第八章 經濟

《澳門基本法》以“一國兩制”的方針為原則，以有利于澳門長遠發展為目標，從澳門的實際情況出發，規定了“經濟”一章的主要內容。其邏輯體系由四個方面構成。第一，維持澳門特別行政區的經濟基礎，保護私有財產制度和私有財產權。第二，保留原有經濟制度中的有利因素和基本支柱產業，如出口加工業、旅游博彩業、金融保險業、建筑地產業，同時根據澳門的實際情況和變化，做出一些必要的完善。第三，在經濟領域實行高度自治，澳門特別行政區政府可自行制定經濟政策，自行進行管理。第四，為澳門未來發展留有空間，創造條件，提供法律依據。

在《澳門基本法》起草過程中，主要圍繞財政政策的量入為出原則、稅收政策的低稅和專營稅、工商業政策的經濟多元發展、民用航空政策的制度建立、旅游娛樂政策與本地整體利益的關系、勞工政策中的社會常設協調組織問題展開了討論。

（一）關于《澳門基本法》第103條

澳門特別行政區依法保護私人和法人財產的取得、使用、處置和繼承的權利，以及依法征用私人和法人財產時被征用財產的所有人得到補償的權利。

征用財產的補償應相當于該財產當時的實際價值，可自由兌換，不得無故遲延支付。

企業所有權和外來投資均受法律保護。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關私有財產所有權、企業所有權及其轉讓和繼承權、依法征用財產時得到適當和不無故遲延支付的補償的權利表述，與《香港基本法》規定相同，在《澳門基本法》的起草過程中爭議不大，只是對條文安排在哪個章節更為妥當略有不同的見解。一種意見認為，《澳門基本法》總則已經規定了保護私有財產權，在經濟制度中再作規定有重復之嫌。另有意見認為，總則規定的私有財產權是原則，經濟制度中規定的私有財產權是具體的，明確了私有財產權包含的具體權利，兩者并不矛盾，反而是相輔相成的，突出了對私有財產權保護的重視。

本條的主要內容是明確了對特區私有財產權的規定。

解讀

1.財產權的含義和重要性

財產權是指以財產利益為內容，直接體現財產利益的民事權利。保護財產權既包括保護自然人的財產，也包括保護法人的財產；既包括保護澳門居民的財產，也包括保護外來投資者的財產。財產權既包括財產的取得、使用、處置、繼承的權利，也包括財產被依法征用時獲得補償的權利。保護財產權對居民行使其他權利十分重要，它是行使其他權利和自由的物質基礎，離開物質基礎，權利和自由只能停留于紙面，沒有實際的意義和作用。保護財產權的具體內容是：第一，保護一切合法取得的財產，可以是通過合同、繼承、取得時效、先占、添附及法律規定的其他方式取得；第二，保護財產的合法使用，可以自主地使用財產生產或經營，不受他人的限制；第三，保護財產的處置權利，可以將財產捐贈、遺贈等，不受干涉；第四，保護財產的繼承權利，可以是法定繼承，也可以是遺囑繼承，繼承的權利不能被非法剝奪；第五，保護財產的補償權利，特區政府根據公共利益的需要，可以對私人和法人的財產進行征用，但不能是無償的，必須給予補償。

2.財產征用補償的準則

特區政府為了公共利益可依法征用私人和法人財產，但征用財產必須是有償征用。《澳門基本法》規定了三個條件。一是補償的標準，應是該財產被征用時的實際價值，既不能是該財產過去的價值，也不能是該財產將來的價值。二是補償的貨幣可自由兌換，如果不能自由兌換和匯出，實際上限制了財產所有人財產使用和處置的權利。三是及時支付，不得無故遲延支付，不得拖欠。第12/92/M號法律《訂定法規關于因公共效益而采取之征用制度》和第43/97/M號法令《充實公用征收法律制度》對公益征用財產制度作了規范。第一，明確規定了公益征用財產的原則，即依法保護私有財產權和通過合理賠償征用私有財產。第二，規定了公益征用財產的程序、形式、范圍等。從程序上講，先經過協商，協商不成才可申請公益的聲明及行政占有。如對不當情事有爭議，可通過仲裁和法院解決。就形式而言，分為一般公益征用和特殊公益征用，后者指因公共災難或公共安全需要，特區政府可立即取得有關財產，無需任何手續，只按一般規定賠償有關財產權所有人。征用的范圍可以是局部，也可以是整體。第三，規定了公益征用的補償標準、補償計算的因素、付款的方式等。

3.保護外來投資

澳門是一個國際化城市，是一個自由港，也是自由經濟的社會。澳門的發展需要對外開放，需要吸引外來投資。要使外來投資者放心，應該一視同仁地對待本地和外來投資，保護投資者的財產權，保護投資者的合法權益。

（二）關于《澳門基本法》第104條

澳門特別行政區保持財政獨立。

澳門特別行政區財政收入全部由澳門特別行政區自行支配，不上繳中央人民政府。

中央人民政府不在澳門特別行政區征稅。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關財政收支的表述，與《香港基本法》規定基本相同，表述上有所區別。在起草過程中無重大爭議，主要圍繞財政自主如何表述展開討論。《澳門基本法（草案）征求意見稿》按照《香港基本法》的寫法，規定特區的財政收入全部用于自身需要。但有意見認為，“自身需要”的表述過于狹窄，不能用于其他需要，不留余地，不可以動用財政進行國際和區域上的援助，似有不妥。在1992年3月5日第八次全體會議上，經濟小組工作報告同意將“用于自身需要”改為“自行支配”。^[1]“自行支配”同樣體現了特區政府享有財政自主權，怎么使用還是由特區政府決定，中央政府并不干預。

本條的主要內容是明確了對特區財政自主原則的規定。

解讀

1.財政獨立的含義

從體制上說，澳門的財政制度與中央的財政制度沒有聯系，更不是從屬關系。從權力上說，財政預算由特區獨立編制，財政收入和支出由特區自行決定，中央人民政府不向特區政府發出相關指令。從責任上說，特區政府對中央人民政府不承擔任何財政義務，財政收入全部自行支配，不用上繳中央人民政府。

2.中央不在特區征稅

稅收是政府財政收入的主要來源，通常各國中央政府會在全國范圍內征稅。但是，在“一國兩制”下特區享有獨立的財政權，在澳門特區沒有中央的稅項，只有澳門法律規定的稅項。所以，中央不在特區征稅，一方面是不影響特區政府的稅收收入，從而不影響特區經濟的發展和居民的生活水平；另一方面也表明國家實行“一國兩制”的主要目的是實現國家的統一，維持特區的穩定發展，而不是從特區獲得經濟利益。

（三）關于《澳門基本法》第105條

澳門特別行政區的財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總值的增長率相適應。

本條規定與《香港基本法》規定基本相同，在起草過程中就要不要量入為出和避免赤字進行了討論。1991年3月7日經濟小組第七次會議將特區財政政策統一表述為“財政預算以量入為出為原則，力求收支平衡，避免赤字，并與本地生產總增長率相適應”，并在1991年3月17日第六次全體會議上提交的討論稿中得到體現。^[2]《澳門基本法（草案）》公布后，有意見認為，應刪除“避免財政赤字”。如果某一年出現經濟負增長，政府開支就會出現赤字，所以不能否定赤字財政。最終，基本法起草委員會認為，力求收支平衡，就包含了有需要的時候可以存在赤字，但總趨勢是收支平衡，可不作修改。

本條的主要內容是明確了對特區財政政策遵循的原則的規定。

解讀

1.量入為出原則

澳葡政府是采取量出為入的原則，先確定當年的支出，再決定當年所需的收入，在一些年份因收入不抵支出，將歷年滾存的財政結余拿出來作為收入，實質就是一種變相的赤字，對澳門經濟長期穩定發展不利，需要改變。《澳門基本法》確立特區的財政預算應以量入為出為原則，有多少錢辦多少事，作為編制財政預算和制定財政政策應該遵循的一項原則，澳門的財政政策既要保持獨立性，又要保證穩健性，只有制定與實施穩妥的財政政策，才能保障澳門長久的發展。

2.力求平衡原則

這是對量入為出原則的補充，允許財政收支有一定的靈活性。量入為出是一項原則，但并非要求在任何條件下支出都不能超出收入。收支平衡不是絕對的，也不意味著必須年年平衡，在特殊情況下，如經濟進行調整或進行大型的公共工程時，某一年出現不平衡是允許的，但只能是個別情況，多數情況下和長遠要求必須是平衡的。要做到平衡，就要將財政收支建立在與澳門生產總值增長率相適應的基礎上，收支增長超過本地生產總值的增長，一定會出現赤字，反之，控制在本地生產總值增長的幅度內，財政略有結余就比較穩健。回歸后的澳門財政情況良好，保持了收支平衡，略有結余，支持了澳門經濟持續穩定的發展。

（四）關于《澳門基本法》第106條

澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。

澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅制由法律另作規定。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中“澳門特別行政區自行制定預算和稅收政策”的表述，與《香港基本法》規定相同，但根據澳門的情況，增加了“專營稅制由法律另作規定”的內容。在起草過程中，有委員指出，澳門并非一律低稅，專營行業的稅就比較高，建議將低稅政策改為稅收政策，原來低的就低，原來高的就高，按原有政策辦，比籠統規定低稅政策要好。有委員認為，在保留低稅政策的同時，可以增加“專營稅由法律另行規定，或規定必要時專營稅稅制可單獨進行調整”的內容。^[3]在1991年4月17日第六次全體會議上，經濟小組提交的討論稿明確規定：“澳門特別行政區實行獨立的稅收制度。澳門特別行政區參照原在澳門實行的低稅政策，自行立法規定稅種、稅率、稅收寬免和其他稅務事項。專營稅稅制由法律另作規定。”^[4]

本條的主要內容是明確了對特區稅收制度的規定。

解讀

1.獨立的稅收政策

獨立的稅制體現在三個方面：第一，澳門特區自成一系的稅收制度，與國家稅收制度無從屬關系；第二，澳門特區有自己的稅收法律，澳門特區的稅種、稅率及稅收政策自行制定，不受國家稅收政策的約束，與內地的稅種和稅率也不相同；第三，澳門特區有自己的稅收管理機構，特區政府財政局負責稅務管理和稅務法律的執行。稅收獨立是由特區政府財政獨立派生出來的，獨立的稅收才能保證獨立的財政。稅收獨立也是澳門繼續保持自由港地位的必然要求。

2.低稅政策

澳門對進出口采取低稅政策，除了對煙酒、汽車、燃料等征收消費稅外，其他進口工業原料和消費品全部免稅，產品出口全部免稅。對內一般涉及公眾的稅率最高不超過16%。企業利得稅率僅為2%～15%。低稅政策是澳門自由港和自由貿易的重要組成部分，也是澳門經濟發展、吸引外來投資的一個有利條件。特區將繼續實行低稅制。

但是，對專營企業實行專門稅率。專營稅是澳門最具特點的稅種之一。專營企業從事特區政府特許的經營項目，有的是獨家經營，由于專營企業都有較高的贏利，對它們的收入不采取低稅政策。加上各專營企業經營的項目不同，也不可能稅率劃一，特區政府在授予特許經營的時候，只能分別規定稅率。博彩專營稅是特區政府財政收入的主要來源，必須有一個合理的稅率。根據2001年博彩法規定，對經營博彩毛收入征收35%的特別稅。據澳門特區政府財政局最新發布數字，2018年澳門博彩稅共進賬1067.81億澳門元，約合133億美元（見表1）。

表1 2018年和2017年每月幸運博彩統計

《澳門基本法》中“但書”的規定，一方面為對專營稅制根據實際情況、不受低稅制影響作出特殊規定提供了法律依據；另一方面也表明專營稅制尤其是博彩稅可以進行調整，由特區用法律予以規范。專營稅制不僅對特區政府財政影響很大，對低稅制而言更是其賴以存在的基礎，沒有博彩業提供的巨額稅金，低稅制就沒有經濟基礎。所以，實行專營稅制有利于澳門稅收制度的穩定和更好地實行低稅政策。

（五）關于《澳門基本法》第107條

澳門特別行政區的貨幣金融制度由法律規定。

澳門特別行政區政府自行制定貨幣金融政策，保障金融市場和各種金融機構的經營自由，并依法進行管理和監督。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關貨幣金融制度基本不變的表述，與《香港基本法》規定相同。在起草過程中無爭議。但是，經濟小組曾經把“特區政府制定政策”改為“特區制定政策”，在1992年3月5日第八次全體會議上，魯平秘書長在《關于〈澳門特區基本法（草案）討論稿〉的說明》中提到，《澳門基本法》第64條規定的是特區政府制定政策，制定政策屬于特區政府的職權范圍。所以，應該恢復“政府”兩字，即由特區政府制定政策，管理相關事務。^[5]按照這個原則，其他相同的條文也依此表述。

本條的主要內容是明確了對澳門金融制度管理的規定。

解讀

1.政府享有金融業的管理權

金融業的管理權包括制定貨幣金融政策，保障金融業自由經營，對金融業進行監管。金融業是特區的重要產業，澳門的金融機構由銀行、非銀行信用機構、金融中介機構、保險機構組成。特區政府既要保障金融市場和金融機構的經營自由，也要依法對金融市場和金融機構進行管理和監督。特區政府監管依法進行，澳門規范金融機構經營活動的相關法律與制度有金融體系法律制度、風險資本公司法、離岸銀行法、融資租賃法律制度、保險制度法、保險中介人及經紀人法等。這些法律與制度一方面保障了金融機構的經營自由，另一方面也賦予特區政府對金融機構的管理權和監督權。

2.澳門金融制度的獨立性

澳門特區政府對金融機構的管理和監督具體由金融管理局依據澳門的法律進行，國家的中央銀行不領導特區的金融管理機構，兩者之間是合作關系。

（六）關于《澳門基本法》第108條

澳門元為澳門特別行政區的法定貨幣，繼續流通。

澳門貨幣發行權屬于澳門特別行政區政府。澳門貨幣的發行須有百分之百的準備金。澳門貨幣的發行制度和準備金制度，由法律規定。

澳門特別行政區政府可授權指定銀行行使或繼續行使發行澳門貨幣的代理職能。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關澳門貨幣發行的表述，與《香港基本法》規定相同。在起草過程中無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區貨幣制度的規定。

解讀

1.法定貨幣

法定貨幣實質上是法律規定的可以流通的貨幣。澳門特別行政區可以有自己的法定貨幣。澳門的法定貨幣是澳門元，可以繼續流通。

2.發行貨幣權

《澳門基本法》規定，澳門貨幣發行權屬于澳門特別行政區政府，澳門特區政府可以自行發行貨幣。澳門貨幣發行也是一個獨立的系統，不與內地的人民幣掛鉤。發行貨幣必須有100%的準備金。準備金亦稱“兌換準備金”，分為現金準備金和保證準備金。現金準備金由金、銀、外匯等構成。保證準備金由政府的有價證券和信譽極高的商業票據等構成。發行準備金是一種銀行券保證制度，其意義主要體現在兩方面：一是確保銀行券的發行不超過一定的范圍；二是通過兌付銀行券保證銀行券不會對黃金貶值，必須是可兌換的外幣，以保證發行貨幣的穩定。2018年澳門特區政府金融管理局公布的數據顯示，特區外匯儲備資產總額繼續增加，2018年12月底澳門特別行政區的外匯儲備資產總額初步統計為1636億澳門元（合202.8億美元）。^[6]外匯資產總額相當于澳門流通貨幣的10倍。澳門的外匯儲備由特區政府管理和支配，不納入國家的外匯管理體系，也是獨立的。

3.授權代理發行

由于貨幣發行權屬于特別行政區政府，所以特區政府可以授權指定的銀行發行貨幣，包括可以繼續授權原已承擔發行澳門貨幣的銀行發行貨幣，也可根據需要和情況授權新的銀行參與發行貨幣。銀行發行貨幣是經特區政府授權，行使代理職能，而不是銀行本身有發行貨幣的權力，特區政府有權收回貨幣發行權。原澳門大西洋銀行已發行并流通的貨幣可繼續流通，但貨幣圖案抵觸中國對澳門恢復行使主權的則應退出流通。特別行政區成立后，特區政府授權中國銀行澳門分行發行澳門元。特區政府保留了澳門貨幣的硬幣發行權，紙幣發行權授予中國銀行澳門分行和大西洋銀行。

（七）關于《澳門基本法》第109條

澳門特別行政區不實行外匯管制政策。澳門元自由兌換。

澳門特別行政區的外匯儲備由澳門特別行政區政府依法管理和支配。

澳門特別行政區政府保障資金的流動和進出自由。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關外匯制度的表述，與《香港基本法》規定基本相同，但也有不同。由于澳門沒有外匯、黃金、證券期貨市場，所以《澳門基本法》并未作出相應的規定，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區外匯制度的規定。

解讀

1.不實行外匯管制

外匯管制是指政府為平衡國際收支和維持本國貨幣匯率而對外匯進出實行的限制性措施。自由兌換是指在紙幣流通條件下，一個國家或貨幣區的居民不受官方的限制，按照市場匯率自由地將本國貨幣與外國貨幣兌換。根據《澳門基本法》規定，澳門既不實行外匯管制，也不限制澳門元自由兌換。

2.依法管理外匯儲備

外匯儲備是指一個國家持有并可以隨時兌換外國貨幣的資產，包括現鈔、黃金、國外有價證券等。外匯儲備作為澳門財政和穩定經濟的保障，由特區政府依法管理。如何保值和增值、如何使用外匯由特區政府自行決定。

3.保障資金流通自由

特區政府保障資金的流通和進出自由，一方面，在澳門的金融市場上，澳門元可自由兌換其他外幣；另一方面，外匯也可以自由進出澳門而不受限制。但是，為了預防和打擊洗黑錢，資助恐怖主義活動，維護澳門特區經濟體系的安全穩定，第6/2017號法律《監管攜帶現金和無記名可轉讓票據出入境》規定，入境人士攜帶總值為澳門幣12萬元或以上的現金或無記名可轉讓票據，如旅行支票、支票、匯票、付款委托書、本票等，應向海關人員申報并填寫申報書。出境人士如被海關人員查問，應如實申報。申報制度的實施不會限制、阻礙或禁止合法的資金進出澳門。保持資金自由流通不僅有利于企業的對外貿易和金融機構的經營，而且有利于居民自由選擇貨幣使用和保值，方便生活、外出就學、經商、旅行。

（八）關于《澳門基本法》第110條

澳門特別行政區保持自由港地位，除法律另有規定外，不征收關稅。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中有關自由港和單獨關稅地區的表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區自由港地位的規定。

解讀

1.自由港含義

自由港是指全部或絕大多數外國商品可以免稅進出的港口，劃在一國的關稅國境（即關境）以外，外國商品進出港口時除免交關稅外，還可在港內自由改裝、加工、長期儲存或銷售，又稱自由口岸、自由貿易區、對外貿易區。

2.關稅含義

關稅是指進出口商品在經過一國關境時，由政府設置的海關向進出口商征收的稅。

3.特區實行自由港政策

澳門作為自由港，允許貨物自由卸港、搬運、制造和轉口，不受海關的干涉，除法律規定外，不征收關稅。澳門經濟是外向型經濟，繼續保持自由港地位對出口加工業極為重要。

（九）關于《澳門基本法》第111條

澳門特別行政區實行自由貿易政策，保障貨物、無形財產和資本的流動自由。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》有關制定經濟貿易政策的表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區自由貿易政策的規定。

解讀

1.自由貿易的含義

自由貿易是指政府不采用關稅、配額或其他形式來干預國際貿易，取消對進出口貿易的限制和障礙，取消對進出口商品的各種優惠和特權，對進出口商品不加干涉和限制，使商品自由進出口，在市場上自由競爭的貿易政策。

2.澳門實行自由貿易政策

特區政府對進口商品不加歧視，對出口商品不加干涉，除了出口受入口國配額限制外，不實行許可證制度。對進出口商品，一般實行基本免稅或少數低稅政策，保障貨物、無形資產和資本自由流動。

（十）關于《澳門基本法》第112條

澳門特別行政區為單獨的關稅地區。

澳門特別行政區可以“中國澳門”的名義參加《關稅和貿易總協定》、關于國際紡織品貿易安排等有關國際組織和國際貿易協定，包括優惠貿易安排。

澳門特別行政區取得的和以前取得仍繼續有效的出口配額、關稅優惠和其他類似安排，全由澳門特別行政區享有。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》有關貿易協定的表述，與《香港基本法》的規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區關稅制度的規定。

解讀

1.澳門繼續保持單獨關稅地區的地位

澳門屬于單獨關稅地區，獨立于國家關稅體系。沒有單獨的關稅，澳門就不可能保持自由港地位和發展自由貿易。澳門的免稅和低稅制度與內地的關稅制度不同，保有自己單獨的稅率和貿易規則，符合有關國際公約對單獨關稅地區的規定。為此，澳門擁有獨立的海關，自行管理進出口貨物和關稅，不受內地海關的領導。

2.享有優惠貿易安排的權益

優惠貿易安排是指在實行優惠貿易安排的成員之間，通過協議或其他形式，對全部商品或部分商品規定特別的優惠關稅。澳門可繼續以“中國澳門”的名義參加世界貿易組織及其他相關的國際組織和貿易協定，享有已經取得或將取得的出口配額、關稅優惠和其他安排，包括紡織品出口到歐盟成員國免繳關稅，享有歐美國家給予的普遍優惠稅制帶來的免稅或低稅待遇，內地的企業則不享有。

（十一）關于《澳門基本法》第113條

澳門特別行政區根據當時的產地規則，可對產品簽發產地來源證。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》有關產地規則的表述，與《香港基本法》規定相同，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區產地規則的規定。

解讀

產地規則是指根據國家法律或國際協定確定的原則，由政府制定并實施的以確定生產或制造貨物地（國家或地區）的規則，并根據規則簽發產地來源證的制度。澳門的出口產品是否在澳門生產和制造，由澳門特區政府確認并簽發出口產品的產地來源證，以保證澳門享有貿易安排所取得的各項優惠，促進澳門對外貿易的發展。

（十二）關于《澳門基本法》第114條

澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策。

澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，并開發新產業和新市場。

本條規定與《香港基本法》規定基本相同，但根據澳門的實際情況，增加了第2款的規定，原因是面對澳門出口加工業進入調整期是否仍然保留澳門工商業發展產生了不同的意見。在澳門歷史上，工業的發展經歷了幾個階段：從最初的鑄造銅炮和制造木船，到生產神香、鞭炮、火柴的手工業，再到20世紀60年代后期初步形成以紡織、玩具、電子電器、皮革、手袋、人造花為主的新型出口加工業。澳門利用歐美國家提供的特惠稅等優惠貿易條件以及紡織品出口配額，吸引了香港的大量投資，加上低廉的勞動力和生產成本，工業突飛猛進。到80年代，澳門工業進入全盛時期，工廠由不到1000家增至2000多家，工業產值由約30億澳門元增至130多億澳門元，占本地生產總值的37%，成為澳門第一大產業。但是進入90年代后，澳門工業發展速度放緩，工廠外移、工業規模縮小，博彩業比重逐步上升，取代出口加工業的地位，成為澳門第一大產業。面對這種局面，是進行產業結構調整還是放棄工商業的發展？經過討論，在1990年12月11日第五次全體會議上，委員們基本同意，應該推動澳門經濟多元發展，同意增加“發展工商業”的條款。經濟小組提交的討論稿規定：“澳門特別行政區依法保護工商企業的自由經營，自行制定工商業的發展政策。澳門特別行政區政府提供經濟和法律環境，以鼓勵投資和促進工商業，特別是工業增加投資，實現技術進步，并開發新產業和新市場。”^[7]在1991年4月17日舉行的第六次全體會議上，經濟小組就有關表述作了文字修改：“澳門特別行政區政府提供經濟和法律環境，以促進工商業的發展，鼓勵工業投資，實現技術進步，并開發新產業和新市場。”^[8]在1991年7月9日舉行的第七次全體會議上，再次對文字做了修改，表述為：“澳門特別行政區改善經濟環境和提供法律保障，以促進工商業的發展，鼓勵投資和技術進步，并開發新產業和新市場。”^[9]將“鼓勵工業投資”改為“鼓勵投資”，不僅限于工業領域，表述更加全面。

本條的主要內容是明確了對特區工商業政策的規定。

解讀

1.發展工商業，實現經濟多元化

雖然澳門經濟的發展受到外部環境的影響，需要作出相應的調整。但是，經濟結構的調整不能僅依靠單一的博彩業的發展，還需要保留工商業的發展。對此，特區政府應該自行制定工商業政策，保護工商業的自由經營，促進工商業的發展。特區成立后，特區政府制定了形成“以旅游博彩業為龍頭、以服務業為主體，其他行業協調發展的產業結構”的經濟發展政策。但是，由于經濟發展不平衡，博彩業“一業獨大”，其他行業發展相對落后。因此，特區政府再次明確提出了以適度多元化作為產業發展戰略，即以博彩業為基礎，帶動旅游業和會展業發展，使博彩、旅游休閑、會展產業聯動發展，實現澳門經濟的適度多元。

2.特區采取必要措施促進經濟多元發展

特區有責任和義務改善經濟環境，提供法律保障，促進工商業的發展。首先，改善經濟環境，就是給企業投資和企業經營創造好的條件，改革特區不必要的煩瑣手續，建立公平競爭的機制。其次，提供法律保障，就是對原有法律中不利于經濟發展或束縛經濟發展的規定進行修改，與國際通行做法接軌，發揮澳門作為自由港和自由貿易制度的作用。最后，改善經濟環境和提供法律保障，目的就是促進工商業的發展。走經濟適度多元化道路，不能僅依賴過去傳統的產業，要鼓勵投資和技術進步，開拓新的產業領域和市場，如具有澳門優勢的中藥產業等。現階段，特別是要抓住澳門經濟發展的特色，建成世界級的旅游休閑中心，發揮作為中葡經貿合作服務平臺的作用，借融入粵港澳大灣區合作之機，實現澳門經濟適度多元發展。

（十三）關于《澳門基本法》第115條

澳門特別行政區根據經濟發展的情況，自行制定勞工政策，完善勞工法律。

澳門特別行政區設立由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的咨詢性的協調組織。

本條規定與《香港基本法》的規定有相同之處，但不同之處是《澳門基本法》將勞工政策放在“經濟”一章中規定，而不是像《香港基本法》那樣放在“社會文化事務”一章中規定，原因是勞工政策與經濟政策關系更加緊密，勞工政策的核心是經濟問題，不是社會福利問題。此外，根據澳門的實際情況保留了原有的由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的協商組織。在《澳門基本法》起草過程中，主要圍繞是否保留三方組成的協商組織以及協商組織的性質進行了討論。

在《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》階段，1991年3月17日第六次全體會議上，經濟小組提交的工作報告指出：“有委員建議增寫一款，澳門特別行政區設立由政府、雇主團體、雇員的代表組成的社會協調機構，參與制定勞工法、社會保障制度和經濟計劃。”^[10]在1991年7月9日第七次全體會議上，經濟小組工作報告指出，考慮到澳門已存在一個由勞、資、政府三方組成的社會協調機構并起著一定的作用，故增寫一款：“澳門特別行政區設立由政府、雇主團體、雇員的代表組成的社會協調組織，對制定勞工法、社會保障制度和經濟計劃提供咨詢意見。”^[11]

在《澳門基本法（草案）征求意見稿》階段，1992年3月5日第八次全體會議上，經濟小組的工作報告認為，規定社會協調組織是合適的，但其具體職能可由其章程來規定而不必放在《澳門基本法》中，對此建議修改為“澳門特別行政區設立由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的社會協調組織”。^[12]在1992年3月5日第八次全體會議上，起草委員會秘書長魯平在關于《澳門基本法（草案）征求意見稿（討論稿）》的說明中，建議明確協調組織是咨詢性質的，將“社會協調組織”改為“咨詢性的協調組織”。^[13]

在《澳門基本法（草案）》階段，有意見認為，第2款應該刪去，因為咨詢機構可以隨時取消，但列入基本法就不能隨時取消了。有意見認為，由政府、雇主團體和雇員團體的代表組成的咨詢協調組織在澳門有其特殊性，與其他的咨詢協調組織不同，設立這個咨詢組織是完全必要的，對澳門社會繁榮發展也是必需的，這也是特區政府的責任。有意見認為加一個“可”字，即可設立咨詢組織。最終，起草委員會認同經濟小組的意見，為了保持澳門社會的穩定，協調勞資雙方的利益，促進經濟的發展，設立一個由政府、雇主團體、雇員團體的代表組成的咨詢性的協調組織，有一定的積極作用，所以條文不作修改為好。^[14]

本條的主要內容是明確了對特區勞工政策的規定。

解讀

1.制定勞工政策和法律，保障勞工的權益

勞工是社會中的重要階層，也是經濟發展所需的重要的人力資源，勞工的利益得到保護，不僅有利于勞資關系的和諧，促進經濟的發展，而且有利于保持社會的穩定。所以，特區應該制定勞工政策，完善勞工法律。當然，保護勞工的利益，制定相應的法律有一個前提條件，就是要符合經濟發展的水平，如果超越經濟發展水平和工商業主承受能力，過度的勞工福利會阻礙經濟的持續發展，也不可持續，最終損害勞資雙方利益。同樣，經濟發展了，應該讓勞工分享經濟發展的成果，逐步提高勞工福利，調動勞工的生產積極性，最終實現互利雙贏。

2.設立咨詢協商組織，協調勞工政策

澳門在歷史上已經設立了由政府、雇主團體和雇員團體的代表三方組成的社會常設協調委員會，在特區主持下就勞工政策和勞工法律進行討論、協商，既可避免雙方之間的沖突，又可以協商達成共識，為雙方建立比較融洽的關系，發揮了積極的作用。所以，繼續保留這個組織是有必要的。當然，這個組織不是權力機構，而是咨詢協商機構，強調的是在雙方協商達成基本共識后，由特區制定相應的勞工政策和法律。

（十四）關于《澳門基本法》第116條

澳門特別行政區保持和完善原在澳門實行的航運經營和管理體制，自行制定航運政策。

澳門特別行政區經中央人民政府授權可進行船舶登記，并依照澳門特別行政區的法律以“中國澳門”的名義頒發有關證件。

除外國軍用船只進入澳門特別行政區須經中央人民政府特別許可外，其他船舶可依照澳門特別行政區的法律進出其港口。

澳門特別行政區的私營的航運及與航運有關的企業和碼頭可繼續自由經營。

本條規定參照了《香港基本法》中的有關內容，在起草過程中并無爭議。

本條的主要內容是明確了對特區航運制度的規定。

解讀

1.管理和制定航運政策

澳門原來實行的航運經營和管理體制繼續保留，獨立于國家的航運管理體制。對這一體制要不要完善、如何完善，完全由特區自行決定。中央人民政府授權特別行政區可以“中國澳門”的名義進行船舶登記，對符合法定條件的船舶予以注冊，并以“中國澳門”的名義簽發相應證書，賦予船舶船籍和相關權利。私營的航運企業和碼頭可以繼續自由經營。外國船舶依照澳門的法律可以進出港口。

2.外國軍用船只進入特區的批準

由于外國軍用船只與民用船只不同，具有軍事功能，進入特區涉及國家的防務，不屬于特區的自治事務，所以須經中央人民政府批準方可進入。

（十五）關于《澳門基本法》第117條

澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權可自行制定民用航空的各項管理制度。

本條規定與《香港基本法》的規定有所不同，僅作了一個原則性的規定，原因是澳門原本沒有機場，沒有航空公司，也沒有航空管理制度。1991年7月9日，經濟小組在向第七次全體會議提交的工作報告中指出：“澳門尚無航空運輸業，機場尚在初建階段，將來情況如何發展也不明朗，草擬條文依據不足，條件不成熟，須視情況發展再擬。如有可能，建議在基本法（草案）報全國人大常委會前擬出此條文。”^[15]在1992年3月5日第八次全體會議上，有委員提案要求增加民用航空條款，并責成經濟小組草擬。但全體會議認為，這個提案只是一個原則建議，不符合法律條文的格式要求，決定不交付全體會議表決。在1993年1月13日第九次全體會議上，經濟小組工作報告指出，澳門正在興建機場，澳門未來需要發展航空業，雖然澳門沒有航空管理制度，但從發展角度看是有必要的。“由于澳門目前尚無一套民用航空管理制度，中葡聯合聲明也無有關規定，還需要通過中葡聯合聯絡小組進行磋商，解決有關民用航空的一些問題。所以，基本法只能對民用航空的問題作原則性規定。委員們建議條文的內容為，‘澳門特別行政區政府經中央人民政府具體授權可自行制定有關民用航空管理的制度。’”^[16]最終，《澳門基本法》起草委員會接納了經濟小組的意見。

本條的主要內容是明確了對特區民用航空制度的原則的規定。

解讀

特別行政區在中央人民政府授權下，可以自行制定有關民用航空的各項管理制度，但是前提條件是需要得到中央人民政府的具體授權。為什么《澳門基本法》規定的是具體授權？即在授權前加上“具體”兩字，意即逐項授權，不是一次性授權，主要原因是澳門是新制定民用航空管理制度，與香港保留原有的民用航空制度不同，因此需要逐項授權后規定。如涉及民用航空的每一項協定均需要經中央人民政府許可才能簽署。由于航空協定通常涉及國際航空公約，與其他國家或地區訂立雙邊協定或多邊協定，開展國際航空運輸服務，不可避免地涉及航空領域的國家主權，所以需要中央人民政府許可。

（十六）關于《澳門基本法》第118條

澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅游娛樂業的政策。

本條是根據澳門的特殊情況制定的，在《香港基本法》中并沒有相關規定。在《澳門基本法》起草過程中，圍繞旅游娛樂業如何表述、旅游娛樂業政策如何制定展開了討論。有委員認為，“娛樂業”概念不清楚。有委員建議用“服務行業”概念。有委員建議表述為“特許旅游服務業”。在1990年12月11日第五次全體會議上，經濟小組提交的討論稿指出，制定旅游娛樂業政策，除了整體利益外，還應注意社會道德的影響。^[17]在1991年3月17日第六次全體會議上，經濟小組提供的討論稿列出了四種方案：“方案一，澳門特別行政區自行制定特許的旅游服務業的政策，并注意其對本地整體利益的影響。方案二，澳門特別行政區自行制定特許的旅游服務業的政策。方案三，澳門特別行政區自行制定博彩業的政策。方案四，取消這一條的規定。”^[18]在全體會議討論中，有委員認為，不應該加上社會道德的要求，因為社會道德的尺度不好把握，且博彩業對道德肯定有影響，容易導致博彩業被取締。有委員同意由澳門特別行政區自行制定旅游娛樂業政策，并注意其對本地整體利益的影響。^[19]在1991年7月9日舉行的第七次全體會議上，經濟小組工作報告提出：“委員們充分考慮了澳門博彩業的實際情況，將該條文擬定為，‘澳門特別行政區根據本地整體利益自行制定旅游娛樂業的政策。’”

本條的主要內容是明確了對旅游娛樂業政策的規定。

解讀

1.旅游娛樂業可以保留發展

澳門旅游娛樂業的核心產業是博彩業，而博彩業又是澳門的一大經濟支柱，澳門博彩的種類有三：幸運博彩、賽馬、彩票。博彩業不僅帶動了相關行業如旅游及酒店、飲食、交通的發展，而且解決了相當一部分人的就業，對澳門經濟發展具有舉足輕重的作用。所以，澳門需要保留和發展旅游娛樂業并為其提供法律保護。對博彩業的發展和經營，特區政府可制定博彩業的政策，包括對博彩專營制度進行必要的改進和完善。特區政府可與專營公司簽訂專營合約，規定專營的年期、專營稅、內容、專營者的權利和義務。特區可通過立法規范博彩業的經營活動，通過設立專門的政府部門博彩監察局，派專人對博彩業進行監管。

2.根據整體利益制定旅游娛樂政策

為什么要提出以整體利益為標準？因為博彩不是任何個人或企業都可自由經營的，是特許經營。所以，它是社會的公共資源，先有特區政府的特許，才有私人的經營，如何使用，自然以社會的整體利益為準則。另外，采取何種專營制度及其利弊，也只能以是否符合社會整體利益作評判。從最終目的來說，實行博彩專營制度受益最大的應是澳門經濟與社會。2000年7月，行政長官頒布第120/2000號行政長官批示，成立五人博彩委員會研究博彩業政策。2001年，立法會通過第16/2001號法律《娛樂場幸運博彩經營法律制度》，將過去一家專營改為多家專營，形成一定的競爭，使博彩業發展進入一個新的時期。實踐證明，這一政策取得了成效，使澳門經濟進入了一個新的階段。根據澳門特區政府統計暨普查局的數據，澳門人均GDP在2018年達到666893澳門元，位居世界前列。

（十七）關于《澳門基本法》第119條

澳門特別行政區政府依法實行環境保護。

本條規定與《香港基本法》中“注意環境保護”的規定相似，但不同之處是《澳門基本法》單列一條，更加重視環境保護。起草委員會委員和澳門居民認為，隨著經濟的發展，更應該注意環境保護，放入“經濟”一章規定，表明發展經濟的同時要搞好環境保護。《澳門基本法》作出專門規定體現了對環境保護工作的高度重視，特區政府應根據《澳門基本法》的規定制定具體的法律，依法做好環境保護工作。

本條的主要內容是明確了對特區環境保護的規定。

解讀

在經濟發展的同時，只有搞好環境保護，才能夠促進經濟可持續發展。而且，環境保護也要適應經濟發展水平，依法進行。為此，澳門制定了第2/91/M號法律《環境綱要法》，之后又進行了多次修改。特區政府在2009年將環境委員會改組升格為環境保護局，不再是一個咨詢和建議機構，而是一個具有行政管理職能的機構，負責協助制定環境政策，提出環境立法提案，制定、實施、統籌有關防止、控制、處理環境污染問題的計劃、方案和日常的環境管理等事務。

（十八）關于《澳門基本法》第120條

澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超過一九九九年十二月十九日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。

澳門特別行政區成立后新批或續批土地，按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理。

本條規定參照了《中葡聯合聲明》中“澳門特別行政區依法承認和保護澳門特別行政區成立前已批出或決定的年期超越1999年12月19日的合法土地契約和與土地契約有關的一切權利。澳門特別行政區成立后新批或續批土地，將按照澳門特別行政區有關的土地法律及政策處理”的表述，與《香港基本法》的規定相同，在《澳門基本法》起草過程中并無爭議。《澳門基本法（草案）》征求意見時，有意見希望解決歷史遺留的“紗紙契”問題。

本條的主要內容是明確了對特區土地契約的規定。

解讀

1.特區成立前的土地契約受承認和保護

凡特區成立前批出或決定的年期超過1999年12月19日的土地契約均得到承認，因土地契約取得的權利受法律保護。首先，土地與房地產、建筑業關系密切。其次，與私人財產也密不可分。所以，承認和保護土地契約也就促進了地產建筑業的發展，保護了私有財產權，起到了安定人心、發展經濟和穩定社會的積極作用。

2.特區成立后依法批地

特區成立后，無論是新批的土地還是續批的土地，都必須按照特別行政區的法律處理。依據《澳門基本法》第8條、第18條和第145條的規定，特別行政區的法律是指特別行政區立法機關制定的法律，也包括被采用為特別行政區法律的澳門原有法律。新批土地依特區法律，續批土地也要依特區法律，而不是依原批出土地的法律，因為原有的法律沒有被采用為特區法律，或者被立法會修改已經失去效力，不能再作為續批土地的法律依據。

3.“紗紙契”問題的處理

依據《澳門基本法》第7條的規定，只要在1999年12月20日前沒有被依法確認為私有土地，那么在特區成立后就不能再要求確認為私有土地，所以對“紗紙契”問題的處理不屬于本條的范圍。

本章對私有經濟制度，財政和稅收制度，金融、貨幣和外匯制度，自由港和自由貿易制度，工商業及多元經濟發展政策，勞工政策，航運航空政策，旅游娛樂業政策以及土地政策作出了規定，既保留了澳門原有制度的優勢，又對有關制度和政策加以完善，還對經濟領域一些行業的未來發展奠定了法律基礎，目的就是要維護和促進澳門經濟的發展，不斷改善民生。

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[1] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第202頁。

[2] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第132頁。

[3] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第88頁。

[4] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第132頁。

[5] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第209頁。

[6] 澳門2018年12月外匯儲備數字及澳匯指數，http：//mo.mofcom.gov.cn/article/tjsj/zwminzu/201901/。

[7] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第89頁。

[8] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第133頁。

[9] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第174頁。

[10] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第133頁。

[11] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第151、174頁。

[12] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第203頁。

[13] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第209頁。

[14] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第267頁。

[15] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第151頁。

[16] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第267頁。

[17] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第89頁。

[18] 全國人大常委會澳門基本法委員會辦公室編《中華人民共和國澳門特別行政區基本法起草委員會文件匯編》，第133頁。

[19] 第六次全體會議第13期簡報。