二 概念界定

（一）食品安全

1948年，《世界人權宣言》（Universal Declaration of Human Rights）最早提出人類的一項基本人權——食物權（the Right to Food）。基于滿足食物權的要求，食品安全的內涵主要包括兩個層面。一個是食品量的安全（Food Security）。1974年，聯合國糧農組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，FAO）在世界糧食大會上通過的《世界糧食安全國際約定》從食物滿足人們基本需要的角度第一次明確提出：作為一項基本的生活權利，食品的數量安全就是要“保證任何人在任何地方都能夠得到為了生存和健康所需要的足夠食品”。這個概念確定了食品的數量安全的三個基本內涵，即生產足夠的食物、保證充足的供應和每人都可購買需要的食物。

另一個是食品質的安全（Food Safety）。根據我國《食品安全法》的解釋，食品安全指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品量的安全和食品質的安全是食品安全概念內涵中相互聯系又相互區別的兩個方面。當前，國內外消費者對食品安全的關注和擔憂主要源自食品中的風險因子對健康的潛在危害。因此，當前在我國，學術界在食品安全的內涵上更關注食品質的安全，而相對弱化食品量的安全。本書也主要關注食品的質量安全。如無特殊說明，本書的食品安全指的是食品的質量安全或者食品質的安全。正確認識食品安全應該注意如下四個問題。

第一，食品安全與否往往以是否符合食品安全標準為判斷依據。絕對的食品安全是不存在的。食品安全標準是為了保證食品安全，對食品生產經營過程中影響安全的各種要素以及關鍵環節所規定的統一技術要求。食品安全標準包括國家標準、地方標準、行業標準和企業標準等。國家標準是最低水平的食品安全標準。雖然比較低，但國家標準足以確保消費者的健康和安全。地方政府、行業和企業等可以制定更高的標準，如地方標準、行業標準和企業標準。

第二，食品安全是一個整體性概念。某食品符合國家的食品安全標準，我們可以說該食品是安全的。這里的安全是特定食品的一個屬性。但是，作為頗受當前社會關注的一個重要概念，食品安全是一個整體性概念，強調的是整個社會的所有食品都應該符合國家標準，都應該是安全的。

第三，食品安全是一個動態的概念。食品安全標準反映的是特定時代的現實要求。隨著經濟社會的快速發展和技術的不斷進步，食品安全標準在不斷調整和變化，食品的安全水平也會隨經濟社會的發展和技術的進步而不斷提高，因此食品安全是一個具有時代性的動態概念。

第四，食品安全具有公共性。根據世界衛生組織（World Health Organization，WHO）的定義，食品安全是“食物中有毒、有害物質對人體健康產生影響的公共衛生問題”。作為一個公共衛生問題，食品安全的公共性毋庸置疑。為強調食品安全的公共性，部分學者甚至將食品安全稱為公共食品安全。

食品安全的概念含義很廣，非常復雜。除了從數量和質量兩個層面理解外，部分學者或政府文件認為，食品安全還應該包括食品可持續安全（即食品供給既要滿足當代人的需要，也要滿足子孫后代的需要），以及營養安全（即食品還應該包含應有的營養成分）等含義。可持續安全和營養安全的內涵超出了本書的研究范疇，不屬于本書的討論范圍。

（二）食品安全監管

食品安全是公共物品，食品安全監管則是政府供給公共物品的行為和方式。從廣義上看，食品安全監管包括的范圍很廣，監管制度、法律法規、食品安全標準、行政執法、監督抽檢等都屬于食品安全監管的范疇。從狹義上看，食品安全監管一般僅指行政執法和監督抽檢等具體管理活動。例如，根據Henson和Caswell（2004）的定義，食品安全監管是監管機構為了增進社會福利，為消費者提供安全食品以維護公共健康和安全，依據法律法規的授權對從事食品生產、加工、流通和銷售的企業開展的監督管理活動。

本書對食品安全監管的界定更接近于狹義的認識，主要強調食品安全監管中的行政管理活動。正確認識食品安全監管應該注意如下兩個問題。第一，食品安全監管的目標是確保所有的食品都符合國家標準。食品的安全水平肯定是越高越好，但與此同時，安全水平越高的食品，價格也更高。但食品安全監管的基本目標是確保所有的食品都符合國家標準。高于國家標準的食品則應該由市場根據價格機制來供給。第二，食品安全監管的核心工作是行政執法和監督抽檢等。為確定食品是否符合國家標準，監管部門應該通過監督抽檢來辨別；同時，為促使食品企業安全生產，行政執法必不可少。因此，雖然食品安全監管包括的范圍很廣，但是從狹義的監管來看，核心的工作是行政執法和監督抽檢。

需要說明的是，政府的監管并不總是有效的，也可能會出現政府失靈。一般而言，所謂的政府失靈是指政府在對經濟、社會生活進行干預的過程中，因自身的局限性或其他客觀因素制約而出現新缺陷，使得社會資源配置無法達到最佳狀態。由于角度和側重點不同，不同的學者對政府失靈的范疇和界定存在差異，對政府失靈的表現形式和產生原因也有不同的認識。本書主要從利益偏好和行政資源短缺兩個角度來認識政府失靈。

（三）地方政府

廣義的政府包括立法機關、行政機關、司法機關、軍事機關。狹義的政府僅指行政機關。本書的“政府”采用狹義的概念，包括政府及其下屬的承擔食品安全監管職責的職能機構。地方政府是指管理特定行政區域的事務的政府組織的總稱。根據我國憲法的規定，地方政府是指省、直轄市、縣、市、市轄區、鄉、民族鄉、鎮設立的人民政府。然而，美國把政府分為聯邦政府（Federal government）、州政府（State government）和地方政府（Local government）。美國的地方政府一般是指州以下（不包括州）的政府。

一般意義上，中央政府和地方政府的關系指的是中央政府和省級政府的關系。但是，根據《食品安全法》等的規定，縣級以上政府對本轄區的食品安全事務承擔主要監管責任。因此，考慮到我國地方分權以及地方政府負總責的實際情況，本書的地方政府不僅限于省級政府，還包括地市級政府和縣級政府，但不包括鄉鎮級政府。但是，在考察美國的監管體制時，本書的地方政府指的是美國的州政府和州以下的地方政府。

地方政府的監管責任包括兩層意思：一是指中央政府賦予地方政府進行食品安全監管的崗位職責；二是指地方政府沒有做好自己的本職工作而應承擔的不利后果或強制性義務。

地方政府的監管模式包括行政管理模式和社會治理模式。行政管理模式指的是基于大政府和小社會的格局，由政府采用行政方式承擔幾乎所有的食品安全監管活動的模式。社會治理模式指的是基于小政府和大社會的格局，以政府主導、社會主體廣泛參與的方式，共同實現食品安全監管目標的模式。根據《食品安全法》等法律法規的規定，采取食品安全風險的社會治理模式，就是要建立消費者、食品企業、政府部門和第三方機構等主體共同參與和合作治理的食品安全社會共治體系。

（四）社會共治

社會共治是在社會治理的基礎上提出的一個全新的概念，是食品安全治理中的一個新原則、新理念。學術界、政府和社會等對社會共治的基本內涵、內在邏輯等重大理論問題的研究尚處于起步階段。因此，對社會共治尚沒有一個統一、明確的界定。本書認為，所謂食品安全社會共治，就是指食品安全的供給不能僅僅依靠政府和監管部門的單打獨斗，應當調動社會主體的積極性，讓社會主體參與到食品安全供給中來，形成工作合力，達到良好的食品安全治理效果。

社會共治的主體包括政府、食品企業以及公眾和行業協會等社會力量。其中，政府的作用是構建保障市場與社會秩序的制度環境、緊密和靈活的治理結構，以及政府與企業、社會友好合作的伙伴關系等。食品企業的作用是通過加強企業自律與自我管理等加強食品安全控制，并向消費者傳遞安全信息。社會力量的作用體現在公眾、行業協會、新聞媒體等通過投訴舉報、協會自律、輿論曝光等方式積極參與食品安全供給。