第三節 文獻綜述

一 概念界定

（一）精準扶貧

2013年11月，習近平總書記在湘西十八洞村考察時第一次提出“精準扶貧”這一概念。但關于精準扶貧，無論是政府部門還是學術界都未做一個明確的界定。不過，對于精準扶貧的內涵，2014年5月，國務院扶貧辦、中央農辦、民政部等七部門下達的《建立精準扶貧工作機制實施方案》給予了明確，即通過對貧困戶和貧困村精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，引導各類扶貧資源優化配置，實現扶貧到村到戶，逐步構建精準扶貧工作長效機制，為科學扶貧奠定堅實基礎。精準識別是指通過申請評議、公示公告、抽檢核查、信息錄入等步驟，將貧困戶和貧困村有效識別出來，并建檔立卡。精準幫扶是指對識別出來的貧困戶和貧困村，深入分析致貧原因，落實幫扶責任人，逐村逐戶制訂幫扶計劃，集中力量予以扶持。精準管理是指對扶貧對象進行全方位、全過程的監測，建立全國扶貧信息網絡系統，實時反映幫扶情況，實現扶貧對象的有進有出、動態管理，為扶貧開發工作提供決策支持。精準考核是指對貧困戶和貧困村識別、幫扶、管理的成效，以及對貧困縣開展扶貧工作情況的量化考核，獎優罰劣，保證各項扶貧政策落到實處。

2015年10月和11月，習近平總書記分別參加減貧與發展高層論壇和中央扶貧開發工作會議并發表重要講話，對“精準扶貧”進行了更清晰和完善的闡述，著重體現為“五個一批”“六個精準”。“五個一批”是指“通過扶持生產和就業發展一批，通過易地搬遷安置一批，通過生態保護脫貧一批，通過教育扶貧脫貧一批，通過低保政策兜底一批”。“六個精準”是指“扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準和脫貧見效精準”，從而防止大水漫灌式扶貧，實現靶向精準和力度精準，實施精準扶貧，最終達到“精準脫貧”的目標。

（二）貧困戶的界定

2015年，世界銀行將國際極端貧困線提高到1.90美元/人·天。這說明凡是平均每天用于維系基本生活的支出低于1.9美元的人口都屬于貧困人口。按照世界銀行制定的貧困線及現行美元與人民幣的匯率（6.8573）折算，在我國，平均每天用于維系基本生活的支出低于13.03元的人口，即每年收入低于4755.95元的人口都是貧困人口。當然，世界銀行對貧困的界定是國際化的，顯然不符合我國的基本國情。根據國家統計局公布的數據，2017年我國農村居民人均可支配收入為13432.43元，江西省的農村居民人均可支配收入略低于我國平均水平，為13241.82元。因此我國貧困線的制定需要因地制宜。在精準扶貧戰略的實踐中，我國對貧困戶的精準識別標準通常有兩個：一是嚴格以農民人均純收入為標準，2017年國家脫貧標準是3300元；二是統籌考慮“兩不愁三保障”因素，即不愁吃，不愁穿，保障義務教育，保障基本醫療，保障住房安全。在這樣的標準下，意味著即使農村家庭人均收入達到3300元，但存在子女上學負擔較重、家庭成員因病治療費用較大影響其他成員正常生產生活、農戶居住用房是C級或D級危房這三種情況之一的，也要統籌納為貧困戶。

二 精準扶貧政策的發展

我國自20世紀50年代起到80年代中期，一直實行以社會救濟或社會救助為主的農村扶貧方式，對農村“五保戶”和“城鎮困難戶”進行救助。20世紀80年代中期以來，我國改變過去農村扶貧中的單純救濟式方式，實行救濟式扶貧與開發式扶貧相結合的方式，尤其是“八七扶貧攻堅計劃”（1994～2000）實施以來，中國在開發式扶貧領域投入了大規模資金，農村反貧困取得重大進展。

（一）改革以來的扶貧開發和脫貧攻堅戰略發展的幾個階段^[1]

一是大規模開發式扶貧階段（1986～1993年）。

1984年9月，黨中央、國務院發出了《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》，這一文件的發布，拉開了全國性扶貧行動的序幕。這期間扶貧工作的對象和主體是帶有區域特征的，一切活動都是以縣為單位進行。1986年召開的全國人大六屆四次會議，將扶持老、少、邊、窮地區擺脫經濟文化落后狀況作為一項重要內容，列入第七個五年國民經濟發展計劃，并制定了一系列行之有效的扶貧政策，投入了大量人力、物力。同年，國務院成立了貧困地區經濟開發領導小組，銀行系統也設立了專項扶貧優惠貸款，由此開始了有組織、有計劃、大規模的扶貧活動。首先是對原來的救濟式扶貧進行改革，并確定了開發式的扶貧方式，倡導“造血式”扶貧。二是成立了專門的扶貧機構，安排專項扶貧資金。三是對貧困地區和貧困人口采取專門的政策措施。四是對18個集中貧困區域實施連片扶貧開發。五是確立了貧困縣的扶持標準。自此，我國的扶貧開發工作進入了一個新的歷史階段。

經過八年的不懈努力，國家重點扶持貧困縣農民人均純收入從1986年的206元增加到1993年的483.7元；農村貧困人口由1.25億人減少到8000萬人，平均每年減少640萬人，年均遞減6.2%；貧困人口占農村總人口的比重從14.8%下降到8.7%^[2]。

二是“八七”扶貧攻堅階段（1994～2000年）。

隨著我國改革發展戰略的不斷推進，扶貧力度不斷加大，農村貧困現象進一步得到了緩解，貧困人口逐年遞減。與此同時，貧困特征也在逐漸發生變化，貧困人口在這一時期的分布具有明顯的地緣性特點。具體表現：從貧困發生率的角度來看，中西部地區的貧困發生率較高；從分布地域來看，貧困人口多集中分布在土地貧瘠且稀薄的西南大石山區，嚴重缺水的西北黃土高原區，水土流失嚴重、交通環境惡劣的秦巴山區以及凍土厚積的青藏高寒區等幾類貧困地區。而導致其貧困的主要因素就是當地惡劣的自然環境、薄弱的基礎設施和社會發育緩慢等。

以《國家八七扶貧攻堅計劃》（1994年）（以下簡稱《八七扶貧計劃》）的公布實施為標志，我國的扶貧開發工作正式進入攻堅階段。“八七”即指要在20世紀內最后7年，集中人力、物力、財力，團結社會各界力量，力爭解決當時全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。除此之外，國務院還根據當時貧困人口分布的變化，重新確定了國家重點扶持貧困縣592個，覆蓋了72%以上的農村貧困人口。這是新中國歷史上首個有明確目標、對象、具體措施以及明確工作期限的扶貧開發綱領。八七扶貧攻堅計劃的實施，使農村貧困人口數量再次得到了大幅減少。到2000年底國家“八七”扶貧攻堅目標得到基本實現，到2000年底，貧困縣農民人均純收入由1993年的483.7元增加到1321元，農村絕對貧困人口由8000萬人下降到3209萬人，貧困發生率減少到3.4%，基本解決了貧困人口的溫飽問題。截至2010年底，貧困人口由2000年的9422萬人下降至2688萬人，年均下降11.8%。10年來，共有6734萬人實現脫貧，貧困發生率從10.2%下降到2.8%^[3]。

三是鞏固溫飽成果、縮小發展差距，為達到小康水平創造條件階段（2001～2012年）。

2001年，國務院制定并頒布了《中國農村扶貧開發綱要（2001～2010）》（以下簡稱《綱要》），明確提出了到2010年我國的扶貧開發的目標：盡快解決少數貧困人口的溫飽問題并鞏固溫飽成果，改善貧困地區的生產生活條件，提高貧困人口的綜合素質，改善生態環境，逐步改變貧困地區落后的經濟、社會、文化狀況，為達到小康水平創造條件。同時明確提出扶貧開發工作以整村推進、勞動力轉移培訓和產業化扶貧作為工作重點，改革資金管理體制，并完善扶貧工作機制。在這一階段，根據集中連片的原則，國家把貧困人口相對集中的中西部少數民族地區、革命老區、邊疆地區以及特困地區作為扶貧開發工作的重點，并在這四類地區中確立了扶貧重點縣。2011年12月頒布實施的《中國農村扶貧開發綱要（2011～2020年）》進一步明確提出，我國扶貧開發已經從解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、提高發展能力、加快脫貧致富、縮小發展差距的新階段。

四是精準扶貧和脫貧攻堅階段（2013～2020年）。

2013年11月，習近平總書記在湘西調研扶貧工作時提出“精準扶貧”這一理念，即扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。這標志著以習近平同志為核心的第五代領導集體，提出了把精準扶貧作為新時期的扶貧戰略。2014年，國務院扶貧辦制定了《建立精準扶貧工作機制實施方案》，標志著我國正式啟動精準扶貧戰略。2015年6月，習近平總書記提出：扶貧開發“貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，使精準扶貧成為全國重大的政策行動。2017年10月，中共中央召開了十九大，習近平總書記在十九大報告中指出，堅決打贏脫貧攻堅戰，確保到2020年我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧，實現全面建成小康社會的目標。

（二）精準扶貧政策的相關研究

有學者對改革開放以來中國農村制度化扶貧戰略的政策效應進行了評估。方黎明、張秀蘭從能力貧困理論視角考察認為，中國農村制度化扶貧是一種開發式扶貧戰略，其政策效應日益削弱并漸漸失效：農村絕對貧困人口更為分散；相當數量的真正貧困人口沒有能力從扶貧項目中受益；現行的扶貧策略也難以有效化解疾病、教育等致貧風險。他們主張，現階段中國扶貧政策在收入救助的同時，更應該注重提高貧困風險人群應對貧困風險的能力^[4]。古學斌、張和清等則從社會工作的視角對目前的農村扶貧開發政策進行了評價。他們以中國西南的一個村落為案例，考察后分析：中國政府強調扶貧應以發動群眾積極性為目標從而促成“造血”的效果，在現實中卻是自上而下的動員與干預農村發展，基層干部依然用一種強制性手段去實現對農民干預的目標，地方群眾沒有機會參與表達他們的需要和對扶貧項目的意見。在自上而下的動員模式中，扶貧項目不能呼應農村社區的需求，不單引起地方政府與民眾的沖突，甚至令貧困民眾陷入困境，甚至造成返貧的現實^[5]。

有學者以扶貧文本為調查對象進行研究，結合不同時期我國經濟水平和政治狀況等基本國情，以某一時期的政策話語出現頻次作為一個時期扶貧工作的重點和政策偏向，探討我國扶貧政策的發展演進，總結反思我國扶貧政策存在的問題與不足。作者在文獻中提出扶貧政策存在的問題與不足有四個方面：一，我國的扶貧政策制定主體呈現“強精英拍板，弱公眾參與”的特征；二，是扶貧政策文本成果呈現“多理念與機制因素，少法治與制度因素”的特征；三，扶貧政策內容呈現“強經濟性扶貧，弱治理性扶貧”的特征；四，扶貧政策內容呈現“強碎片化管理，弱整體性協調”的特征^[6]。

脫貧攻堅是實現全面小康社會目標過程中的一塊硬骨頭。有學者對農村精準扶貧面臨的困境從精準識別、精準扶貧實施、貧困戶思想觀念的影響、扶貧政策本身的制度缺陷四個方面，圍繞精準扶貧政策的政策機制和實施以及實施對象較全面地論述了農村精準扶貧政策可能存在的困境，并提出了相應的對策^[7]。羅江月和唐麗霞^[8]則從國際環境的宏觀視角以“扶貧瞄準”為關鍵詞來論述我國的扶貧政策，將扶貧政策放在社會福利體系中進行理論分析，對歷史上世界上較為主流的福利思想進行梳理，從普惠式的福利體系到層級化的普惠再到工作福利制度。張麗俊和王宏杰^[9]從地方政府的視角對川東北地區的精準扶貧政策實施進行論述，結合扶貧實務工作中遇到的困境進行分類闡述，并提出了相應的解決措施。

三 貧困戶對精準扶貧政策評價的調查研究

有學者以洛南縣的貧困戶為調查對象，通過問卷調查和入戶訪談的方式，分析農村貧困戶對扶貧政策的滿意度及影響因素。該研究調查收回有效問卷143份，對滿意度影響因素是從個人特征、家庭特征、扶貧對象界定、扶貧政策實施情況、扶貧政策實施效果等5個一級指標、19個二級指標進行系統分析的。結果表明，貧困戶對扶貧政策總體是滿意的，對幫扶人員的滿意度和對政府重視扶貧的滿意度較高，但是對政策幫扶作用的滿意度較低；年齡、文化水平、扶貧對象的界定是否公平、致貧原因、產業扶貧等是影響扶貧政策滿意度的重要因素^[10]。有學者從行為經濟學視角構建農村居民點整理農戶補償滿意度影響因素的理論分析框架，通過農村居民點整理典型區域江蘇省揚州市劉集鎮農戶調查，運用有序Logit模型識別農戶補償滿意度的影響因素及其程度，并提出促進農戶補償滿意度的影響因素及其程度，并提出促進農戶補償滿意度提高的政策建議，為提升農村居民點整理政策實施效率提供參考^[11]。還有學者通過對湖北省農村貧困老人做問卷調查的數據，分析了當前農村地區社會養老保險對農村老人幸福感的影響。該文的研究設計是從研究假設入手，然后通過數據分析進行驗證，農村老人幸福感是研究的因變量，主要自變量包括需求滿足、政策認知和待遇享受三個方面，控制了農村老人的部分個人特征、家庭特征以及所在地區特征^[12]。

四 結論

從相關的文獻研究來看，精準扶貧近幾年在社會各界都是政策熱詞，關于扶貧政策的文獻也是層出不窮，經濟、農業、社會等學術界紛紛以其專業的視角對精準扶貧政策進行調查研究。在精準扶貧政策下，各界紛紛將關注的焦點放在貧困戶上，但政府對扶貧工作的重視、農村扶貧資金的投入以及鄉村振興的背景，其實對于非貧農戶也存在很大的影響：一方面，扶貧資金對農村基礎設施的建設和農村基層組織的改善；另一方面，貧困戶享受到的福利使其接近甚至超越了非貧農戶的生活經濟狀況。精準扶貧政策雖然是針對貧困戶的政策，但是作為一項福利性政策，涉及貧困戶的識別和選擇，農村農戶都是潛在的政策受益者，所以將這兩個群體進行比較分析是十分必要的。