一 雙積分政策

國家從戰略上高度重視新能源汽車的發展，出臺了一系列政策支持，使市場銷量、產業配套、政策支持均走在世界前列。隨著補貼退坡政策實施，中國實施雙積分制一方面替代補貼政策，另一方面引導新能源汽車市場從由政策驅動轉向由市場驅動，促進新能源汽車長效發展。

（一）雙積分政策主要內容

1.政策要點

2017年9月28日，工業和信息化部、財政部、商務部、海關總署、質檢總局等五部門聯合發布《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》（見表2-6），設立了雙積分制度，這里的雙積分就是指“乘用車企業平均燃料消耗量積分（CAFC積分）”和“新能源汽車積分（NEV積分）”。雙積分并行管理辦法，有三個關鍵點：（1）對在中國境內傳統能源乘用車年產量或進口量大于3萬輛的乘用車企業，設定新能源汽車積分的年度比例要求，2019～2020年分別是10%和12%，2020年以后的比例要求另行制定；（2）核心在于兩種積分獨立核算，但可以單向補償；（3）CAFC負積分可以用NEV正積分單向補償，同時，新能源乘用車也納入CAFC積分管理中，生產新能源乘用車可攤低車企平均油耗。

表2-6 雙積分制政策及征求意見稿出臺時間列示

雙積分制度是CAFC、NEV分開獨立核算，但其原理相同，實際值和目標值之間的差值按照一定的規則轉換為積分（見表2-7）。與以往不同的是，積分的轉換要靠市場協調，此方法保證了2020年政府補貼退出后，新能源汽車市場仍然能穩健發展。

表2-7 雙積分管理辦法要點

表2-7 雙積分管理辦法要點-續表

2.雙積分制度管理

雙積分制度是對“乘用車企業平均燃料消耗量積分（CAFC積分）”和“新能源汽車積分（NEV積分）”分別考核，單個企業要滿足最終CAFC積分和NEV積分當年的負積分必須抵平（見圖2-1）。

此外，工信部建立了積分信息平臺，可以對各企業油耗積分CAFC和新能源車積分NEV公示、轉讓、交易。

（二）雙積分修正案主要內容

2019年7月9日，工信部發布《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》修正案（征求意見稿），對雙積分政策擬做部分修改。具體看，工信部發布的此次修訂稿，在主條款方面涉及8項內容的修訂，同時在新能源乘用車單車積分計算公式和單車性能指標要求以及燃料消耗目標值、達標值各項指標上均做了改動。條款方面主要是針對過去兩年發現的問題進行修正，同時對2021～2023年新能源汽車積分比例做出明確指導，分別不低于14%、16%和18%。在乘用車燃料消耗量限值方面，提高了各項指標的要求（見表2-8）。

圖2-1 雙積分管理機制

資料來源：工信部，根據公開資料整理。

表2-8 雙積分辦法征求意見稿修訂內容對比

表2-8 雙積分辦法征求意見稿修訂內容對比-續表

主要條款的修訂體現在以下五個方面：（1）傳統能源乘用車中加入醇醚燃料類乘用車，與工信部3月發布的甲醇汽車應用指導意見相匹配；（2）賦予低能耗傳統能源乘用車NEV積分屬性，在計算乘用車企業NEV積分達標值時，低油耗乘用車的生產量或者進口量按照其數量的0.2倍計算，降低了分母；（3）進一步放寬小規模企業平均燃料消耗量積分的達標要求，對這類企業平均燃料消耗量進行放寬的要求按“平均燃料消耗量較上年度下降比例”（P）計算，放寬60%的比例由6%下調到4%；放寬30%的要求由3%＜P＜6%下調到2%＜P＜4%；（4）制定了2021～2023年乘用車NEV積分比例要求，分別為14%、16%和18%，2019～2020年比例仍為10%和12%；（5）乘用車NEV積分結轉規則調整，允許2020年NEV正積分結轉至下一年，結轉比例為50%；2021年只允許平均燃料消耗量實際值與企業平均燃料消耗量達標值的比值不高于123%的企業和只生產/進口新能源汽車的企業進行NEV正積分結轉，結轉比例為50%。

總體看，修正案體現了以下幾個特點：（1）NEV積分下調，標準要求提高，積分規模大幅降低；（2）雙積分算法比例調整，符合未來節能降耗目標；（3）雙積分意見稿修訂的本質是降低平均燃料消耗量。

（三）政策引導趨勢

1.雙積分制實施推動后補貼時代新能源汽車長遠發展，為鋰電產業創造空間

我國從國家戰略上高度重視新能源汽車的發展，自2009年以來出臺了一系列政策支持新能源汽車的發展。可以看到，國家一開始通過財政補貼的方式對新能源車產業發展進行引導，同時，對新能源汽車產業鏈每個細分領域扶持幾家龍頭企業持續做大做強。我國新能源汽車產銷量已經連續兩年居世界第一，目前中國已經成為新能源汽車市場的主戰場。

從新能源汽車產業鏈上下游各個環節來看，特別是新能源汽車核心零部件動力鋰電池環節，中國已經擁有完整的產業鏈配套體系，中國發展新能源汽車已然極具優勢。

然而也可以看到，新能源汽車板塊的補貼政策波動性、不確定性等帶來行業發展大幅波動，且補貼驅動市場也存在騙補的現象，因此2016年國內相關部門針對新能源汽車補貼問題進行核查，并對“騙補”企業進行了通報處罰。

未來隨著新能源汽車補貼逐步“退坡”，新能源汽車要有能力與傳統燃油車直面較量，一方面需要通過技術更新帶動成本下降，另一方面需要在補貼退坡之后，通過推行雙積分制度去延續補貼政策保證補貼不斷檔。

由此可見，新能源汽車產業的長期發展不能僅依靠財政補貼，需要構建企業發展節能與新能源汽車的市場化機制，通過車企間存量收益的轉移帶動節能與新能源汽車增量空間的提升，促使行業轉型升級，引導社會消費結構良性發展。讓新能源汽車行業的發展由政策主導轉變為市場引導、政府監督。在此背景下，在補貼政策退坡后，推行雙積分政策——以傳統能源乘用車總量×新能源汽車積分比例要求設定新能源目標積分，新能源汽車積分進入市場自由交易和抵償燃料消耗量負積分，用市場化機制去調控新能源汽車市場發展。

2.推動傳統燃油車企革新，解決燃油汽車困局

雙積分制度倒逼燃油車企主動革新。據工信部數據，2016年我國自主乘用車燃油排放實際值6.56升/百千米，同比下降6.82%，雖然完成了當年的平均油耗目標，但是根據此前工信部制定的油耗達標值，2016～2020年車企每年要依次實現的百公里平均油耗目標分別為6.7升、6.4升、6升、5.5升和5升，大部分車企要完成油耗積分目標仍存在困難，傳統的燃油車發展進入瓶頸，從技術方面再降低排放的邊際效應越來越弱，邊際成本越來越高。

目前降低政策油耗主要技術路徑包括發動機小型化、車身輕量化以及混合動力技術等，近幾年熱銷的車型（如SUV）油耗較高，車企要在保證動力性能基礎上，實現發動機小型化和車身輕量化難度較大。此外，車身輕量化當前采用高強度鋼、碳纖維等復合材料，成本仍較高。由于混合動力能在現有基礎上實現降低一半油耗的技術，這對燃油消耗總量55%的汽車行業來說不失為解決其燃眉之急辦法。未來將油耗積分降低至5升/百千米不可能單靠發動機技術來實現，發展混動以及通過新能源汽車來平衡油耗將是車企選擇的一個重要方向。

（四）政策影響

1.引導建立新能源汽車市場長效機制

雙積分制將有助于建立中國新能源汽車市場長效機制。

第一，市場化機制驅動傳統整車企業革新，倒逼企業自主研發、加快轉型步伐，促進技術創新社會化，加速布局新能源汽車。

第二，由于雙積分制考核對象主要為乘用車，乘用車更具有消費屬性，這將讓整車廠重視生產產品性能、質量、外觀更好的車型，制造出讓消費者真正受益的新能源汽車，以期實現銷售獲得NEV積分，從而從供給和需求雙向驅動新能源汽車行業的發展。

第三，降低政府控制型管制，讓企業自主通過積分交易，通過市場化的方式，用落后的產能去鼓勵先進的新能源汽車企業發展，從而避免了補貼退坡之后政策支持的斷檔。

2.雙積分制度下，國內外傳統車企紛紛與新能源車企尋求“聯姻”

由于雙積分制度的實施催生了新能源汽車市場，各大車企紛紛布局新能源汽車，新能源汽車生產資質將成為重要的競爭資源。根據目前整車廠新能源汽車的產銷情況，可以將國內外整車廠大致分為三類。

第一類：新能源汽車主導車企（NEV正積分富余），例如比亞迪、北汽新能源、眾泰、江淮、吉利等，其新能源汽車銷量排名靠前，且傳統能源車銷量占比較小。雙積分政策落地后，它們將擁有富余的NEV正積分。

第二類：國內傳統燃油車企（NEV正積分缺口），例如長城汽車、長安汽車等，銷量較好的主要是高油耗的SUV車型，新能源汽車銷量很低。例如，長城汽車2016年的油耗負積分高達29.32萬分，占中國整體油耗負積分的40%以上。這些整車廠擁有大量CAFC負積分，且NEV正積分缺口較大。

第三類：外資車企（NEV正積分缺口大），例如寶馬、奔馳、通用、大眾、福特等，目前在國內新能源汽車布局較少，實行雙積分政策后也將面臨大量NEV正積分缺口。

第一類整車廠坐擁大量正積分，受益于雙積分政策，比如比亞迪；而第二、三類整車廠則面臨較大積分壓力，一般情況下，國內整車企業新車型研發需要2～3年，而國外整車廠需要3～5年。由于中國將實施雙積分制度，傳統燃油車整車企業紛紛選擇與第一類整車廠中的積分大戶進行聯姻。其中外資企業大眾與江淮率先成立合資公司生產純電動乘用車，目前已動工；國內整車廠中長城汽車入股御捷，合作推出新純電動車。合作頻繁的背后是第二、三類整車廠對新能源正積分的需求。