3.4 受益的時(shí)間維度：市場(chǎng)化融資與代際公平

作為一種公共收入，債務(wù)和私人資本是政府在為公共物品融資時(shí)對(duì)稅收的重要補(bǔ)充。之所以能夠進(jìn)行市場(chǎng)化融資，是因?yàn)楣参锲吩跁r(shí)間維度上具有不同的受益特征。按照赤字財(cái)政預(yù)算規(guī)則要求，經(jīng)常性財(cái)政收入和支出應(yīng)保持平衡，政府債務(wù)等只能用于投資等資本性支出[35]。

3.4.1 受益的代際公平

不同的公共支出項(xiàng)目發(fā)揮作用、讓公眾受益的時(shí)間差異很大。有些投入的效益主要在當(dāng)期，如政府機(jī)關(guān)的日常運(yùn)營(yíng)、社會(huì)維穩(wěn)和民生救助；有的設(shè)施建設(shè)設(shè)計(jì)壽命幾十年，能在未來很長(zhǎng)的時(shí)間里發(fā)揮效益，如建立一條高速公路或者一座橋梁，設(shè)施建成后的受益期限很長(zhǎng)。受益者是現(xiàn)在的居民納稅者，還是將來的居民納稅者，在很大程度上決定了項(xiàng)目融資是采用現(xiàn)收現(xiàn)付制還是市場(chǎng)化融資。從公平的角度來看，如果受益對(duì)象集中在未來群體的話，那么我們不應(yīng)該讓現(xiàn)在的納稅者來承擔(dān)所有的成本。一般來說，政府舉債適用于資本投入大且具有長(zhǎng)期效益的基礎(chǔ)設(shè)施，也就是財(cái)政意義上的資本項(xiàng)目，而不宜用于補(bǔ)償僅具有當(dāng)期利益的公共物品和服務(wù)，如基礎(chǔ)設(shè)施的養(yǎng)護(hù)、政府的日常開支等。如果受益者是現(xiàn)在的納稅人，但是以后還債的是將來的納稅人，這就把現(xiàn)在的成本攤到了將來的人身上，結(jié)果有失公平。財(cái)政收入與支出的時(shí)間對(duì)應(yīng)關(guān)系見表3-4。

表3-4 財(cái)政收入與支出的時(shí)間對(duì)應(yīng)關(guān)系

代際公平要求公共物品的經(jīng)常性開支應(yīng)按照現(xiàn)收現(xiàn)付制通過當(dāng)前稅收來籌資，而資本預(yù)算可通過舉債的方法來融資。其原理是將收入流與支出流相匹配，如果現(xiàn)在的資本開支會(huì)在今后30年產(chǎn)生服務(wù)流，在這30年中通過合理的制度設(shè)計(jì)使得受益者分?jǐn)偹麄儗⒔邮芊?wù)的資本成本，普遍認(rèn)為是公平的。為經(jīng)常性開支而舉債，未來的納稅者要為當(dāng)代居民獲得的服務(wù)償付，因而不具有公平性[36]。

3.4.2 債務(wù)融資

不論是發(fā)達(dá)國(guó)家，還是發(fā)展中國(guó)家，在開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)市場(chǎng)化融資時(shí)需要把握好以下原則。

第一，債務(wù)并不是基礎(chǔ)設(shè)施融資的一個(gè)直接來源，因?yàn)檫@些債務(wù)最終還是要償還的。但是，舉債可以被看作生命周期較長(zhǎng)的公共物品資產(chǎn)融資的最有效手段。通過將基礎(chǔ)設(shè)施債務(wù)的償還期限結(jié)構(gòu)與其受益的時(shí)間階段匹配起來，政府可以通過抽取部分基礎(chǔ)設(shè)施投資得來的收益來償還這些債務(wù)。

第二，長(zhǎng)期效益是市場(chǎng)化融資的必要但不充分條件[37]。有長(zhǎng)期效益的資本項(xiàng)目可以考慮投融資手段，但也可能采用現(xiàn)收現(xiàn)付制。政府采用市場(chǎng)化融資也有高昂的成本代價(jià)。從政治成本角度審視，具有任期的政府為了當(dāng)期政績(jī)，可能會(huì)過度舉債，產(chǎn)生寅吃卯糧的超前透支危險(xiǎn)；從管理成本分析，市場(chǎng)化融資需要基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)和金融專業(yè)技能，需要在融資成本和金融風(fēng)險(xiǎn)之間做出平衡，這對(duì)身處基層的地方政府能力提出了挑戰(zhàn)。

第三，中央政府的救助往往會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)。從原則上說，地方政府借債屬于借款人和貸款人之間私人交易。但地方舉債幾乎總是存在一種假設(shè)，即當(dāng)必要時(shí)，中央政府一定會(huì)出面[38]。即使地方政府的收入流不足以支持債務(wù)償還，但是由于預(yù)期中央政府總會(huì)采取某種形式的救助，地方政府仍然有很強(qiáng)積極性進(jìn)行債務(wù)融資。在布宜諾斯艾利斯、圣保羅、約翰內(nèi)斯堡等發(fā)展中國(guó)家的大都市區(qū)，中央政府的救助曾經(jīng)導(dǎo)致比較嚴(yán)重的過度借貸[39]。中國(guó)的金融體系以中央政府的國(guó)有銀行為主，而公路建設(shè)以地方政府為主，兩者相結(jié)合構(gòu)成了近年來中國(guó)公路債務(wù)激增的體制性原因。

在政府為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行的債務(wù)融資中，銀行貸款和發(fā)行債券在融資機(jī)制上存在著差別。與銀行貸款相比，債券市場(chǎng)籌措資金的透明度、規(guī)范性和可持續(xù)性更強(qiáng)。為了規(guī)范地方政府債務(wù)管理，自2015年1月1日起施行的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》（簡(jiǎn)稱新《預(yù)算法》）規(guī)定，中國(guó)的地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券方式舉債。

3.4.3 利用私人資本

在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資中，吸引利用私人資本是同政府債務(wù)融資平行的另一市場(chǎng)化融資方式。私人資本由于承擔(dān)了較高的風(fēng)險(xiǎn)，往往要求更高的回報(bào)率。如果有合理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，私人投資的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及維護(hù)效率要高得多，節(jié)約的經(jīng)營(yíng)成本可以抵消或大大超過所付的高額利息費(fèi)用[40]。私人資本的高效率是有一定條件要求的，產(chǎn)權(quán)制度需要和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制相互結(jié)合。在缺乏競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境中實(shí)施私有化，基礎(chǔ)設(shè)施績(jī)效往往會(huì)出現(xiàn)服務(wù)質(zhì)量下降的結(jié)果。

為了同時(shí)獲得私人資本的高效率和公共服務(wù)的高質(zhì)量，很多國(guó)家在吸取民營(yíng)化教訓(xùn)的基礎(chǔ)上采取了PPP的組織模式。它的核心特征是全生命周期方法，即將公共基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)的規(guī)劃、建設(shè)、融資與運(yùn)營(yíng)，在一定期限內(nèi)整體外包給私營(yíng)部門[41]。在PPP中，第二個(gè)P指的是私營(yíng)部門。我國(guó)的PPP含義轉(zhuǎn)為政府和社會(huì)資本合作，第二個(gè)P既包括民營(yíng)企業(yè)，也包括大量的國(guó)有企業(yè)。

從受益原則角度理解吸引私人資本融資有兩方面含義。第一，需要放在代際公平和財(cái)政可承受的視角下審視PPP和利用私人資本問題。無論是債務(wù)融資，還是利用私人資本，必須是財(cái)政可以支撐得起的服務(wù)。無論短期內(nèi)的資金提供者是誰，長(zhǎng)遠(yuǎn)來看資金都是來源于基礎(chǔ)設(shè)施的受益人。第二，在確定項(xiàng)目的投資回報(bào)率或目標(biāo)收益率之前，就需要統(tǒng)籌考慮主體項(xiàng)目與關(guān)聯(lián)項(xiàng)目、主體項(xiàng)目自身的收支結(jié)構(gòu)，通過合理地設(shè)置項(xiàng)目單元范圍，把收入與支出在項(xiàng)目層面做出合理的組合配置，來實(shí)現(xiàn)政府公共利益和企業(yè)利益的平衡。