第一節 研究背景

黨的十八屆三中全會提出我國全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。全面深化改革，需要不斷創新社會治理體制，充分激發社會組織活力。為此，一方面需要正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。[1]另一方面，政府需要將適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔，并重點培育和優先發展行業協會等社會組織。與此同時，與世界其他國家相比，我國社會組織在發展過程中還面臨著參與社會活動領域少、層面低等諸多困境。隨著我國市場經濟的逐步發展，政府日益認識到，單一的政府管理模式根本無法適應社會經濟發展的長久需要。實現由全能型政府向有限型政府轉變，需要調動多元主體的力量，共同參與社會公共事業的治理。就我國研究生教育事業而言，當前我國研究生教育事業發展面臨的問題更加復雜，利益相關者更加多元，單一依靠政府的管理已經無法滿足我國研究生教育發展的現實需要。破解我國研究生教育發展中的深層次矛盾，加快推動我國研究生教育由外延式擴張向內涵式發展，實現我國研究生教育由大向強的發展目標，需要我國研究生教育由單一管理走向多元共治。

一 我國研究生教育快速發展使研究生教育治理問題日益突出

自20世紀90年代治理理論興起以來，經過20多年的發展，這一理論已經成為當今世界各國治國理政的基本理念。黨的十八屆三中全會將推進國家治理體系和治理能力現代化作為我國社會改革的總目標，為我國經濟社會發展指明了方向。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。在這一時代背景下，實現我國研究生教育從管理走向治理、加快推進研究生教育治理體系和治理能力現代化，成為新時代我國研究生教育綜合改革面臨的一項重要而緊迫的任務。

經過40多年的持續發展，我國研究生教育逐步由外延式擴張向內涵式發展轉變。截至2019年，我國研究生培養機構共828個，其中，普通高等學校593個，科研機構235個。[2]2019年，全國共招收研究生91.65萬人，是1978年的85.59倍（見表1-1）。截至2019年，全國在學研究生286.37萬人，其中，在學博士生42.42萬人，在學碩士生243.95萬人，是1978年的261.91倍（見表1-2）；畢業研究生63.97萬人，其中，畢業博士生6.26萬人，畢業碩士生57.71萬人。截至2019年，全國共有研究生導師462099人，其中，博士生指導教師19341人，碩士生指導教師346686人，博士、碩士生指導教師96072人。2010～2019年，導師規模增長了77.41%。2018年，來華留學碩博研究生總人數達到8.5萬人。20多年間，來華研究生人數增長了69.48倍（見表1-3）。對此，我們不能只看到我國研究生教育規模的擴展，更應該深刻地認識到，我國研究生教育系統的利益相關者版圖發生了深刻變化，研究生教育主體更加多元化、組織更加復雜化、結構更加多樣化和訴求更具多樣性，研究生教育比以往任何時候都更加復雜。同時，研究生教育主體本身結構的復雜性、規定的多重性和需求的多樣性，導致了價值的多維性、多重性和多面性。[3]

表1-1 1978～2019年全國研究生招生人數

表1-1 1978～2019年全國研究生招生人數-續表

表1-2 1978～2019年全國在學研究生人數

表1-2 1978～2019年全國在學研究生人數-續表

表1-3 1996～2018年來華留學研究生人數

表1-3 1996～2018年來華留學研究生人數-續表

除了我國研究生教育自身發生了巨大變化外，我國研究生教育面臨的外部環境也日趨復雜多變。首先，我國研究生教育規模的不斷擴大，使得研究生教育利益相關者群體顯著增加。他們不僅要求了解我國研究生的教育狀態，甚至要求參與到研究生教育的日常活動當中。其次，我國市場經濟的建立需要研究生教育體制與之相適應。特別是隨著我國研究生教育經費來源日益多元化，利益相關者對研究生教育的關切也隨之增加。最后，研究生就業形成了供大于求的局面，市場在研究生就業中發揮著決定性作用。此外，我國研究生教育國際合作與交流的深度和廣度前所未有。這些情況都表明，我國研究生教育的外部環境發生了重大變化。

我國研究生教育發展的內外部環境變化提醒我們，破解研究生教育發展中的矛盾和沖突，推動研究生教育的長久發展，要求我們必須轉變觀念，實現從政府單一管理走向多元主體共治，這是我國研究生教育發展的必然趨勢。為此，不僅需要政府轉變職能、簡政放權，更需要社會組織貢獻智慧，從而實現在研究生教育的利益相關者之間重新分配權力，如此才能從根本上厘清彼此的權力與責任邊界和運作規則，達到治理主體之間權力與責任的一致，進而實現研究生教育治理的民主化、科學化、法制化和理性化。

二 研究生教育治理過程中社會組織的作用越來越凸顯

教育現代化是國家現代化的基石。研究生教育治理體系和治理能力現代化是研究生教育現代化的重要組成部分，也是研究生教育綜合改革的核心任務。研究生教育治理的現代化是對以往研究生管理的歷史超越，它所呈現的是政府、研究生培養單位、社會組織等研究生教育治理主體之間互相信任、整體協調、相互嚙合及集體行動的最佳狀態。在研究生教育治理中，大多數利益相關者意志和主張彰顯的程度，利益相關者之間真實享有和行使權力的范圍和大小，以及彼此的協調性，是衡量研究生教育治理體系和治理能力現代化的重要標準。推進研究生教育治理的現代化，就是要順應經濟社會發展的新形勢、新階段、新要求，以實現研究生教育現代化為目標，以構建政府、研究生培養單位、社會新型關系為核心，以全面推進“管辦評”分離為切入點，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體制和管理體制，形成政府宏觀管理、研究生培養單位自主培養、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和省級研究生管理部門的積極性，更好地發揮每個研究生培養單位的自主性，更好地激發全社會的活力。為此，需要將社會組織等利益相關者納入進來，改善我國研究生教育治理結構，優化政府、研究生培養單位、社會、市場之間的關系，增強我國研究生教育的適應性，從而使研究生教育的現代功能得到更好發揮。這也是新時代有效提升社會組織在研究生教育治理中的地位，更好地發揮社會組織在研究生教育治理中的作用，實現我國研究生教育治理現代化的必然趨勢。

此外，當前我國研究生教育與世界發達國家相比、與經濟社會發展需求相比、與人民群眾對優質教育的期盼相比，還存在較大差距。比如，部分研究生培養單位的研究生教育發展還跳不出外延式發展思維，提高培養質量的內生動力不足；研究生知識水平與實踐能力還不匹配，創新能力亟待提升，研究生質量保障體系需進一步健全；研究生教育對國家重大發展戰略的支撐還不夠等。[4]與此同時，我國研究生教育長期處于單一的、自上而下的政府管理模式，社會組織等利益相關者參與研究生教育治理的程度不夠、活力不足，在很大程度上制約著我國研究生教育事業的長久發展。為此，提高我國研究生教育質量，滿足廣大人民群眾對研究生教育的多樣化需求，實現研究生教育現代化，國家必須創新研究生教育治理體系，提升研究生教育治理能力。其中，治理體系創新的核心就在于社會組織主動參與研究生教育治理活動，發揮其在協調、評價、監督等方面的作用，為我國研究生教育治理體系和治理能力現代化貢獻智慧和力量。

三 “放管服”改革為社會組織參與研究生教育治理提供了良好環境

深化“放管服”改革作為我國行政管理體制改革的核心，是政府職能轉變的核心理念。其中，“放管服”的核心就是重新界定政府、市場、社會之間的邊界和權責關系，通過激發市場活力和社會創造力，避免政府在公共事務管理中的缺位和越位。近年來，我國政府加大轉變政府職能、簡政放權力度，把原先由政府承擔的部分服務性、公益性、社會性事務，逐步交由社會組織承擔。在研究生教育領域，政府出臺了一系列規章制度，加大“放管服”改革的力度，為社會組織積極參與研究生教育治理提供了制度保障。特別是黨的十八大以來，我國政府及研究生教育行政管理部門先后出臺的一系列重要文件，都明確提出要充分發揮社會組織在研究生教育治理中的作用。如《教育部國家發展改革委財政部關于深化研究生教育改革的意見》（教研〔2013〕1號）提出，加快建設以教育行政部門監管為主導，行業部門、學術組織和社會機構共同參與的質量監督體系。《國務院學位委員會教育部關于加強學位與研究生教育質量保證和監督體系建設的意見》（學位〔2014〕3號）明確指出，要充分發揮中國學位與研究生教育學會等學術組織在研究生教育質量調查研究、標準制定、評估論證及學風建設等方面的重要作用。2017年教育部、國務院學位委員會印發的《學位與研究生教育發展“十三五”規劃》（教研〔2017〕1號），從研究生招生到研究生質量監督，從專業學位人才培養過程與評價到來華留學生獎學金體系，都強調要建立健全社會力量支持、參與、監督的研究生教育發展長效機制。全國專業學位研究生教育指導委員會、中國學位與研究生教育學會等組織機構，要根據規劃目標任務和職責定位，積極發揮在質量標準制定、跟蹤評價、咨詢與信息服務等方面的作用。隨著我國政府“放管服”改革的不斷深入，政府逐漸成為公共服務的需求者和購買者，社會組織在研究生教育治理中的作用必將日益凸顯。

四 社會組織的發展為其參與研究生教育治理奠定了良好基礎

在黨的十八屆三中全會發布的《中央關于全會深化改革若干重大問題的決定》中，我國政府首次在國家重大方針政策中使用了“治理”一詞，并提出“國家治理”“社會治理”等概念。“治理”是各類權力部門、公共部門及各類社會組織等利益相關者對于國家和社會事務的平等參與、共同協商、多向互動過程。社會組織作為現代社會治理的重要主體之一，其參與社會治理的深度和廣度，在很大程度上決定了我國社會治理的總體水平和能力。1994年《國務院關于〈中國教育改革和發展綱要〉的實施意見》明確指出，為保證政府職能的轉變，使重大決策經過科學的研究和論證，要建立健全社會中介組織，包括教育決策咨詢研究機構、高等學校設置和學位評議與咨詢機構、教育評估機構、教育考試機構、資格證書機構等，發揮社會各界參與教育決策和管理的作用。黨的十八大以來，我國政府更是日益突出社會組織在社會發展和改革進程中的地位，并采取多項舉措鼓勵和支持社會組織的持續健康發展。數據顯示，截至2018年底，全國共有社會組織81.7萬個，其中教育類社會團體10102個[5]。

研究生教育治理作為國家治理的重要組成部分，更需要社會組織的積極參與和推動。近年來，我國社會組織在研究生教育治理中的作用日益增強，成為研究生教育治理的重要力量。特別是中國學位與研究生教育學會、中國高等教育學會等社會組織，在承接政府職能、為政府建言獻策、開展教育科學學術活動、研討教育理論、提升實踐經驗、進行科研項目規劃和成果評選、開展國際交流與合作、組織科研機構協作等方面發揮了重要作用，為我國教育治理的科學化和理性化提供了大量的智力支持。如中國高等教育學會在2008年啟動“遵循科學發展，建設高等教育強國”重大研究課題，諸多研究成果直接影響了政府的教育決策。如“建設高等教育強國”已被正式列入《國家中長期教育改革與發展規劃綱要（2010-2020年）》，這標志著建設高等教育強國從民間討論和學術研究正式轉化為政府行為和國家意志。[6]中國學位與研究生教育學會通過搭建多種服務平臺，在組織開展研究生教育的科學研究和學術交流，研究生教育的專題調研和評估，向國家及研究生教育管理部門建言獻策，開展國際合作與交流，研究生質量評價，服務會員及社會等方面發揮了重要作用。[7]如果說利益相關者的參與集中體現了治理民主化的要求，那么社會組織參與教育治理則集中體現了治理科學化和理性化的要求。[8]