1.1 研究背景

中華人民共和國成立之初，全國公路網(wǎng)里程僅8萬余公里，建設(shè)的資金來源由財政預(yù)算撥款和地方自籌資金兩部分構(gòu)成[1]。資金短缺問題使得公路交通長期落后于經(jīng)濟發(fā)展，甚至成為制約國民經(jīng)濟發(fā)展的瓶頸。這種狀況一直延續(xù)到改革開放初期，其間有兩項政策對行業(yè)的影響意義深遠，分別是1958年公路建設(shè)由以中央政府為主向以地方政府為主的轉(zhuǎn)變和1960年起開始實施公路養(yǎng)路費政策。由此以地方政府為責(zé)任主體和以使用者付費為主要資金來源的公路投融資體制初步形成，并經(jīng)過不斷變遷延續(xù)至今。

20世紀(jì)80年代初期，公路建設(shè)投融資體制改革創(chuàng)新在廣東省起步，“貸款修路、收費還貸”的嘗試取得成功，并得到中央政府的肯定。1984年12月，國務(wù)院第54次常務(wù)會議研究通過了開征車輛購置附加費、提高養(yǎng)路費征收標(biāo)準(zhǔn)、征收通行費和開征客貨運附加費四項政策，以解決公路建設(shè)資金問題。[2]這次會議做出的決定，為以后我國公路的快速發(fā)展奠定了政策基礎(chǔ)。我國也從此開始建立起以“使用者付費”為主的公路稅費規(guī)則，并逐步形成了具有中國特色的公路建設(shè)投融資體制。

收費公路政策促進了我國經(jīng)濟的持續(xù)快速增長。從微觀動力機制看，收費公路政策的貢獻在于為滿足經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展所引致的巨大公路基礎(chǔ)設(shè)施需求建立了融資體系。該政策的實施，使得我國公路建設(shè)投資得以利用政府擔(dān)保的銀行貸款與私人投資兩種不同方式進行融資，因而對增大公路投資、完善路網(wǎng)等級結(jié)構(gòu)至關(guān)重要。收費公路政策實施以來的30余年成為我國公路交通事業(yè)跨越式發(fā)展的黃金時期。從宏觀經(jīng)濟視角看，收費公路政策使得公路建設(shè)得以作為國家“鐵公機”投資政策的重要工具。在1998年和2008年兩次國際金融危機中，公路行業(yè)抓住了國家利用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提高投資需求的歷史性機遇，在為穩(wěn)增長做出貢獻的同時，行業(yè)自身也實現(xiàn)了跨越式發(fā)展。

為促進公路發(fā)展，國家先后設(shè)立的養(yǎng)路費（成品油稅費改革后被燃油稅取代）、車購費（稅）等專項費稅，專門用于公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和養(yǎng)護。如果說通行費是直接的使用者付費，那么交通專項資金多屬于間接的使用者付費。專項資金政策在不增加財政負擔(dān)的前提下，大幅提高了公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，其杠桿作用非常顯著。一方面，專項資金作為公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場化融資資本金部分的主要來源，撬動了大量的銀行貸款。另一方面，中央專項資金成為地方政府配套資金的基礎(chǔ)保障，從而調(diào)動了各級地方政府發(fā)展公路的積極性。

使用費基礎(chǔ)上的債務(wù)融資在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展中發(fā)揮了中流砥柱作用，但也帶來了諸多問題，積累著重大風(fēng)險。2013年全國政府性債務(wù)審計結(jié)果公告顯示，截至2013年6月底，全國交通運輸設(shè)施建設(shè)形成的地方政府債務(wù)總額達70109.52億元。其中政府還貸高速公路債務(wù)余額19422.48 億元，取消收費政府還貸二級公路債務(wù)余額4433.86 億元。[3]收費公路統(tǒng)計公報顯示，2018年末全國收費公路債務(wù)余額為56913.6億元，比上年末凈增4070.1億元。[4]總之，已形成并在迅速膨脹的巨額債務(wù)，連同在建項目與規(guī)劃項目的巨額投資需求及不斷攀升的運營性支出負擔(dān)，共同構(gòu)成了目前交通行業(yè)嚴(yán)峻的資金形勢。

在公路交通市場化融資的背后，使用者付費和專款專用的價財稅基礎(chǔ)在逐漸松動。第一，面臨著巨額債務(wù)負擔(dān)、社會批評質(zhì)疑、降低物流成本等阻力，《收費公路管理條例》的修訂一再推遲。第二，車購稅和燃油稅的專款專用財政制度基礎(chǔ)并不穩(wěn)固。2009年以來對1.6升及以下排量車輛的購置稅減收政策雖然刺激了汽車消費市場，但亦昭示出公路財政基礎(chǔ)不再像過往那么牢固。黨的十八屆三中全會以來，在國家“事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)”的改革大背景下，“取消車購稅公路專項并轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉惙N”的聲音日盛，政策走向備受關(guān)注。第三，燃油稅改革的收支脫鉤問題更為明顯。雖然成品油價格稅費改革后成品油消費稅收入增速明顯低于原養(yǎng)路費的平均增速，但是自2014年末至今我國在多次提高成品油消費稅稅率時并未考慮公路融資的現(xiàn)實需求，這同改革既定的交通資金“四不變”原則相去甚遠。

令人擔(dān)憂的是，在過去幾十年我國公路等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的投資嚴(yán)重依賴借貸和地方政府對未來收入的隱性擔(dān)保并且財政制度基礎(chǔ)不確定性增大的背景下，當(dāng)下的投融資政策依然聚焦在資金保障和融資創(chuàng)新上，政府交通主管部門極力提倡在交通產(chǎn)業(yè)投資基金、PPP方面加強融資創(chuàng)新的研究工作。

實踐中的問題也帶來了理論困惑。我國收費公路面臨的規(guī)模、債務(wù)、社會批評等問題，是不是收費公路政策的必然結(jié)果？與之形成對比的是，美國等西方國家的公路等基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)近年來正在大力推廣使用者付費，看重的不僅僅是融資。我們需要重新審視使用者付費的基本定位。交通行業(yè)在資金收支管理上具有典型的專款專用特征。車購稅、燃油稅，以及通行費，在財政上被列為專項資金。在討論重大政策問題、面臨重大改革時，我們明顯缺乏連貫性和一致性。實質(zhì)上，在環(huán)境保護、社會保障等許多領(lǐng)域，也存在類似的問題。是采用預(yù)算撥款的方式，還是征收專項稅？這些資金在支出管理上如何開展？這說明，研究公路發(fā)展融資需要更好的理論指導(dǎo)來厘清公路的財政邏輯。