序言

根據(jù)國務院《關于批轉財政部權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發(fā)〔2014〕63號）的政策精神，我國將于2020年前建立具有中國特色的政府會計準則體系和權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。在政府會計制度全面深化改革的背景下，為了探索教育事業(yè)單位財務會計核算體系改革的新思路、進一步完善中小學撥款機制和經費管理制度，北京大學中國教育財政科學研究所（以下簡稱“財政所”）在2010～2019年間，開展了關于教育費用功能分類改革的試點研究。

課題組借鑒美國公立教育系統(tǒng)會計制度的相關經驗，結合我國基層中小學校的實際情況，將學校的各項費用按照教育功能進行會計分類，并開展有關辦學成本管理的實證研究。課題實施大致經歷了三個階段：（1）教育支出功能分類改革的初始探索階段（2010～2014年）；（2）教育支出功能分類改革的擴展階段（2014～2015年）；（3）教育費用功能分類改革課題的啟動與實施階段（2016～2019年）。

一 教育支出功能分類改革的試點探索

（一）初始探索階段

2010年伊始，在浙江省財政廳的倡議與主導下，財政所與浙江省的五個縣（區(qū)）［包括紹興市紹興縣（現(xiàn)柯橋區(qū)）、湖州市吳興區(qū)、嘉興市南湖區(qū)、麗水市遂昌縣、舟山市定海區(qū)］相關政府部門的同志合作成立課題組，開展了教育支出功能分類改革的試點工作，試點地區(qū)逐步擴大到浙江的10個縣（區(qū)）。試點學校涵蓋學前教育、中小學以及中等職業(yè)教育階段的各類學校。各試點縣（區(qū)）在維持現(xiàn)有教育支出經濟分類方式不變、會計核算辦法不變的基礎上，新增一個獨立平行賬套，對學校的財務支出按教育功能進行分類與測算。

在各方的共同努力下，浙江試點縣（區(qū)）梳理了不同類型學校的功能支出結構，制定完善了《中小學校教育支出功能分類科目設置實施辦法》、《職業(yè)教育學校支出功能分類科目設置體系及其核算辦法》，并對各級各類學校的財務支出功能分類數(shù)據(jù)進行了相關分析。值得一提的是，自2013年1月1日起實施的《中小學校財務制度》第二十五條指出：“中小學校可以結合實際，在上述支出分類的基礎上，進一步按照教育教學功能細化支出分類。”這表明，浙江省的試點探索及其成效在全國層面得到了肯定。

就基層的教育財政和教育管理工作而言，改革試點也取得了多方面的積極效果。首先，試點工作所提供的核算信息有利于明確各級政府教育支出責任、范圍和優(yōu)先順序，促進落實“保運轉、求發(fā)展、上水平”的辦學政策目標，為政府更加科學、客觀地確定各級各類學校的撥款標準提供了現(xiàn)實依據(jù)。例如，舟山市定海區(qū)基于試點得到的數(shù)據(jù)信息，調整了海島學校的生均公用經費撥款標準；湖州出臺了《湖州市本級中等職業(yè)學校生均公用經費定額標準》，并在此基礎上形成了新的中職財政撥款機制；嘉興制定出中職學校差別化生均財政撥款標準，將嘉興產業(yè)政策的導向和專業(yè)發(fā)展的需求密切結合起來。

其次，試點工作強化了學校的財務管理意識，提升了學校財務管理水平，助推學校科學地開展專業(yè)設置及建設工作。例如，嘉興市建筑工業(yè)學校根據(jù)教育支出功能分類核算結果，評估了分專業(yè)的辦學成本，適時調整了相關專業(yè)的招生。

（二）擴展階段

2015年，在教育部財務司的領導下，課題組著手將浙江省的試點經驗推廣到中西部四個試點地區(qū)，包括河北省辛集市、湖北省恩施市、陜西省安康市漢濱區(qū)、云南省建水縣，并于當年組織了一系列的會議和培訓活動。

2015年1月，由浙江省財政廳和財政所聯(lián)合主辦、紹興市柯橋區(qū)財政局和教育體育局承辦的“義務教育支出功能分類改革課題啟動暨培訓班”在紹興市柯橋區(qū)順利召開，來自上述中西部四省教育廳和試點縣市的代表參加了此次研討及培訓活動，試點縣市與課題組正式簽訂了研究合作協(xié)議，教育部財務司和浙江省財政廳、教育廳的相關負責同志出席并提出指導意見。會上，浙江省嘉興市、湖州市、衢州市龍游縣、紹興市柯橋區(qū)、舟山市定海區(qū)五個試點地區(qū)的財會人員分享了他們在義教、中職學校支出功能分類改革中的做法、成果、經驗和啟示。培訓班成員還到柯橋區(qū)教育體育局的會計核算中心進行了實地學習，并通過上機操作財會軟件進一步了解和掌握教育支出功能分類的實務知識。培訓提升了中西部試點地區(qū)中小學會計人員的業(yè)務能力，為后續(xù)的試點工作奠定了堅實的基礎。

2015年3～4月，課題組成員會同浙江省試點地區(qū)財務人員分別赴中西部四個試點地區(qū)召開課題啟動暨培訓會，并開展相關培訓工作，來自各省教育廳、試點地區(qū)人民政府、教育局（教體局）、財政局的負責同志，以及各試點市縣承擔試點工作任務的高中、初中、小學的校長及財務人員，總計近500 人參加了培訓活動。來自浙江省舟山市定海區(qū)、衢州市龍游縣、紹興市柯橋區(qū)的財會專家向與會者詳細介紹了教育支出功能分類改革的基本內容、實施步驟及操作方法，并就科目核算體系的設置及票據(jù)分割等技術性問題進行了答疑及實操演示。培訓會后，課題組成員于2015年4月先后赴辛集市和建水縣展開調研，對試點工作的啟動情況進行了考察。

針對試點工作的推進情況以及在調研過程中發(fā)現(xiàn)的新問題，課題組于2015年5月在北京大學組織召開了“義務教育支出功能分類改革課題推進會”，來自中西部四個試點地區(qū)和浙江省舟山市定海區(qū)的財務人員以及課題組的專家團隊參與了會議討論。會上，各地區(qū)分享和交流了近期改革試點的經驗，同時對教育功能分類科目歸集的科學性、統(tǒng)一性等問題進行了探討，形成了更加完善的解決方案。會后，各試點地區(qū)的工作全面鋪開。為了加快推進課題研究工作，各試點地區(qū)的教育部門和財政部門不僅為會計核算軟件平臺的搭建撥付了專項經費，而且配備了相應的財務人員。

二 教育費用功能分類改革課題的啟動與實施

教育部財務司于2015年11月向中西部四省下發(fā)了關于參與“權責發(fā)生制下教育費用功能分類改革”課題研究的通知，擬在前期試點的基礎上，深入推進中小學財務核算體系與管理制度改革的研究。從2016年春季學期起，在北京師范大學袁連生教授和中國人民大學趙西卜教授的指導下，課題組通過召開網絡視頻會議、現(xiàn)場會等方式共同商討并草擬制訂了教育費用功能分類改革的實施方案。

2016年6月，課題組在北京大學召開了“義務教育支出功能分類課題總結暨權責發(fā)生制下教育費用功能分類課題啟動大會”，參會人員分別來自浙江省財政廳、山東省教育廳、浙江和中西部四省試點地區(qū)，教育部財務司的負責同志出席會議。會議總結了課題前期試點經驗，交流了支出功能分類數(shù)據(jù)分析的階段性成果，確定了權責發(fā)生制下教育費用功能分類研究的啟動方案。

根據(jù)各試點地區(qū)的實際情況，課題組采取了靈活的實施辦法。在湖北省恩施市、云南省建水縣、陜西省安康市漢濱區(qū)，主要采取調賬的方式將教育支出功能分類的財務數(shù)據(jù)轉化成費用功能分類數(shù)據(jù)，河北省辛集市則采取權責發(fā)生制下的會計記賬方式直接生成費用功能分類財務數(shù)據(jù)。

課題組先后制定了《中小學教育費用功能分類改革提綱（草案）》、《基于教育費用功能分類的中小學財務報告編制手冊》，系統(tǒng)論述了中小學教育費用功能分類改革的背景、目標與會計原則，收入費用表、費用明細表和資產負債表的設計，總賬科目和明細科目的設置，以及基于調賬方案的操作辦法。

2016年7月，在山東省教育廳財務處的支持下，課題組赴滕州市召開現(xiàn)場會，制定了《權責發(fā)生制下教育費用功能分類（滕州草案）》。該草案根據(jù)教育業(yè)務的主要特點，將教育費用功能分類科目細分到課程與年級，通過記賬的方式更精細化地測算學校學生培養(yǎng)成本、各學科課程成本以及年級成本。2016年10月，課題組在北京大學召開專題會議，對上述方案做了進一步的論證。

2016年11月和2017年1月，課題組分別赴河北辛集、云南建水進行調研，根據(jù)實地發(fā)現(xiàn)，修改完善了《基于教育費用功能分類的中小學財務報告編制手冊》，并對不同規(guī)模學校的費用核算辦法提出了細化處理方案。

自2017年開始，隨著課題的推進和數(shù)據(jù)采集工作基本完成，課題組基于各試點地區(qū)的教育費用功能分類數(shù)據(jù)展開了多角度的學術研究。例如，黃斌教授帶領的團隊分析了學校教育成本結構與學生成績之間的關系；趙俊婷博士基于教育成本核算路徑的研究，探討了教育資源配置與學生培養(yǎng)方式之間的關系。同時，課題的研究成果也被有效地運用于地方教育財政政策和學校財務管理制度的改革。例如，辛集市教育局通過對學校的保障性成本和發(fā)展性成本及其影響因素進行深入分析，在中小學的撥款機制和經費績效評價方面提出了創(chuàng)新性的政策舉措。

2017年10月，課題組在中國人民大學召開“政府成本會計國際會議”。會上，課題組匯報了基于教育費用功能分類數(shù)據(jù)的階段性研究成果，并就試點工作的經驗與國際專家進行了交流。

三 本書出版的意義及致謝

本書收錄了課題組在不同階段的研究成果，共計17篇文章，分為理論框架編、實踐編和數(shù)據(jù)分析編。這三編的內容互為補充：一方面，有助于深入理解學校內部教育資源配置的內在規(guī)律，揭示教育成本與教育產出的邏輯關系；另一方面，在政府會計制度改革的背景下，推進了教育成本會計的理論研究和實踐探索，進而對科學制定教育財政政策提供了新的視角。

課題組歷經十年的探索實踐，得到了各級教育、財政主管部門、基層學校和專家學者的鼎力支持，對此課題組表示深深的敬意和真誠的感謝。教育部財務司和浙江省財政廳對于課題的開展給予了長期的領導與指導，這成為課題組全體成員不懈努力的基石與動力。作為教育學界和會計學界的資深學者，袁連生教授和趙西卜教授為課題研究付出了大量的心血，他們的學術智慧是課題組每一位成員的寶貴財富。

本書對于教育管理工作者、教育理論研究者以及所有關注中國教育財政政策和事業(yè)單位會計體制、財務制度改革的讀者具有較高的參考價值。同時，本書也可作為公共管理學、教育經濟與管理學、政府會計學等相關專業(yè)研究生、本科生以及教育管理干部培訓的參考書。

在我國事業(yè)單位改革的過程中，本課題的研究僅僅是一塊鋪路石子，更多未知的領域有待研究者與實踐者的不懈探索，我們期待與本書的讀者們一起為這項重要事業(yè)共同努力！

王蓉

2020年9月1日于北大燕園