第一節(jié) 理論基礎(chǔ)及其適切性的探討

一 政府本質(zhì)與職能的理論界說

筆者在緒論中已指明，本書中的“中小學(xué)”特指公辦中小學(xué)。“公辦”這一特性就決定了學(xué)校是由國家和地方政府所舉辦的，辦學(xué)所需的各項資源依靠國家財政供給，同時學(xué)校各項事務(wù)的運行接受政府的監(jiān)管。那么，當我們談及落實和保障中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，改革的行為主體其實是政府和教育行政部門，而非學(xué)校。如此一來，研究公辦中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)問題，必然涉及政府對學(xué)校管理邊界的問題，以及相關(guān)的政府學(xué)校關(guān)系、政府職能變革等研究問題。因此，政府本質(zhì)與職能的相關(guān)理論，是本書在討論政府與學(xué)校權(quán)力邊界劃分時的重要理論依據(jù)。英國學(xué)者穆勒（J.R.MacCulloch）在其著作中曾指出：“在我們這個時代，無論是在政治科學(xué)中還是在實際爭執(zhí)中，爭論最多的一個問題就是，政府的職能和作用的適當界限在哪里。”^[3]縱觀中外各國的發(fā)展歷程，政府職能的變革是基于特定國家與特定階段的具體情況而不斷調(diào)整、不斷變化的動態(tài)的過程。因此，在人類社會發(fā)展史上并不存在某種固定的政府職能邊界劃分的最佳模式，僅能在具體到特定的國家或地區(qū)的特定歷史階段時，在具體的社會文化背景下，尋找到某種相對合理的權(quán)力配置模式。也正是因為如此，學(xué)界對于政府職能的探討從未停止過，相關(guān)的理論也一直處于發(fā)展和修正之中。

“政府”這一概念的含義有廣義與狹義之分。廣義的“政府”是國家立法機關(guān)、行政機關(guān)和司法機關(guān)等公共機關(guān)的綜合，是社會公共權(quán)力的代表；狹義的“政府”僅指國家政權(quán)機構(gòu)中的行政機關(guān)。^[4]在本節(jié)對于政府本質(zhì)與職能的探討中，“政府”主要取其狹義的概念，而“政府職能”也就是指國家行政機構(gòu)根據(jù)國家與社會發(fā)展的需要，依法承擔(dān)的職責(zé)和發(fā)揮的功能。^[5]對于政府的起源問題，從古至今政治思想家與哲學(xué)家從不同的視角出發(fā)，留下了許多經(jīng)典的解釋。

古希臘以柏拉圖（Plato，公元前427～前347）和亞里士多德（Aristotle，公元前384～前322）為代表的哲學(xué)家，主張人與動物最為本質(zhì)的區(qū)別就在于“人是天生的政治動物”，^[6]人類需要社會化和政治化的生活，政府也即人類發(fā)展自然需要的產(chǎn)物。中世紀以奧古斯丁（Saint Aurelius Augustinus，354～430）為代表的政治思想家推崇基督教義，以“神權(quán)論”來解釋國家與政府的起源，認為國家與政府是上帝造物的一部分。17～18世紀，以霍布斯（Thomas Hobbes，1588～1679）、洛克（John Locke，1632～1704）、盧梭（Jean-Jacques Rousseau，1712～1778）與康德（Immanuel Kant，1724～1804）為代表的學(xué)者從“社會契約論”的角度來講述政府的起源。社會契約論認為，國家和政府本質(zhì)是一種具有自我意識和生命意志的人為集合體，每個成員都將自身以及自己一切的權(quán)利置于這一集合體之中，接受集體公共意志的領(lǐng)導(dǎo)，集合體又以公共力量保障每個成員的人身和財產(chǎn)權(quán)利，同時使每個成員在聯(lián)合的過程中仍可保持原有的自由，并只服從于自己的意志。^[7]然而，社會契約論無法回答或無法達成一致的是，在訂立社會契約時，政府的權(quán)力邊界如何確立、如何劃分可讓渡與不可讓渡的權(quán)利；同時，在社會契約論的體系之下，個人是一種理想主義的、作為集體一分子的角色，但是現(xiàn)實生活中的個人總是具體的、現(xiàn)實的，大多時候是從個人利益出發(fā)的，這就與理想中的社會契約下的公共意志產(chǎn)生了矛盾與沖突，致使“契約”只能停留在理想主義的話語之中。隨著時間的推移與人類社會的愈加復(fù)雜化，對于政府本質(zhì)與職能的討論漸漸出現(xiàn)了多元的視角。例如，亞當·斯密（Adam Smith，1723～1790）從法律哲學(xué)的視角對政府的本質(zhì)進行深入分析后提出，政府的權(quán)力在理論和實踐上都必須有一個明確的界限，同時必須遵循一定的規(guī)則去運行，否則必然遭到個人或團體不同形式的抵抗，而且并不存在某種依據(jù)去證明這種抵抗是不正當?shù)摹Ｓ纱耍瑏啴敗に姑苷J為社會契約論存在本質(zhì)上的邏輯缺陷，進而提出政府得以建立就是在本質(zhì)上遵循了“權(quán)威原則”與“實利原則”。“權(quán)威原則”即政府成立的重要前提之一是能夠得到民眾的普遍認同與服從；另一個重要前提是“實利原則”，即民眾服從政府的統(tǒng)治意味著每個個體能夠從這種服從中得到切實的利益，唯有建立在實質(zhì)性利益的基礎(chǔ)上，政府才得以建立。^[8]進入20世紀后，以凱恩斯（John Maynard Keynes，1883～1946）為代表的新古典自由主義經(jīng)濟學(xué)家開始將政府作為影響社會經(jīng)濟活動的重要變量引入研究領(lǐng)域，研究者開始探討政府為何會失靈、政府應(yīng)該在經(jīng)濟活動中發(fā)揮什么樣的作用等問題，至此政府的本質(zhì)與職能又在經(jīng)濟學(xué)的視角下得到了關(guān)注。現(xiàn)有的“公共選擇理論”與“新制度經(jīng)濟學(xué)”相關(guān)理論從經(jīng)濟學(xué)的角度闡釋了政府特有的區(qū)別于公共利益的特殊利益；同時，政府也可在市場因素?zé)o法發(fā)揮作用的情況下提供公共補給以彌補市場的不足。此外，在社會中各種以合作為基本形式的最優(yōu)選擇的形成過程中，政府往往是推動各種合作的最佳力量，通過制定各種規(guī)則，實現(xiàn)社會經(jīng)濟產(chǎn)出的最大化。^[9]世界銀行于1997年在其發(fā)布的報告中明確指出，現(xiàn)代政府若要扮演好其角色，應(yīng)至少能夠勝任五項基本任務(wù)：建立完善的法律體系、維持穩(wěn)定有序的政策環(huán)境、投資建設(shè)社會基本服務(wù)設(shè)施、扶持弱勢群體以及保護生態(tài)環(huán)境。^[10]

從不同時期對于政府本質(zhì)與職能的討論可以發(fā)現(xiàn)，政府的職能處在動態(tài)的發(fā)展與變化之中，其演變趨勢往往與外部環(huán)境的變化密切相關(guān)，因為政府職能本身就是政府與外部環(huán)境在互動中維持動態(tài)平衡的行為模式，且政府職能演變過程背后潛在的推動力量也是一定時期內(nèi)外部環(huán)境中突出矛盾的集中體現(xiàn)。在以畜牧業(yè)和農(nóng)業(yè)為主要生產(chǎn)方式的奴隸制或封建制的國家，社會分工相對單一，政府最為鮮明的存在意義是其在一定時期內(nèi)強有力的統(tǒng)治職能，而社會管理與社會服務(wù)的職能相對較為落后。進入近代工業(yè)社會以后，西方資本主義國家在對內(nèi)階級鎮(zhèn)壓、對外侵占掠奪的過程中依然保持著強大的統(tǒng)治職能，然而隨著社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展及其帶來的社會公共事務(wù)種類的細化與總量的增加，國家在這一階段的社會管理與社會服務(wù)職能逐漸趨于明顯，并愈加被強化。而自20世紀兩次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來，一批社會主義國家興起后其政府職能由初期的以統(tǒng)治職能為主逐漸也向以社會管理職能為主轉(zhuǎn)變，與西方國家表現(xiàn)出一定的一致性。總體而言，社會經(jīng)濟的發(fā)展進步致使社會分工愈加細密，政府職能的發(fā)揮也隨著時代前進的腳步愈加科學(xué)和嚴密，總體呈現(xiàn)出政治統(tǒng)治職能的逐漸減弱以及社會管理職能逐漸強化的大趨勢。我國自改革開放以來就逐步邁出了轉(zhuǎn)變政府職能的腳步，在十八屆三中、四中全會以后，政府對于其職能轉(zhuǎn)變的實施思路更為清晰，態(tài)度也更加堅定。本書對于中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的探討，也正是在這樣的宏觀背景下展開的。學(xué)者錢振明曾指出，政府職能系統(tǒng)的內(nèi)部具有一定的層次性，致使政府職能的發(fā)展是分層次進行的，同時也是一個循序漸進的過程。^[11]從現(xiàn)實層面看，雖然國家層面的改革方向明晰了、政策出臺了，但具體到地方層面、學(xué)校層面，其具體的實現(xiàn)機制卻無法自然而然地形成并有效運轉(zhuǎn)。筆者認為，在研究中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)這一教育實踐領(lǐng)域的研究問題時，應(yīng)在把握現(xiàn)象的前提下透視其本質(zhì)，并逐層剖析，挖掘其本源。從目前外部環(huán)境看，對于中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實和保障最為顯著的影響因素依然是政府的管制，后續(xù)章節(jié)中會針對實證調(diào)查的結(jié)果對此做更為詳盡的闡釋。基于此，對于政府本質(zhì)與職能的探討成為本書重要的理論基礎(chǔ)，而當代在政府管理領(lǐng)域最具代表性的當數(shù)新公共管理理論及由其發(fā)展演化而來的新公共服務(wù)理論，為本書在探討中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題中政府的角色與職能定位提供了相應(yīng)的理論依據(jù)。

（一）新公共管理理論

新公共管理（New Public Management，NPM）理論是20世紀80年代以來發(fā)端于西方國家公共管理領(lǐng)域的一種新的范式，在此之前，馬克斯·韋伯（Max Weber，1864～1920）的“官僚制”與伍德羅·威爾遜（Thomas Woodrow Wilson，1856～1924）提出的政治行政二分法在很長時間內(nèi)是西方各國所信奉的經(jīng)典。從20世紀70年代開始，西方國家在政府管理的過程中，開始面臨諸如機構(gòu)臃腫導(dǎo)致的效率低下、經(jīng)濟低增長導(dǎo)致的高失業(yè)率與“滯脹”等危機，使得民眾對于政府的信任危機愈加凸顯，人們開始重新思考政府的角色與職能定位問題。傳統(tǒng)的公共行政學(xué)難以針對新的問題與外在環(huán)境的變化給出有效的回應(yīng)與適切的理論指導(dǎo)，以效率導(dǎo)向為主要特征的傳統(tǒng)管理主義再次得到社會的關(guān)注，在吸納了企業(yè)管理理論、公共選擇理論與經(jīng)濟學(xué)理論的基礎(chǔ)上，引發(fā)了新公共管理思潮引領(lǐng)下的政府改革運動，此間誕生的新公共管理理論也得以成為近年來在世界范圍內(nèi)影響各國行政革新的主導(dǎo)性理論之一。然而，新公共管理理論并不是一個非常明確的、有著嚴格界定的概念，而是西方國家于20世紀80年代以來公共行政改革的一種理念或模式，因此我們很難對其做出歸納性的概念界定，專家學(xué)者對于新公共管理理論也持不同的觀點（如表2-1所示）。

表2-1 新公共管理理論的代表性觀點

表2-1 新公共管理理論的代表性觀點-續(xù)表

從中西方學(xué)者對于新公共管理理論的諸多觀點來看，新公共管理簡單來講就是將私營企業(yè)的管理模式引入公共部門，使政府的管理行為得以應(yīng)對市場化的發(fā)展，并在此過程中借由信息技術(shù)與網(wǎng)絡(luò)的使用，重構(gòu)組織管理模式以增強政府的活力、保障公共服務(wù)的品質(zhì)并促進政府管理效能的提升。^[12]然而，新公共管理理論在其發(fā)展后期受到了許多質(zhì)疑與批判，其主要原因是新公共管理對于政府管理職能的探討均基于一個基本假設(shè)——公共部門與私營部門的管理活動沒有實質(zhì)性的差異，因而把績效、產(chǎn)出等作為政府管理的價值取向，卻忽略了政府作為國家管理者應(yīng)秉持的公平、正義等價值取向。不管是在理論層面還是實踐層面，公共部門的管理與私營部門的管理，其差異是顯而易見的。簡單以私營企業(yè)管理模式替代政府公共管理模式，勢必會導(dǎo)致以民主政治為意涵的公共性的缺失，而公共性的缺失進而帶來的是公共行政合理性與合法性的喪失。^[13]政府領(lǐng)導(dǎo)并非企業(yè)家，公共管理人員也并非市場活動中的理性經(jīng)紀人，因此為社會公眾謀求公共利益是其根本上的價值出發(fā)點，而非實現(xiàn)個人利益的最大化。同時，公共管理部門在組織運行中往往面臨著復(fù)雜多變的政治環(huán)境，致使公共管理人員在工作開展過程中所需的知識、經(jīng)驗、技能等均與私營部門的管理人員存在顯著差異。

新公共管理理論固然存在著內(nèi)在局限性，其支持者也并未能對其缺陷做出修正，然而作為公共管理理念、方式上的一次具有根本性意義的方向性調(diào)整，新公共管理理論可用于探討教育改革和教育管理問題。自我國經(jīng)濟體制由傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟過渡以來，中央政府在不同時期多次出臺相關(guān)政策，推進教育行政權(quán)力由中央政府向地方政府的轉(zhuǎn)移，由地方政府向不同類別學(xué)校的轉(zhuǎn)移，以刺激地方與學(xué)校辦學(xué)的積極性、提高教學(xué)效率。同時，我國自2009年起在全國義務(wù)教育學(xué)校范圍內(nèi)實施績效工資制度，^[14]將績效考核的結(jié)果作為發(fā)放教師工資的主要依據(jù)。具體到本書，新公共管理理論的基本主張也將為相關(guān)問題的闡釋提供適切的理論支撐。當前公辦中小學(xué)的生存與發(fā)展面臨著前所未有的復(fù)雜局面，行政指令、市場因素、家長與社會力量的介入都會給學(xué)校的管理帶來種種沖突與困擾，多方力量交互在學(xué)校場域之中，如何扮演好一個協(xié)調(diào)者的角色，成為學(xué)校適應(yīng)外在環(huán)境的變化、處理好多元主體間的關(guān)系、集各方資源辦好學(xué)校的重要因素。在這個意義上，新公共管理理論所倡導(dǎo)的在公共事務(wù)管理中吸納私營企業(yè)的管理理念對于學(xué)校在當前環(huán)境下的組織發(fā)展能夠產(chǎn)生一定的啟發(fā)。

（二）新公共服務(wù)理論

新公共服務(wù)（New Public Service，NPS）理論最初是以珍妮特·V.登哈特（Janet V.Denhardt）與羅伯特·B.登哈特（Robert B.Denhardt）為代表的學(xué)者基于對新公共管理理論弊端的批判與反思而提出的。如果說新公共管理理論認為政府的職能是“掌舵”而非“劃槳”，那么新公共服務(wù)理論的基本主張則是政府的職能在于“服務(wù)”而非“掌舵”。相對于新公共管理理論，新公共服務(wù)理論是對顧客理念的一種背離與超越，是對公民價值和公眾利益的一種回歸。具體言之，新公共服務(wù)理論的七大基本原則如表2-2所示。

表2-2 新公共服務(wù)理論的基本原則

由這七大基本原則可以得出，新公共服務(wù)是闡釋公共行政活動在以“公民”為中心的治理系統(tǒng)中所扮演角色的一種理論，^[15]其理論基礎(chǔ)已經(jīng)由新公共管理理論的企業(yè)管理理論、公共選擇理論與經(jīng)濟學(xué)理論轉(zhuǎn)向了民主公民權(quán)理論、社區(qū)與公民社會理論、組織人本主義思想與后現(xiàn)代的話語理論。^[16]新公共服務(wù)理論以“公民”說為主要特征，強調(diào)公共利益，并把為公眾服務(wù)作為政府履行職能的規(guī)范性基礎(chǔ)與根本的價值指向。對公民權(quán)利的高度關(guān)注使得新公共服務(wù)理論的支持者堅信公共機構(gòu)只要做到尊重公民、堅守公共價值，通過合作與共享等方式維持組織的運行，組織目標最終就能夠達成。新公共服務(wù)理論認為，公民實現(xiàn)其權(quán)利的主要途徑是積極參與公共事務(wù)，這種參與一方面可以使決策過程相對透明化，一定程度上防止公民權(quán)利受到侵犯；一方面也可通過民主決策機制的構(gòu)建提升政府決策的合理性與合法性。

然而，新公共服務(wù)理論也并非沒有爭議，它對于其核心概念“公民”并未做出明確且深入的界定。從其理論支持者的相關(guān)表述來看，“公民”的形象都帶有一定的理想化的特征，似乎是一種被刨除了個人利益的群體，這相對于新公共管理理論中“顧客”的說法有很大的差異性。但從實質(zhì)上講，不管是“公民”還是“顧客”，其指代的是同一個群體——政府回應(yīng)的對象。新公共管理理論是把政府的回應(yīng)對象當作一個群體概念去解釋的，“顧客”說代表的是政府公共內(nèi)在管理理念的變革；而新公共服務(wù)理論是以個體為單位去解釋政府行為的回應(yīng)對象，以“公民”說強調(diào)公民對公共事務(wù)的參與，凸顯其對民主與公共價值的追求。不管是“顧客”還是“公民”，這個群體的特性不會因其名稱、定義的不同而產(chǎn)生任何差異，從群體的角度出發(fā)需要強調(diào)其公共價值，從個體的角度出發(fā)也不能忽視公民個人利益。從這個意義上看，新公共服務(wù)理論可以看作對新公共管理理論的一種補充，二者之間雖存在價值出發(fā)點的背離，但若以一種整合的眼光去看待，既關(guān)注公共管理效率，又強調(diào)民主與公共價值，或許可以建構(gòu)一種更為完善的公共行政模式。

對于本書而言，新公共服務(wù)理論的價值與啟示主要在于其追求公共利益、凸顯公民權(quán)利、強調(diào)民主協(xié)商的服務(wù)理念。當服務(wù)理念被政府采納，直接推動的是服務(wù)型政府的構(gòu)建。在新公共服務(wù)理論模式下，政府及公務(wù)人員與社會公民之間是公共服務(wù)的提供者與公共服務(wù)的受益者的關(guān)系，公民在這一體系中處于主人翁的地位。服務(wù)型政府行使公共權(quán)力的主要價值指向是實現(xiàn)公共利益的最大化，為公民參與公共事務(wù)開辟渠道，為公民的生存與發(fā)展謀取福利。文化教育事業(yè)是政府的一項基本職能，而從我國傳統(tǒng)來看，教育事業(yè)的開展往往需要政府在資源上的大量投入與政策上的大力保障，因此當教育發(fā)生大的變革，幾乎都與政府職能轉(zhuǎn)變或國家層面路線、方針、政策的變化密切相關(guān)，這也更加印證了政府角色定位及其行政理念對于教育行政管理體制改革的重要影響。從新公共服務(wù)理論的價值理念出發(fā)，學(xué)校在根本上是以個體的成長與適應(yīng)社會為己任的社會組織，如果說社會的責(zé)任是“致力于它的所有成員的圓滿生長”，^[17]那么學(xué)校教育就是社會履行這一責(zé)任的主要途徑與手段。由此一來，滿足民眾對教育的需求就成為政府在教育領(lǐng)域公共服務(wù)的最主要職責(zé)，對學(xué)生及其家長負責(zé)應(yīng)成為學(xué)校辦學(xué)的最主要目標，學(xué)生的學(xué)業(yè)成就與綜合素養(yǎng)的提升也應(yīng)成為衡量學(xué)校辦學(xué)水平的最重要指標。新公共服務(wù)理念下的教育公共服務(wù)，相較于過去更加強調(diào)政府在教育活動各方利益主體之間的協(xié)調(diào)作用，而非單純追求教育效益，政府對于教育公共服務(wù)的供給也以公民理念為根本出發(fā)點，以民主精神為基本價值前提。

二 學(xué)校運行與發(fā)展的理論視界

研究學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，本質(zhì)上是研究學(xué)校的發(fā)展，尤其是自主發(fā)展的問題，因此展開相關(guān)問題的研究必然有賴于學(xué)校發(fā)展、學(xué)校運行等相關(guān)理論的支撐。在教育社會學(xué)的視角之下，教育是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，且“教育的作用是使人社會化”。^[18]學(xué)校作為承擔(dān)社會教育使命的主要機構(gòu)，在整個教育體制中處于主干地位。不同層級、不同類別的學(xué)校在傳遞社會文明遺產(chǎn)與價值觀念的同時，也擔(dān)負著不同階層、不同群體對于學(xué)校教育的期許以及使全體社會成員實現(xiàn)社會化的使命。因此，作為社會的有機組成部分，除了學(xué)校組織的運行與發(fā)展無法獨立于社會政治、經(jīng)濟與文化等因素的影響之外，我們也無法摒除這些因素單獨探討學(xué)校相關(guān)問題。但同時，學(xué)校又是一個具備相對自主性的組織，不同于一般意義上的科層制的組織機構(gòu)，有其自身獨特的運行規(guī)律。學(xué)者吳康寧認為，學(xué)校的組織結(jié)構(gòu)存在著一定的異質(zhì)性，學(xué)校場域內(nèi)的兩股主要力量——學(xué)生與教師所代表的文化內(nèi)涵有著顯著差異。教師文化是一種“規(guī)范性文化”，也是一種“權(quán)威性文化”，而學(xué)生文化更為顯性的特征是一種“需求性文化”。^[19]顯而易見地，這兩種文化背后的兩個群體有著相異的訴求與社會屬性，雙方在一定程度上存在著潛藏的沖突與對抗。學(xué)校的任何一項改革舉措或是教育教學(xué)活動，對教師群體與學(xué)生群體有著不同的影響與意義，這也從根本上導(dǎo)致了學(xué)校發(fā)展所謂“共同愿景”的勾畫往往淪為空談。此外，由于校長、教師等人員具備很強的專業(yè)性，學(xué)校組織內(nèi)部往往存在著多個權(quán)威中心，且這種隱性的影響力往往不服從于學(xué)校組織的科層制秩序，致使專業(yè)性與科層制的沖突也往往會干擾學(xué)校正常的管理秩序。

不管是外部環(huán)境施加于學(xué)校的各種影響，還是學(xué)校組織本身的獨特性與復(fù)雜性給學(xué)校管理帶來的種種困擾，都導(dǎo)致了學(xué)校組織的運行、發(fā)展與變革是一個極其難以找尋普遍規(guī)律的過程，每一所學(xué)校面臨的外部與內(nèi)部問題也千差萬別。當涉及學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題，學(xué)校各項事務(wù)的自主程度、自主權(quán)的大小、校長和教師對于自主權(quán)的滿意程度，甚至制約學(xué)校發(fā)展的是不是辦學(xué)自主權(quán)問題都無法一概而論。看待問題的出發(fā)點與視角往往在很大程度上影響了人們的主觀判斷，對特定的某所學(xué)校而言，由學(xué)校管理者的角度出發(fā)、由學(xué)生與家長的角度出發(fā)、由教育行政部門的角度出發(fā)，或是由其他社會部門的角度出發(fā)，其關(guān)注點和利益訴求有所不同，也就很難在某一問題上達成一致。因此，研究學(xué)校組織的運行和發(fā)展，若僅從某種單一的視角出發(fā)便會存在很大的局限性，這就要求研究者需通過多重視角去分析、觀察學(xué)校運行中的各種因素。在這個過程中，理論的意義就是能夠為研究者以及從不同視角出發(fā)的利益群體提供可以借鑒的概念框架及分析問題的思維路徑，以更加理性的眼光洞察學(xué)校運行中的“黑箱”。在本書中，剖析學(xué)校自主權(quán)與發(fā)展的相關(guān)問題，主要依托的是組織理論與變革理論。

（一）組織理論

組織是人類為了達到某些特定目標而建構(gòu)的社會單元，^[20]在高度組織化的現(xiàn)代社會中，學(xué)校也是各類組織中的一種。研究學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)問題，其本質(zhì)是學(xué)校組織如何在適宜的自主空間內(nèi)取得最佳的學(xué)校效能，以最優(yōu)的方式實現(xiàn)人才培養(yǎng)目標的問題。雖然自主權(quán)問題所涉及的影響因素相當復(fù)雜，但辦學(xué)行為過程的發(fā)生主要是在學(xué)校場域內(nèi)，是以學(xué)校組織為主要載體的，這就決定了對于辦學(xué)自主權(quán)問題的分析要以學(xué)校組織的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)、特征等因素為討論的前提。組織理論（Organization Theory）所研究的對象就是人類社會中的各類組織，英國學(xué)者D.S.皮尤將組織理論界定為研究組織的結(jié)構(gòu)、職能、運轉(zhuǎn)，以及組織中的群體行為、個體行為的知識體系。^[21]自20世紀初誕生以來，組織理論在歷經(jīng)百余年的發(fā)展中不斷移植、演繹，從最初應(yīng)用于工業(yè)領(lǐng)域逐步滲透入其他社會領(lǐng)域，為各類組織的研究提供了較為清晰有序的分析思路。組織理論作為對社會組織的本質(zhì)及運行規(guī)律進行研究的知識體系，其本身隨著社會發(fā)展與文化變遷在不斷地修正與完善。綜合考慮歷史階段、理論內(nèi)容等劃分標準，我們認為組織理論的發(fā)展演變大致可劃分為古典組織理論時期、行為科學(xué)理論時期、現(xiàn)代組織理論時期與組織理論發(fā)展的新時期。

19世紀與20世紀之交，古典組織理論的形成與發(fā)展以馬克斯·韋伯的科層制理論、亨利·法約爾（Henri Fayol，1841～1925）的組織過程理論與弗雷德里克·泰羅（Frederick Taylor，1856～1915）的科學(xué)管理理論為主要代表，其主要特征是以管理學(xué)的理念研究組織問題，組織僅僅是作為一種管理的方式與手段而得到重視。泰羅和法約爾的理論解說更加關(guān)注組織運行過程中的管理與決策；而韋伯則側(cè)重對于組織結(jié)構(gòu)的研究，認為組織必須遵循一定的原則才能得到更高的生產(chǎn)效率。對于學(xué)校組織的運行，古典組織理論者認為各類社會組織的活動內(nèi)容雖然千差萬別，但管理行為是共通和共存的，因此學(xué)校組織與一般意義上的社會組織并沒有什么差異。基于這樣的出發(fā)點，古典組織理論強調(diào)學(xué)校管理的科學(xué)化與管理行為的理性化，以效能產(chǎn)出為追求，卻未能對學(xué)校組織中人的因素給予足夠的重視。這一缺陷使古典組織理論遭到諸多詬病，尤其是學(xué)校教職工的主觀能動性在這樣的理念下被忽略了，其工作積極性得不到充分的展現(xiàn)。葉圣陶先生曾深刻指出：“教育是農(nóng)業(yè)，不是工業(yè)。”在這個意義上，學(xué)校組織就是培育農(nóng)作物的土壤，是承載生命力的場所，而非簡單的、一味追求效率的機械化流程所能替代。對于今天的學(xué)校管理來說，古典組織理論似乎已不適用，多年來歐洲學(xué)校對于擺脫集權(quán)化、標準化與等級控制的持續(xù)努力更使得古典組織理論已成為過時理論，然而學(xué)校在組織上的一些基本特征仍“有助于科層化解決方案的落實”。^[22]

自20世紀30年代末開始，組織理論的發(fā)展進入行為科學(xué)時期。這一時期理論發(fā)展的初始動力來源于對古典組織理論弊端的修正，在科技進步與工業(yè)迅速發(fā)展的時代背景下，單純把組織成員界定為以經(jīng)濟利益為完全驅(qū)動的純理性人的觀點已顯現(xiàn)出其落后性。人們開始反思，若以感性存在的視角看待組織成員，組織會發(fā)生怎樣的變化，由此一股行為主義的熱潮在西方學(xué)界興起，這一時期以梅奧（George Elton Mayo，1880～1949）、倫西斯·利克特（Rensis Likert，1981～1903）等學(xué)者為代表的組織理論的發(fā)展也明顯地體現(xiàn)出行為主義的色彩。梅奧注重對于組織中人的情感、態(tài)度、個體行為、群體行為以及人權(quán)關(guān)系等方面的研究，認為組織中發(fā)揮作用的并非只有權(quán)力，作為有情感的、活動著的、有個體需要的行為主體，組織中人的作用不可忽略。利克特通過一系列社會調(diào)查發(fā)現(xiàn)，低效率的組織往往是處于信奉“工作中心論”的領(lǐng)導(dǎo)的管理之下，而有著高效率產(chǎn)出的組織領(lǐng)導(dǎo)往往是“雇員中心論”者，他們把關(guān)注點集中在個人、高效工作團隊等有關(guān)人的因素。利克特認為，完整的組織須具備合理的人員結(jié)構(gòu)，組織中的每一個人、每一個工作團隊都能夠在其中有效發(fā)揮自身的價值。基于此，他闡釋了高效率組織內(nèi)部單元結(jié)構(gòu)的設(shè)想，并提出了參與式的領(lǐng)導(dǎo)理論。^[23]行為科學(xué)時期組織理論的發(fā)展對于學(xué)校組織管理的理念產(chǎn)生了一定啟發(fā)，學(xué)校管理者開始反思如何通過科學(xué)的管理手段運行學(xué)校，如何了解學(xué)校教職工的意見與需求，怎樣的領(lǐng)導(dǎo)方式能夠更好地促進學(xué)校組織的發(fā)展等問題。

20世紀60年代后，行為科學(xué)時期的組織理論可以看作對于古典組織理論的一種補充，而在此之后步入的現(xiàn)代組織理論階段則以一種系統(tǒng)的視角，著重分析組織與外部社會之間的關(guān)系。現(xiàn)代組織理論區(qū)別于前兩個階段的最本質(zhì)特征是它將組織視為開放的、權(quán)變的系統(tǒng)，與外部環(huán)境存在一種動態(tài)的平衡，而非封閉的、與外界隔絕的獨立存在。現(xiàn)代組織理論比較有代表性的當數(shù)卡斯特（F.E.Kast）與羅森茨韋克（J.E.Rosenzweig）的系統(tǒng)與權(quán)變組織理論，他們以系統(tǒng)觀念闡釋了一種從組織與其周邊環(huán)境的相互作用中，以整體的眼光看待組織的路徑，并提出組織的權(quán)變觀念以剖析在多變的環(huán)境中如何進行適宜的組織設(shè)計與管理。系統(tǒng)理論最初應(yīng)用于自然科學(xué)領(lǐng)域，系統(tǒng)方法與觀念在社會組織研究中的使用，是此領(lǐng)域理論發(fā)展的重要反映。卡斯特與羅森茨韋克的觀點不僅強調(diào)組織與外部環(huán)境的互動，也注重分析組織內(nèi)部各個部分之間的相互聯(lián)系與相互作用，并在此前提下著力尋求達到組織目標的最優(yōu)途徑。^[24]由于系統(tǒng)理論有著很強的概括性與抽象性，卡斯特與羅森茨韋克為將研究深入組織微觀層面，進而又提出了權(quán)變的觀念。“權(quán)變”即承認組織的外部環(huán)境與內(nèi)部各個子系統(tǒng)均有自身特點，認為組織管理應(yīng)在最大限度上尋求組織內(nèi)外各個系統(tǒng)之間的一致性，通過了解組織在不斷變化的環(huán)境中的運行情況，不斷調(diào)整管理行為，以最為適宜的途徑實現(xiàn)組織目標。^[25]系統(tǒng)與權(quán)變的理論對于學(xué)校管理的影響一方面體現(xiàn)在更加深入剖析了學(xué)校與社會之間相互作用的關(guān)系形態(tài)，即社會給予學(xué)校組織運行所需的各種資源，學(xué)校通過系統(tǒng)化的教育形式為社會發(fā)展輸送所需的人才；一方面又體現(xiàn)在學(xué)校管理者應(yīng)在對學(xué)校組織各方面情況有著深入了解的前提下，根據(jù)外在環(huán)境與內(nèi)部因素的變化，隨時調(diào)整學(xué)校管理的策略、方式與目標，以在相對較長的時間范圍內(nèi)維持學(xué)校組織的平穩(wěn)發(fā)展。20世紀70年代，針對學(xué)校組織不同于一般意義上的科層制組織的特殊性質(zhì)，科恩（M.D.Cohen）、韋克（K.E.Weick）等學(xué)者提出“松散結(jié)合理論”，認為組織并非緊密聯(lián)結(jié)，而是以某種理性的方式“黏合在一起”的系統(tǒng)，是由實體、過程、活動以及那些聯(lián)系相對松散的個體組成的。^[26]松散結(jié)合理論將學(xué)校界定為一種觀念上松散的組織結(jié)合體，具體體現(xiàn)在學(xué)校教育的目標、教育過程中所采取的手段以及學(xué)校內(nèi)部成員所表現(xiàn)出的流動性等特征上，由此論證傳統(tǒng)的科層制的管理手段并不適用于學(xué)校組織。在“松散結(jié)合理論”的視角之下，學(xué)校組織與組織中個人之間的聯(lián)結(jié)作用得以凸顯，學(xué)校管理者更加關(guān)注教職工的利益與需求，并力圖使個人需求與學(xué)校組織需求之間得以聯(lián)結(jié)并達成一致，以實現(xiàn)個人與組織的共同利益。

進入20世紀80年代以后，時代的發(fā)展與技術(shù)的進步推進了社會組織的變革，加深了人們對于組織的認識，組織理論也逐步完善，進入了理論發(fā)展的新時期。在這一階段，對學(xué)校組織影響最大的當屬以沙因（Edgar Schein）為代表的組織文化學(xué)派理論與彼得·圣吉（Peter M.Senge）提出的學(xué)習(xí)型組織理論。沙因是組織文化研究的奠基人，他認為組織中最為基礎(chǔ)、最為本質(zhì)的當屬組織文化，組織文化管理應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)理念的核心。要了解一個組織的文化內(nèi)涵及其運作模式，需借助一定的概念工具，由此沙因提出組織文化模型理論，將組織文化劃分為三個層次：處于組織文化最高層次的人造品、處于組織文化第二層次的價值理念以及處于組織文化第三層次的基本的、無意識的潛在假設(shè)。^[27]這一理論對于學(xué)校組織管理產(chǎn)生了深刻影響，在規(guī)范了學(xué)校的運行秩序后，學(xué)校管理者開始注重學(xué)校文化以及辦學(xué)理念的構(gòu)筑，在同類型、同學(xué)段的學(xué)校中凸顯其辦學(xué)特色。彼得·圣吉在其著作《第五項修煉——學(xué)習(xí)型組織的藝術(shù)與實務(wù)》一書中對“學(xué)習(xí)型組織”理論進行了系統(tǒng)的解說。^[28]在學(xué)習(xí)型組織中，組織成員得以持續(xù)發(fā)揮其價值，實現(xiàn)所期待的滿意結(jié)果，同時又能以不斷進步的理念與思想幫助組織營造良好的學(xué)習(xí)氛圍，進而促進所有組織成員共同進步。^[29]在學(xué)校組織中，校長既是組織發(fā)展的設(shè)計者，也是組織運行的管理者，而學(xué)生以及教職工學(xué)習(xí)的過程，構(gòu)成了學(xué)校作為學(xué)習(xí)型組織的最重要基礎(chǔ)。^[30]學(xué)校作為與“學(xué)習(xí)”關(guān)系最為密切的組織，學(xué)習(xí)型組織理論對于學(xué)校提高管理效率、調(diào)動教職工積極性、營造民主氛圍以及構(gòu)筑共同愿景有著重要的啟示意義。

組織理論的發(fā)展經(jīng)歷了由關(guān)注科層制下的組織效率，到關(guān)注組織中人的因素對于組織發(fā)展的影響，再到關(guān)注以文化引領(lǐng)為內(nèi)核的組織發(fā)展，在這個過程中組織理論不斷地得到修正和完善，各個階段的組織理論也都對學(xué)校組織的管理產(chǎn)生了深刻影響。對于中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題的研究，組織理論的意義是為本書在探討學(xué)校組織的本質(zhì)特征、學(xué)校組織的自主性、學(xué)校與社會及政府的關(guān)系等問題時，提供一個可資參照的成熟理論框架。

（二）學(xué)校改進理論

本書認為，落實與保障中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，并非絕對意義上的放權(quán)或賦權(quán)，而是在對學(xué)校內(nèi)外環(huán)境有一個全面把握的前提下，為學(xué)校的發(fā)展尋找適度的自主空間和相應(yīng)的自主權(quán)。對于公辦學(xué)校來說，學(xué)校運行與發(fā)展所依賴的資源支持絕大部分是國家財政給予的，這就從根本上決定了公辦中小學(xué)不存在絕對意義上的自主。筆者在調(diào)研與訪談過程中更是深切地感受到，很多師資力量相對薄弱、辦學(xué)水平亟待提升的學(xué)校，其關(guān)注點并不在學(xué)校自主權(quán)限的大小，而是寄望于行政部門給予學(xué)校發(fā)展更多的資源支持以提升辦學(xué)質(zhì)量；而辦學(xué)力量相對較強，尤其是對特色化發(fā)展有著更高追求的學(xué)校，則往往對自主權(quán)有著更大的需求。基于學(xué)校之間的差異性，辦學(xué)自主權(quán)并非越大越好，關(guān)鍵在于找尋適宜學(xué)校發(fā)展、能夠促進學(xué)校改進的最佳的自主程度。對于辦學(xué)自主權(quán)問題的討論，其根本前提應(yīng)是如何促進學(xué)校的改進和辦學(xué)質(zhì)量的提升。

自20世紀70年代開始，美國學(xué)校在有效學(xué)校運動的進程中開始研究學(xué)校的效能問題，致力于描述高效能學(xué)校有哪些基本特征以及促進學(xué)校發(fā)展的相關(guān)因素。然而，這一時期的研究由于忽略了對學(xué)校如何實現(xiàn)高效能的過程的描述，因而受到了一定的批判和詬病。在這樣的背景下，對于“學(xué)校改進”（School Improvement）問題的研究得以開展起來。學(xué)校改進作為一種注重過程的研究，不僅關(guān)注學(xué)校應(yīng)對外界因素與發(fā)展、變革的能力，更關(guān)注學(xué)校走向高效能、追求卓越的過程。^[31]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織提出，學(xué)校改進是一種系統(tǒng)的、持續(xù)的努力，它旨在改善學(xué)校內(nèi)部條件與其他相關(guān)因素，以促進學(xué)校教育目標更好的實現(xiàn)。^[32]學(xué)校改進關(guān)注的是以學(xué)校為基本單位的變革，注重分析學(xué)校作為一個組織如何變化、如何發(fā)展的過程，并探索在這一過程中哪些因素能夠激發(fā)學(xué)校實現(xiàn)高效能。因此，不同于僅僅關(guān)注辦學(xué)結(jié)果的學(xué)校效能研究，學(xué)校改進是一種動態(tài)的、關(guān)注學(xué)校目標實現(xiàn)的過程。同時，作為一種理論，學(xué)校改進背后蘊含著一系列的理論假設(shè)：學(xué)校是教育變革的中心，外部的改革要兼顧學(xué)校之間的差異；學(xué)校改進是一個需要全面規(guī)劃的系統(tǒng)性的變革方式，是一個長期的過程；對于教育目標的實現(xiàn)，學(xué)校在各類社會組織中占據(jù)主導(dǎo)地位，也承擔(dān)主要責(zé)任；學(xué)校在改進過程中，需采取靈活的方式以實現(xiàn)組織內(nèi)部的平衡；為實現(xiàn)改進，學(xué)校組織需逐步走向結(jié)構(gòu)化，使變革的理念成為組織成員的行為自覺。^[33]

學(xué)校改進的理論與實踐對于我國學(xué)校的改革與發(fā)展的啟示在當下以及未來將愈加得到凸顯，因為人們已逐漸意識到，以學(xué)校為單位的變革將是我國宏觀教育變革走入深水區(qū)后，深化變革、實現(xiàn)質(zhì)變的必然路徑。近幾十年來，我國學(xué)校改革的實踐在汲取了美、英等西方發(fā)達國家的經(jīng)驗后，也形成了獨特的發(fā)展脈絡(luò)，而在這一發(fā)展過程中，學(xué)校作為一個組織的自主性意義是被不斷強化的。社會的進步與教育的發(fā)展要求學(xué)校提升自主性，而自主性的增強或辦學(xué)自主權(quán)的擴大又不可避免地使學(xué)校組織成為改革進程中各方利益主體間矛盾沖突的主要承擔(dān)者。學(xué)校改進理論雖至今仍在發(fā)展之中，但其對當前研究學(xué)校發(fā)展問題的重要意義在于：一方面，它為學(xué)校的管理與改革舉措提供了最終價值的指引，即一切改革都要以促進學(xué)校改進、提升教育教學(xué)質(zhì)量與人才培養(yǎng)質(zhì)量為根本前提；另一方面，學(xué)校改進理論對學(xué)校變革主體地位的強調(diào)以及學(xué)校組織內(nèi)部如何實現(xiàn)平衡提供了有益的借鑒。

三 凸顯“整合意義”的治理理論

治理理論作為本書最為重要的理論基礎(chǔ)，筆者認為，它的價值主要體現(xiàn)在“整合意義”上。對中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)問題的探討，所涉及的主體包括學(xué)校、政府、家長以及其他社會組織。新公共管理理論與新公共服務(wù)理論為政府的本質(zhì)與職能、政府向?qū)W校簡政放權(quán)等問題的探討提供了理論基礎(chǔ)，組織理論與學(xué)校改進理論為學(xué)校如何在完善組織內(nèi)部機制的前提下應(yīng)對外界各種變化，而治理理論將學(xué)校、政府、家長、社會等主體與因素均系統(tǒng)性地納入討論之中，以一種全局性的眼光再次審視中小學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)問題，也即它的“整合意義”。

到目前為止，治理理論尚未成熟，仍在不斷地發(fā)展和深化。全球治理委員會（Commission on Global Governance）在1995年發(fā)表的研究報告中指出，治理是公私機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是一種使相互沖突的或不同的利益團體得以調(diào)和且采取聯(lián)合行動的持續(xù)過程。^[34]此外有關(guān)“治理”的代表性觀點，如英國學(xué)者格里·斯托克（Gerry Stoker）提出作為理論的治理的五個論點，并指出治理所偏重的統(tǒng)治機制并不依靠政府的權(quán)威和制裁，它之所以發(fā)揮作用，是要依靠多種進行統(tǒng)治的以及互相產(chǎn)生影響的行為者的互動。^[35]治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N.羅西瑙主要從區(qū)別于“統(tǒng)治”的角度對治理做出界定。他認為與政府統(tǒng)治相比，治理的內(nèi)涵更為豐富，既包括政府機制，也包括非正式的、非政府的機制。^[36]英國學(xué)者羅伯特·羅茨（Robert Rhoads）分析若干不同治理的定義后指出，“治理標志著政府管理含義的變化，指的是一種新的管理過程，或者一種改變了的有序統(tǒng)治狀態(tài)，或者一種新的管理社會的方式”，并將治理的主要作用機制概括為六個方面。^[37]近年來，隨著西方治理理論的不斷發(fā)展和國家層面的政策推動，我國也掀起了對于治理和教育治理等相關(guān)問題研究的熱潮。我國學(xué)者俞可平認為，治理的理想狀態(tài)是要達到善治，即使公共利益最大化的社會管理過程，并提煉出善治的十個基本要素。綜合中西方學(xué)者的觀點，治理的過程兼顧了多元主體的話語權(quán)，強調(diào)的是問題解決過程中基于民主的理性溝通，其本質(zhì)是權(quán)力向社會的回歸，最終目的是達到公眾利益的最大化。由統(tǒng)治到治理，體現(xiàn)出一個國家政治文明的不斷進步和政府執(zhí)政能力的增強，也是社會發(fā)展到一定階段時，全體社會成員更加理性參與國家權(quán)力分配與運行的高度概括。^[38]

教育事業(yè)作為政府的一項重要職能，其發(fā)展改革離不開政府的政策支持與財政投入，也無法掙脫行政部門的主導(dǎo)與管控。因此，各個階段政府對教育領(lǐng)域政策的變化以及“政府-學(xué)校”關(guān)系的演變往往也反映出政府職能的轉(zhuǎn)變趨勢。改革開放以來，市場因素取代計劃控制作為資源配置主體的地位不斷上升，進而引發(fā)了社會各個領(lǐng)域的深刻變革。在此過程中，我國政府也不斷轉(zhuǎn)變職能，由以計劃指令、行政管制為主要手段的管制型政府向以社會本位、公民本位為主導(dǎo)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，把“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為新時期全面深化改革的總目標。作為對國家戰(zhàn)略的回應(yīng)，教育領(lǐng)域明確了“形成政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會廣泛參與的格局”的改革任務(wù)。^[39]對于“教育治理”的內(nèi)涵，有學(xué)者將其概括為“國家通過一定的機構(gòu)設(shè)置和制度安排，協(xié)同各類社會組織、利益群體和公民個體，共同管理教育公共事務(wù)、推動教育發(fā)展的過程”。^[40]教育治理強調(diào)多元主體共同參與教育事業(yè)的發(fā)展與決策，在兼顧不同利益主體權(quán)利需求的過程中，實現(xiàn)民主化的管理。由此一來，政府對教育領(lǐng)域的管制職能、學(xué)校的角色與地位、社會其他部門在教育事務(wù)中的話語權(quán)等都會發(fā)生相應(yīng)的變化。教育治理體系的構(gòu)建是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要組成部分，治理理念主導(dǎo)下的政府職能轉(zhuǎn)變也將為教育事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造更為開放、更具活力的外部環(huán)境。對于學(xué)校而言，如何把握新的歷史發(fā)展機遇并承擔(dān)起教育治理體系中應(yīng)有的角色責(zé)任，如何以學(xué)校為本位協(xié)調(diào)好自身與政府和社會的關(guān)系，如何發(fā)揮學(xué)校組織在教育治理體系中的關(guān)鍵性作用，是當前應(yīng)思考的關(guān)鍵問題。^[41]

毫無疑問的是，學(xué)校組織的傳統(tǒng)角色在教育治理的時代被重新塑造，不管是基于治理理論的觀照還是國家層面的政策引導(dǎo)，學(xué)校內(nèi)在自主性與獨立性的意義都已不言自明。那么學(xué)校要自主，相應(yīng)辦學(xué)自主權(quán)的獲得是最為基礎(chǔ)的前提。若從社會學(xué)的視角出發(fā)，治理的核心要義就是促進權(quán)力的分流，使權(quán)力主體趨向于多元化。這樣一來，能夠治理學(xué)校、深化學(xué)校組織變革的就并非只有政府下放給學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)，還有學(xué)校內(nèi)部職工的專業(yè)權(quán)力、家長與社會組織對學(xué)校教育教學(xué)活動的參與權(quán)與決策權(quán)。在傳統(tǒng)的科層制的管理模式下，學(xué)校是作為類似于教育行政部門的執(zhí)行機構(gòu)而存在，公辦學(xué)校的校長更像是行政架構(gòu)中的官員或?qū)W校的“經(jīng)理人”，而非真正意義上的學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)者與管理者，學(xué)校內(nèi)外的權(quán)力關(guān)系呈現(xiàn)出以由上而下的單向、縱向為主導(dǎo)的形態(tài)。治理理論為學(xué)校權(quán)力關(guān)系的重構(gòu)提供了全局性的引導(dǎo)，教育行政部門與學(xué)校之間、學(xué)校校長和教職工之間的縱向關(guān)系均應(yīng)形成一種雙向的互動，以溝通與對話的形式為學(xué)校問題的解決尋找最佳途徑。同時，社會組織、專業(yè)機構(gòu)以及其他利益相關(guān)群體與學(xué)校之間也應(yīng)趨向于實現(xiàn)一種平行、協(xié)商的互動形式，以嵌入式的參與切實地發(fā)揮作用，對學(xué)校運行與發(fā)展產(chǎn)生實質(zhì)性的有益影響。在教育治理體系中，權(quán)力關(guān)系縱橫交錯，而縱向關(guān)系與橫向關(guān)系的交叉點和聯(lián)結(jié)點就是學(xué)校。因而在“治理”的概念之下，學(xué)校不再是教育體系中單純被動執(zhí)行教育政策、完成教育教學(xué)使命的機構(gòu)，而是整個教育體系中對各方利益主體均可能動地發(fā)揮作用，促進教育治理體系良好運轉(zhuǎn)的重要主體，其辦學(xué)主體的作用將被賦予重要意義與價值。