第一節 問題緣起

一 時代發展對于學校自主性的呼喚

（一）當代教育事業的發展有賴于學校教育品質的提升

在漫長的時間里，人類社會的教育活動歷經了由非形式化教育逐步演變為形式化教育的進程，而形式化教育的出現又促進了教育實體的形成。從其本源來看，我們今日所談論的“學校”，并非由“癢”“序”“書院”等古代教育實體演變而來，而是近代社會的產物。19世紀后半葉以來，為在民族危難中尋覓一條繼續生存的道路，我們終結了根植于傳統文化中近兩千年的私塾式教育，“廢科舉，興學校”，逐步建立起以西方學校為藍本的近代意義上的學校制度。^[7]而后隨著新中國的成立，我國近代學校制度的形式與理念得到進一步的鞏固和發展。時至今日，我國的學校歷經各種探尋與摸索，已建立了相對成熟的人才培養體系，為國家的發展與社會的進步提供了源源不斷的人才支持。然而，目前教育事業呈現的圖景還遠未達到大眾的預期，在近代學校制度初建與基本成形的階段，其被關注的重點是如何建立并逐步完善與我國社會文化土壤相適應的學校制度，而在學校制度已日臻成熟的今天，大眾對于學校的期望與主要訴求已轉向其能否提供適宜、優質的教育。大眾對于“課程改革”“教育信息化”“核心素養”等教育熱點問題的關注，不斷見證著我國學校教育前進的腳步，也記錄了學校在承擔社會育人使命的過程中不斷反思、改進的足跡。

在當代社會，學校作為最具實體意義且最為常態的教育組織，在履行國家教育職能、承擔社會教育使命的事業中仍居于主導地位。縱觀近百年來的教育變革，多以學校的變革為核心和主要載體，幾乎所有的教育方針、政策最終都要聚焦到學校這一場域并落實到學校具體的教育教學活動中去。因此，教育的改革最終都是學校的改革，學校不只是教育改革的對象，更是教育改革的中心。^[8]盡管在多元發展的社會中教育的形式越來越多樣化，學校這一組織在國家教育事業中的中心地位卻從未被撼動。雖然信息時代大眾傳播媒介的普及使得人們在學校以外受教育形式空前多樣化，但就當前而言，非形式化教育的意義僅僅是未來的發展趨勢，“在現實社會和可預見的將來，學校依然是教育結構中的主干，對于發展中國家和地區尤其如此”。^[9]由此，當代中國的教育發展仍須寄望于學校教育品質的提升，教育改革的層層深入必然會落腳到學校的改進，以學校層面的實質性改造為基本內容，^[10]在持續的探索、反思與完善中逐步提升學校教育品質。

（二）學校的深層改革亟待其內在自主性的生成

明確學校教育的價值之后，進而是學校如何發展的問題。就特定的一所學校而言，影響其發展變化的因素是復雜且多樣的，大至歷史文化傳統、時代背景、國家宏觀政策、經濟發展水平，小至學校自身的辦學傳統、物質環境、師資水平等。一所學校發展的動力，是外在給予，還是內在生成，不同的歷史階段有著不同的回答。在我國近代學校制度萌芽和形成的初期，外界因素的影響與支持占據了主導地位。民族危機的加劇、外來思潮的影響和晚清政府及民國政府對舊教育制度的多次革新，為我國近代學校形態的產生注入了強大的外部力量。新中國成立后，近代意義上的學校制度與形態在社會主義藍圖下得到了延續和發展，在強大外部力量的推動下逐漸鞏固并走向成熟。自20世紀80年代開始，西方發達國家的企業與政府掀起了以“分權化”為主要特征的組織管理改革運動，改革很快蔓延至教育領域，使得“校本管理”成為這一時期西方學校管理改革的重要內容。西方校本化管理改革的思潮對我國的學校發展也產生了深刻影響，在這個時期，我國學校在急劇變革的外部環境下，在市場經濟與全球化的浪潮中不斷思考自身的定位與發展方向。此時的學校雖然還處于政府力量的主導下，但已開始將目光投向學校內部的變革。進入21世紀以后，伴隨著經濟的持續擴容和國民生活水平的日益提高，社會對于學校的期許不再只是單純的知識傳遞者，而是在教授學科知識的基礎上更加著力培養學生的思維能力、創新能力、審美素養等，這一切都使得學校教育必須邁向內涵發展的新階段，實現當代轉型。學校管理者與教師開始逐步把目光轉回教育價值本身，重新審視學校的育人目標，從學校內部找尋發展的深層動力，因為唯有具備內在的自主性，才有可能生成學校發展的內在動力，才能在不斷變換的外界環境中保持學校的相對獨立性，在秉持教育精神和育人使命的前提下主動回應社會對于學校的種種期許。

同時，對于學校的研究應意識到，“學校除了教育職能外，還有一個職能，就是謀求自我保存與自我發展”，^[11]學校有其自身發生、發展的邏輯和不同于其他組織的特殊性。發展階段愈成熟，其內在自主性與獨立性就愈強，且發展的動力就愈加趨向于內化和自生。對于當前的中小學校來說，在不斷變換的外界環境下秉持教育精神，找到自身價值的依托至關重要，這不僅關涉學校教育的品質，也關乎學校作為一個社會組織的長久生存與發展。雖然在現實層面公辦學校處于上級行政部門的管控之下，學校運行所需的資源也有賴于政府的支持，但這并不意味著學校應該作為完全的“依附者”而存在。時代精神呼喚人的自主性，也強調社會中各類組織的自主能力。簡而言之，當代學校的發展與深層改革亟待其內在自主性的生成，實現發展動力由外至內的轉換，這也是學校在新的歷史階段不斷成熟完善的必然趨勢。

（三）政府職能的持續轉變強調學校更具自主性的運轉

社會學研究領域的結構功能主義理論認為，社會可以被看作一個大的整體系統，教育是其中的一個子系統，教育子系統與政治子系統、經濟子系統、文化子系統等共同建構了整體的社會大系統。^[12]因此任何教育改革的發生，都可歸結為教育系統內部和外部社會環境兩方面的原因，社會環境激發、推動或制約著教育的變革，成為教育領域問題的重要影響因素。伴隨著社會經濟的發展，各國政府職能調整與政府角色轉變的腳步從未停止，而各個時期宏觀政策環境的變化也深刻影響著學校發展的外部環境。西方工業化國家先后經歷了“從自由放任到官僚統治再到協作治理的重大轉型”，^[13]每一個階段政府職能的變化從本質上看都是政府與市場、社會之間權力邊界不斷調整、權力分配在變化中不斷實現平衡的過程。

回望我國政府職能轉變的歷程，特定的歷史發展階段與獨特的國情對我國政府職能的演化路徑施加了顯著影響。在新中國成立初期，我國逐漸形成了以權力高度集中為特征的計劃經濟體制和行政管理體制。改革開放以來，我國逐漸完成了由計劃經濟向市場經濟的過渡，為政府職能的逐步轉型提供了適宜的社會經濟土壤。1985年，改革開放后第一次全國教育工作會議討論并通過的《中共中央關于教育體制改革的決定》拉開了新時期教育體制改革的序幕，“簡政放權，擴大學校的辦學自主權”，“把發展基礎教育的責任交給地方”，“實行基礎教育由地方負責、分級管理的原則”等成為教育體制改革的重點。^[14]這些改變傳遞了我國政府職能轉變的重要信號。1992年，黨的十四大把建立社會主義市場經濟體制作為經濟轉型的目標，同時進行行政管理體制和機構的改革，提出“精兵簡政”“權力下放”等配套措施以配合這一時期經濟體制改革的需要。

然而當市場的力量過度擴張，社會發展在客觀上又需要政府的適度干預。因此，隨后我國政府職能的變革不僅是縮減政府的職能范圍，而且是致力于科學地配置政府的各項職能，建立完善的整體運行機制。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）正式提出“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標。^[15]同時，《決定》明確了深化教育領域綜合改革的任務，其中“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測。健全政府補貼、政府購買服務、助學貸款、基金獎勵、捐資激勵等制度，鼓勵社會力量興辦教育”是教育改革的重要內容。^[16]作為對國家戰略的回應，教育領域提出了“推進教育治理體系和治理能力現代化”的改革任務，要求“以構建政府、學校、社會新型關系為核心，以推進管辦評分離為基本要求，以轉變政府職能為突破口，建立系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的格局，更好地調動中央和地方兩個積極性，更好地激發每個學校的活力，更好地發揮全社會的作用”。^[17]2017年，《關于深化教育體制機制改革的意見》把深化教育體制機制改革的目標設定為：“到2020年，教育基礎性制度體系基本建立，形成充滿活力、富有效率、更加開放、有利于科學發展的教育體制機制，人民群眾關心的教育熱點難點問題進一步緩解，政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會有序參與、各方合力推進的格局更加完善，為發展具有中國特色、世界水平的現代教育提供制度支撐。”^[18]2019年，中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》，其中呈現了我國未來十幾年教育現代化的頂層設計和行動方案，明確指出要“提高學校自主管理能力，完善治理結構”。^[19]

國家層面的頂層設計為新時期教育領域的改革指明了方向，厘清了教育治理視域下政府、學校與社會三者之間的關系和權責邊界，為政府一元化教育管理格局向多元主體共同參與的教育治理體系的構建奠定了政策基礎。在多元主體共同參與的模式下，“管辦評分離”就成了推進教育治理體系和治理能力現代化的基本要求。對政府來講，“管”就是要“轉職能，改進教育管理方式”，加強宏觀管理與服務；對學校而言，“辦”就是要“發揮學校主體作用，加快建設現代學校制度”，在學校辦學自主權落實的基礎上自我管理、自我約束、自我發展；對整個社會來說，“評”就是要“發揮社會評價的作用，動員社會參與支持監督教育”，主動監督和評價教育質量、教育成果。簡而言之，就是要把“政府如何管、學校如何辦、社會如何評”作為推進教育治理體系和治理能力現代化的三大重要任務。由此看來，不同教育主體之間的關系和權責需要得到進一步的明確，不同教育主體在進一步深化教育領域改革的教育治理體系中的角色定位及角色價值都需要做出一定的調整與改革，在此基礎上調動不同教育主體的積極性，激發教育活力，最終促進政府主導下的“政府-學校-社會”多元共治的教育治理體系的形成。從學校的角度來說，切實承擔起“辦”的責任，成為真正意義上的辦學主體，要求學校要為自主辦學的實現爭取外部支持、營造內部環境，并以學校為本位協調好自身與政府和社會的關系。作為教育系統中的重要主體，在政府不斷轉變教育管理職能、逐步擴大學校辦學自主權的趨勢下，學校要擔負起自主辦學的職責，發揮在教育治理體系中應有的主體作用。學校更具自主性的運轉是政府“簡政放權”的重要前提，唯有在學校具備充分自主能力的前提下，政府的“放權”才能夠有價值、有成效。

二 本書研究問題的聚焦

提出問題是研究的起點，如果開展一項研究的原始動力來源于對探索問題的答案與發現事物的本質的渴求，那么提出研究問題則可看作這一漫長旅途的出發點。^[20]基于研究背景的描述，不管是學校發展階段的客觀要求還是政府職能變革之下學校角色的重塑都指向一點——學校要具備自主性。但從現狀來看，目前中小學校尤其是公辦中小學辦學自主的前提與必要條件是相對缺失的，即缺乏充分的辦學自主權。一方面，公辦中小學校的辦學方是政府，學校各項工作的開展均在政府與教育主管部門的管制之下進行，學校運營所依賴的各項資源也幾乎全部由政府提供，因而長期以來形成了一種“依附式”的辦學生態，學校“自主權”不足，“自主能力”也極其匱乏；另一方面，在政府“簡政放權”的改革中，由于中央政府向地方政府的“放權”是在政府系統的內部進行，相對較為容易實現，而由地方政府及教育主管部門向公辦學校的“放權”，則是一個權力系統將本屬于自己的權力的一部分過渡到另一個權力系統，其難度遠遠超越了政府系統內部的“放權”，^[21]在“放權”意愿和實際操作上都存在不同程度的障礙。在種種因素作用下，公辦中小學校的辦學自主權問題既是公辦中小學校發展亟待突破的瓶頸，也是政府深化教育領域改革、轉變其職能所要解決的關鍵性問題。基于此，本書力圖分析和解決的問題包括以下幾方面。

（一）建構公辦中小學辦學自主權研究的分析框架

本書認為，若要在以往研究的基礎上對“辦學自主權”問題進行更加深入、全面的剖析，非常重要的一點就是要圍繞概念本身，以研究內容為依托，在相關理論的觀照之下，建立合乎邏輯、行之有效的分析框架，為研究的展開與深化探尋適合的分析理路。因而在本書中，分析框架既是必要的研究工具，也是著力實現的研究進展之一。在本書的第二章，筆者在相關理論與政治學“權力分析方法”的啟發之下，糅合研究關注的具體內容，圍繞“辦學自主權”的核心概念建構了以“權力主體”“權力要素”“主體間關系”“保障機制”為要點的四維分析框架，在此基礎上展開了實證研究的設計以及后續問題的分析與探討。

（二）描述當前豫中地區公辦中小學辦學自主程度以及學校內部權力運行的現狀

“辦學自主權”問題源于教育實踐，形成和發展于教育實踐，且被區域特征深刻浸潤、影響，因此本書是定位在區域視角的實證研究，既凸顯“區域”，也強調“實證”。實證調查是整個研究過程中的重中之重，通過大樣本問卷調查、訪談調查、案例采集等具體形式，筆者力圖收集盡可能翔實的數據和資料，描述本書的調查區域——“豫中地區”公辦中小學校辦學自主程度以及學校內部權力運行的現狀，以展開進一步的分析與討論。

（三）剖析當前豫中地區公辦中小學辦學自主權存在的主要問題

在理論闡釋與實證調查的基礎上，對于現狀中存在問題的挖掘與凝練是本書的重要研究目的之一。本書力圖通過調查數據與資料，有針對性地剖析當前豫中地區公辦中小學面臨的具體問題，探討哪些因素導致公辦中小學辦學自主程度不高、辦學自主權落實不到位，學校與教育主管部門之間的權力邊界劃分是否明確，學校內部民主機制運行現狀如何，學校能否承擔起辦學主體的責任，等等。這既是本書期望達成的研究發現，也是進一步探討公辦中小學辦學自主權保障機制的有力依據。

（四）基于調查發現探討公辦中小學辦學自主權的保障機制

公辦中小學校辦學自主權的落實與保障是一個世界性的難題。筆者認為，公辦中小學的辦學自主權，僅僅通過頂層設計式的引導很難得到有效的保障，唯有在對某一區域的教育現狀與存在的問題進行深入研究的前提下，才有可能找到問題的癥結所在，進而制定精準、有針對性的策略以保障學校的辦學自主權。因而本書中對于辦學自主權保障機制的探討將基于實證調查中的發現，從法律層面的保障、制度層面的保障與學校層面的“內省式”保障三個角度，探討當前公辦中小學校辦學自主權的保障機制。