邁進中國社會政策新時代

——《人大社會政策講義》總序

從社會學的角度看，社會政策是社會再生產的重要制度安排。就此而言，任何追求可持續的社會都會發展出相應的社會政策，以保障基本民生、維護社會秩序、促進社會發展。比如說，中國歷史上對人口、戶籍管理和災害救濟等工作就非常重視，這方面的政策制定和執行歷史悠久。由于不同類型的社會以及處在不同發展階段的社會，其面臨的可持續挑戰有所不同，所以社會政策需求也不同。

現代意義上的社會政策主要是應對工業革命之后的社會風險，以保證社會的可持續性。工業革命帶來了社會財富的快速增加，卻引發了資本與勞動的對立，導致具有普遍性和嚴重性的貧富分化，加劇了社會矛盾與沖突，威脅著社會秩序和持續發展。1872年德國學者成立“社會政策學會”，直接聚焦勞資沖突。由瓦格納（Adolph Wagner）給出的第一個現代的社會政策定義，也是強調運用立法和行政手段調節分配不均問題。

但是，隨著對現代化觀察、研究和認識的不斷深化，社會政策被賦予了日益廣泛的理解，發展社會政策被視為一種與現代化轉型相伴的社會保護運動，以及促進社會發展和進步的重要工具，并逐步涵蓋了保障改善民生、維護公平正義、增進社會福利、防范社會風險、保護生態環境以及為經濟增長創造社會條件、實現經濟增長與社會進步良性互動等方面的一系列政策安排。實踐需要呼喚著學理支撐和專業人才，由此，社會政策也邁向了學科化時期。一般而言，1950年蒂特馬斯（Titmus）在倫敦經濟學院創立“社會行政系”（后改名為“社會政策系”），標志著現代社會政策學科的建立，此后該學科在歐洲以及世界其他地區不斷傳播，并對現代化的實踐進程產生了新的具有方向性的影響。

大體上，二戰以后對社會發展與社會進步的重視，已經不僅僅是某種思想或者政策倡導，更體現為日益廣泛的實踐行動。特別是在西歐國家，以英國為代表，廣泛采用社會政策推動福利國家建設，實現了現代化的新發展，賦予了現代社會新內涵。聯合國在1946年也建立了社會發展委員會（原稱“社會委員會”），具有標志性地體現了在全球范圍內推動社會發展的努力。該委員會的職能包括研究和討論國際社會領域的形勢和趨勢；對社會發展目標和政策提出建議；對婦女、青年、老齡人、殘疾人以及社會治安與犯罪控制等領域應采取的措施提出意見和建議，等等。1995年召開的聯合國社會發展問題世界首腦會議，對在全球范圍內加強社會政策、推動社會發展發揮了重要作用。

中華人民共和國成立初期，制定并實施了廣泛的社會政策，在解決貧困、失業、流民、犯罪等具體社會問題，恢復社會秩序，保障改善民生，發展社會事業等方面，都取得了顯著成績，呈現了新社會的良好風貌。但是，由于國家經濟落后、不利的外部環境壓力和特定的治理體制，我們在接下來的發展計劃中更多關注的是經濟領域，“先生產、后生活”成為一種主導性觀念，公共政策也更多地體現為經濟政策、政治政策和文化政策，社會領域被看成經濟、政治、文化的從屬部分或者三者綜合的自然結果。比較突出的標志就是我國歷次五年計劃都是“國民經濟發展計劃”，直到改革開放后的1981年，從第六個五年計劃開始才列入社會發展的內容，計劃名稱也改為“國民經濟和社會發展計劃”，體現了對經濟社會協調發展的初步關切。這種改變既反映了改善人民生活、促進社會事業發展的現實需要，也體現了對現代化共同趨勢的新認識，包括聯合國社會發展委員會的倡導，以及中國社會學恢復重建后一些學者的專業建議。

“實踐是理論之源，時代是思想之母”，正是改革開放以來的實踐變化催生了中國社會政策研究。我們檢索到的第一篇關于社會政策的中文文獻，正是出現于1981年，是對民主德國社會政策理論問題的介紹^[1]。隨著國家發展計劃的調整，中國政府也日益關注社會發展，積極參與聯合國社會發展委員會的活動，并于1988年當選為該委員會成員，此后一直連選連任。在為1995年聯合國社會發展問題世界首腦會議做準備期間，中國政府更加關注到社會政策對推動社會發展的重要作用。1994年，時任國務院副總理鄒家華在全國社會發展工作會議上的講話指出，“在制定經濟政策和經濟發展戰略的同時，要相應制定各項社會政策，保持各項社會事業的協調發展，使人口、資源、環境與經濟發展相互協調、相互促進”，“制定社會政策要滿足人民多方面、多層次的需求，保障人民的合法權益，提高他們的物質文化生活水平、道德修養和身心健康水平，促進國民素質的全面發展和提高”^[2]。這個講話已經體現了對現代社會政策概念的比較充分的理解。相應地，自1980年代開始的社會政策研究，在經歷了緩慢發展之后，從1994年開始進入較快發展時期。特別是在1990年代中后期，隨著市場經濟發展和國有企業改革不斷深化，學術界對于社會政策的研究和倡導日漸突出，不少關于再就業、社會保障和社會救助改革等方面的研究成果開始涌現。

在中國社會政策研究和發展史上具有分水嶺意義的一個年份應該是2002年，這一年召開了黨的十六大，釋放了更加以人為本、推動和諧社會建設的信號。此后，中央越來越清晰地闡述了貫徹落實科學發展觀、構建社會主義和諧社會的大政方向，并提出了經濟、政治、文化和社會四大建設四位一體的戰略布局，這就給社會政策研究提供了巨大的需求和動力，也為社會政策應用提供了直接的、廣闊的空間。在《中國社會科學》2004年第6期組織的以“科學發展觀與社會政策”為題的一組筆談中，王思斌教授指出“中國將迎來社會政策時代”^[3]，并在此后的其他場合多次闡述這種認識。事實上，如果就黨和政府更加關注通過社會政策促進社會發展、保障改善民生、維護公平正義，學術界關注和研究社會政策的學者日益增多、產出日益豐厚、應用日益廣泛等方面而言，21世紀以來我們確實進入了一個中國意義上的社會政策時代，盡管這個時代的社會政策研究與實踐仍然存在諸多方面的不足。

十八大以來，社會政策已經成為黨和政府治國理政“工具箱”中的重要工具之一，常常與宏觀政策、微觀政策相提并論，顯示了社會政策地位的提升。在2013年4月25日召開的中共中央政治局常務委員會會議上，習近平總書記提出“宏觀政策要穩、微觀政策要活、社會政策要托底”。2018年12月21日召開的中央經濟工作會議，繼續指出社會政策要強化兜底保障功能，實施就業優先政策，確保群眾基本生活底線，寓管理于服務之中。由此可見，黨的十八大以來，社會政策更加頻繁地出現在國家領導人的講話以及黨和政府的文件中，中央對于社會政策的定位和功能有了更加一貫而明確的界定。這種界定既是對實踐要求的回應，也是在理論上對發展中國社會政策的一種探索，標志著中國社會政策發展進入新時代。這個新時代要求我們更加冷靜地反思既往的社會政策研究與實踐，更加科學地闡釋社會政策與中國特色社會主義現代化總體目標之間的關聯、社會政策與其他公共政策之間的協同、社會政策自身更加確切的功能定位以及具有中國特色的社會政策體系設計和學科建設等。

縱觀社會政策的發展演變過程，我們可以看到其具有的一般特性：首先是普遍性，也就是在任何謀求可持續的社會中，社會政策都不可或缺；其次是發展性，也就是社會政策必然隨著經濟社會的發展而變化，盡管有些政策在形式上看是連續的，但是其理念、內容、執行和評估等方面都具有與時俱進的時代特征；再次是文化性，指的是社會政策總是植根于一定的歷史文化傳統，體現著特定社會的價值觀；最后，由于以上特性，以及不同社會的基礎制度不同，社會政策在不同社會中表現出一定的差異性。簡而言之，社會政策從來都是與一個社會的歷史文化傳統、基本社會制度、社會發展階段和社會需求類型等密切相關的，沒有普遍適用可以照搬的社會政策。

立足新時代，面向新需求，我們需要在仔細省視既有社會政策實踐和研究的基礎上，繼續深化對社會政策的學術研究。這里的一些重點任務包括以下五個方面。一是大力推進社會政策學科建設，為中國社會政策發展提供更加系統的學理支撐。缺乏學科視角，不利于形成共同的思想基礎、知識基礎和方法論，不利于社會政策知識的集成和整理，不利于社會政策知識的積累和創新，也不利于社會政策的系統設計。二是著力培養社會政策的專業人才，制定、實施和評估社會政策都是非常專業的工作，我們要保證社會政策的科學性、有效性，就必須提升其專業性，培養適應社會政策發展需要的各類從業人員。三是增強社會政策研究的開放性。社會政策研究和設計需要跨學科、跨文化的知識和視野，我們需要在社會政策教學和研究中重視學科交叉的訓練，重視跨文化、跨國家的社會政策比較研究，特別是要重視社會政策與其他政策的統籌協調研究。四是積極推進社會政策創新。應對新時代的社會需求，我們沒有現成的政策工具可以照搬，必須在深入研究、借鑒的基礎上，推動自主創新。事實表明，簡單地重復我們使用過的社會政策，或者照搬其他國家的政策實踐，都難以有效地解決我們面臨的問題。五是增強社會政策的實踐自覺，特別是在社會政策設計中要努力做到自下而上與自上而下相結合，從實踐中來，到實踐中去，促進政策與實踐的良性互動，真正發揮社會政策促進社會發展和進步的功能。

正是基于以上認識，中國人民大學在既有社會學、人類學、人口學、社會工作、老年學和民俗學等優勢學科和相關研究的基礎上，大力推進社會政策學科建設和人才培養，自覺履行肩負的責任。我們除了設立社會政策研究院、邀請國內外社會政策專家開設系列講座、大力推進社會政策學科建設之外，還經由房莉杰博士、李秉勤博士協調，與澳大利亞新南威爾士大學社會政策研究中心聯合舉辦了社會政策前沿暑期講習班，在聚焦國內外社會政策前沿進展的基礎上，更加重視比較社會政策研究和社會政策科學評估的培訓交流。我們努力把講習班辦成中外學者之間、理論研究者與實際政策設計者之間開展交流的平臺，促進社會政策新思維的傳播，培育新時代社會政策研究與實踐的共同體。

2017年7月24日至26日，第一屆社會政策前沿暑期講習班成功舉辦。在為期三天的講習中，來自澳大利亞和中國的六名學者結合理論介紹和實踐研究，圍繞社會政策與發展、社會政策評估、社會政策建設與改革、社會照顧、健康政策、貧困測量等做了精彩的報告，產生了很好的社會反響。2018年7月25日至27日，我們圍繞反貧困研究前沿議題和創新實踐，繼續舉辦了第二屆講習班。連續兩屆講習班之后，我們覺得有責任將講習內容整理出來，為更多、更進一步的政策借鑒和學術交流提供服務，所以就有了“前沿暑期班系列”的出版物。

除此之外，我們還邀請國內外社會政策領域的知名學者在人大授課，其授課內容形成“社會政策名家講壇系列”予以出版。“前沿暑期班系列”和“社會政策名家講壇系列”一起，構成“人大社會政策講義”的系列出版內容。我們衷心期待讀者對相關內容的批評指正，同時更加期待同人們襄助、參與我們的工作計劃，共同推動新時代中國社會政策發展、學科建設和人才培養，為進一步保障改善民生、促進更高水平的社會進步、建設社會主義現代化強國做出專業性的貢獻。

衷心感謝應邀發表演講和授課的各位專家學者，感謝中國人民大學社會與人口學院、社會科學文獻出版社為叢書出版所付出的努力，尤其感謝房莉杰博士、李秉勤博士、李荷副教授、馮仕政教授、黃家亮副教授等人的協調努力。

謹以此序。

叢書主編 洪大用 教授

社會與人口學院原院長

中國人民大學原副校長

2019年3月31日于北京

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[1]А.М.亞尼維茨、周士琳：《六十年代—七十年代民主德國社會政策文獻中關于社會政策的理論問題》，《現代外國哲學社會科學文摘》1981年第8期。

[2]時任國務院副總理鄒家華在全國社會發展工作會議上做的題為《提高認識，加強領導，大力推進社會發展與進步》的講話。

[3]王思斌：《社會政策時代與政府社會政策能力建設》，《中國社會科學》2004年第6期。