旨在解決以往扶貧資源瞄準跑偏跑漏的問題。習近平總書記在湘西考察時提出精準扶貧的戰略。“扶貧要實事求是，因地制宜。要精準扶貧，切忌喊口號，也不要定好高騖遠的目標。”[21]精準扶貧主要內容涉及對貧困主體的精準識別、精準幫扶，對扶貧工作的精準管理與精準考核。精準扶貧就是為了增加扶貧的針對性和有效性、抵消經濟增長減貧效應的下降而必須采取的措施。精準扶貧的背面是粗放扶貧。精準扶貧重在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。在實施精準扶貧戰略中，堅持分類施策，因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策。主要有五種渠道實施脫貧攻堅工程，即“通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。結合潁上縣八里河鎮朱崗村扶貧攻堅的實踐，本書主要從產業扶貧、教育扶貧、健康扶貧、生態扶貧及就業扶貧等方面，從新發展主義的視角，對該村的扶貧路徑進行探討。按照新發展主義的理念，中國的精準扶貧應確立由“機會”和“能力”兩個方面組成的最有效的扶貧戰略。首先要給農村貧困居民提供謀生的機會，然后向他們提供基本的社會服務，增加勞動力的人力資本，提高貧困居民利用謀生機會的能力。結合中國國情，這種扶貧戰略需要建構一種“政府主導、市場運作、社會協同、主體參與”的扶貧機制。政府以強制性為行為制定依據、規劃方向，通過市場運作提高效率，社會、組織和個人依靠互助與合作發揮其服務、籌資、監督等功能，在發展經濟的同時消除貧困，促進人力資本的投資。鼓勵民眾參與，為農村貧困居民增權賦能，激發其生產自救、自力更生、自我發展的能力，增強其主體性，增強貧困居民的權能感和實際能力，扶助弱勢人群擺脫貧困奔向小康生活。

圖1-3 新發展主義與精準扶貧精準脫貧路徑的契合