戰時經驗與制度變遷：山東解放區對東海關的接收與改造（1945—1949）

水海剛 張庭禎

內容摘要 1945年8月煙臺的解放，使得東海關的歷史由外籍稅務司時期進入到人民海關時期。為適應戰爭的需要，東海關原有的管理系統被打散，原來的各分關分屬各地工商局管轄。與此同時，山東解放區的海關管理也呈現出維持較高稅率、強調海關工作人員的政治可靠性、海關直接領導權逐級下放、積極開展“群眾路線”式的緝私活動等特點，這些均是適應戰爭形勢而實行的新舉措。山東解放區對東海關的接收與改造，事實上已呈現出“整體接收、逐步改造”的特征。隨著解放區海關管理人員的培養與流動，這一經驗與管理模式也從戰時經驗轉變為新的制度實踐，從而奠定了新中國海關管理制度革新的基礎。

關鍵詞 海關接收 煙臺 東海關 山東解放區

作為中國近代史研究熱點之一的中國近代海關史研究，雖已取得了巨大的進展和突破，但總的看來仍有許多亟待推進的領域。從研究時段來看，已有研究極少涉及抗戰及解放戰爭時期；從研究內容來看，中國近代海關制度及其在1927年后的演化問題仍是有待厘清的領域。如關于海關的垂直管理系統在國內軍閥混戰、抗日戰爭、解放戰爭等一系列大事件下所遭受的挑戰、沖擊及回應的研究仍待深化。以解放區時期海關的研究而言，作為中華人民共和國這一新生政權誕生前的特殊時期，中國共產黨對近代海關的接收與改造，對于我們理解新中國海關及其相關制度的形成大有幫助，理應引起學界的注意和進一步討論。本文有鑒于此，以全國最早被解放區接收的東海關為例，探討解放區政權對近代海關的接收與改造，以期在較長時段的視野下，加深對中國近代海關制度及其演變的理解。

一 東海關的設立及其沿革

東海關于1861年8月22日由晚清直隸候補知府王啟曾創設，其創立是中英《天津條約》中要求開放口岸的結果。早期的東海關實為海、常兩關的通稱，負責管理煙臺的稅收以及港務費用，1862年1月17日，登萊青道移駐煙臺，道臺崇芳兼任第一任東海關監督。該年冬，英國人漢南（C.Hannen）擔任東海關首任洋關稅務司，組建東海關稅務司署。1862年4月東海關洋關開始正式辦公，執行各國制定的“協定關稅”稅率，標志著東海關^[1]被納入中國近代新式海關系統之中。^[2]東海關的沿海管轄范圍，北至大清河，南至老黃河口，與江海關和津海關相接。^[3]

1901年，由于《辛丑條約》中要求中國的賠款以海關稅、常關稅、內地厘稅和鹽稅作為抵押，煙臺口及其50里內的常關（東自系山口，西至八角口）由東海關監督衙門移交東海關稅務司管轄，東海關征收的關稅不再由東海關監督上繳，而作為戰爭賠款存于英國匯豐銀行和俄國道勝銀行。同年，原為東海關常關管理的民船業務劃歸洋關管理。^[4]從這一時期起，東海關稅務司基本上擁有了所有海關事務的實質領導權，東海關監督衙門的地位逐漸弱化。1915年11月東海關（洋關）龍口分關設立，由東海關稅務司蘇古敦（A.H.Sugden）兼管。1930年10月國民政府收回威海衛，東海關（洋關）設立威海衛分關。^[5]1931年1月1日，全國關稅會議統一劃定全國海關關區，把所有的常關改為海關的分卡，裁撤厘局。東海關50里以外的常關統歸洋關管轄，至此常關消失，東海關成為完全由總稅務司管轄的機構。雖然東海關監督一直存在到1938年2月28日南京國民政府宣布裁撤，^[6]但從此時起東海關監督已經名存實亡。此時東海關的組織結構大致為：東海關為總關，由總稅務司領導，下轄龍口分關、威海分關以及東海關民船臺。龍口分關又分管八角口、平暢河、劉家溝、天橋口、廟島、欒家口、黃河營、黑港口、太平灣、掖口、虎頭崖、下營口、羊角溝等十三個分卡；而威海分關的組織更為細化，下轄石島管理分卡（負責管理八河溝、沙窩島、朱家圈分卡）和曲格管理分卡（負責管理俚島、龍須島、蜊江分卡）；民船臺則管理著系山、八角口、芝罘三個分卡。^[7]

1938年2月3日，日本海陸聯隊從青島由陸路和海上侵入煙臺，東海關同日被日軍占領，3月12日，日本人籾倉作助（S.Momikura）由江海關調至東海關任稅務司，兩天后，北平偽中華民國臨時政府指令保留此前南京國民政府宣布裁撤的東海關監督一職，由溫世珍擔任。淪陷后，東海關的稅款及稅收稅目由日本正金銀行接管。^[8]日軍占領煙臺后，對東海關進行了大規模調整，將東海關內部分為總務課、監察課、緝私課、港務課、秘書課和會計課。^[9]此后一直到1945年8月，東海關都受到日本方面的管控，在籾倉作助之后又經歷了兩任稅務司：1942年起任職的左島忠夫（T.Sashima）和1943年1月26日起任職的飯田謙（T.E.Tanaka）。1945年8月24日煙臺第一次解放，日本對東海關的控制結束。^[10]

二 山東解放區對東海關的接收

1.戰時狀態下東海關管理系統的分離與整合

1945年8月，威海、龍口、石島、煙臺先后解放，東海關進入中國共產黨領導、人民政府管理的新時期。1945年8月24日，煙臺抗日民主政府委任賈振之為第一任人民東海關關長，接管東海關，10月27日，膠東區行署正式任命他為關長。^[11]由于各地解放的時間不同，在賈振之在任時，此前由東海關管轄的威海分關、龍口分關成為東海關的平級機構，同東海關一樣，由膠東區工商局直接管理。^[12]此時東海關僅下轄系山口、八角口和劉家旺三個事務所。在東海關內有秘書科、總務科、監察科和港務科，其中總務科下又設置了總務、征收、鑒定、進口、出口民船、統計、港務費征收、會計等九個股；監察科下設有監察股和查驗股。^[13]1946年6月5日，膠東行署任命趙桂源擔任東海關的新關長，^[14]同年10月，原屬煙臺工商管理局的關稅股并入人民東海關的總務科，一個月后，按照膠東行署的機構精簡會議討論結果，東海關升格為總關，受膠東區工商局垂直領導，威海、龍口、石島三個海關再次成為分關劃歸東海關管理，并且新成立了乳山分關。^[15]次年7月25日，膠東行署決定成立膠東區稅務局，東海關關長趙桂源擔任局長。8月10日，此前由膠東區工商管理局領導的煙臺（即東海關）、龍口、威海、石島、乳山各海關劃歸膠東稅務局領導。9月19日，在國民黨軍再次占領煙臺前，人民東海關撤離煙臺，僅留下十人看守。至9月30日，人民東海關留守員工也撤離了煙臺。人民東海關的人員撤出煙臺后同煙臺市銀行、工商局合編成立了煙臺經濟工作隊，將原來海關的分支機構改編為5個海關事務所、8個檢查站，轉入地下以游擊的形式進行經濟斗爭。11月10日，膠東區行署為適應戰時需要，決定將各分關改為獨立海關，歸屬各地工商局直接領導，^[16] 8月以來負責主持工作的張超被任命為新的人民東海關關長。

1948年10月20日煙臺再次解放，煙臺市人民政府重新接管東海關，車忠翰被任命為關長，此時東海關內部組織有了較大變化，分為會計、估驗、監察、總務、港務五個股，同時還有和這五個股平級的巡緝隊，^[17]此前被國民政府裁減的員工此次接收了26名，多為普通工人。^[18]由于此前9月1日石島進出口局成立，石島海關劃歸其管轄，乳山海關也劃成石島海關的一個分關，而此前劃成獨立海關的威海、龍口海關也仍然歸當地的工商局管理。因此此時東海關直接領導的只有系山口、八角口、劉家旺三個事務所。11月23日，煙臺進出口管理局成立，東海關劃歸該局垂直領導。^[19]1949年1月，煙臺進出口局將威海海關、龍口海關分別改為分關，劃歸東海關管理。2月，華東財辦指示裁撤小海口的海關機構，東海關內部改股為課。2月，于厚軒被任命為東海關副主任，開始負責東海關的日常工作。

同年6月，華東財辦對海關機構進行調整，^[20]東海關改稱 “煙臺海關”，下轄系山口、八角、劉家旺三個直屬海關事務所以及龍口和威海兩個分關。值得注意的是：龍口分關此時僅下屬欒家口、黑港口兩個事務所，其他蓬萊、海廟后、虎頭崖等地的事務所均已撤銷；威海分關更加徹底，金山港檢查站劃歸系山口管理，朝陽港檢查站劃歸石島海關管理，雙島分所撤銷。這是海關適應形勢精簡部門的一大舉措。

1949年10月，新中國成立，同月，石島分關劃歸東海關管理。此時的東海關又回到了1946年底的狀態，管轄石島、威海、龍口三地的海關，不過威海和龍口海關的級別由分關降至事務所。東海關內部的結構也再次發生變化，下設秘書、人事、行政、驗估、稽查五課。^[21]

2.山東解放區政權對舊海關的人員接收

1945年8月24日煙臺解放之后，當天中共就派人接收了東海關，同時被接收的還有此前在東海關工作的舊職員。關于海關舊職員的接收，在膠東行署指示下東海關采取的是“留用不動，按月付薪”的政策。^[22]1946年4月東海關人員配備文件顯示，當時東海關共有73位職工（不包括88位工友），處于請假或辭職（但還未離職）狀態的有14位，占總人數的19.18%。^[23]差不多五分之一的人都不在工作狀態，此時的東海關日常運作已經出現“人員已感不足分配”、“因人員不敷，未能按照出入口性質劃分工作”的問題。

雖然膠東區工商局指示“對于海關舊職員……應進一步抓緊安慰他，鼓勵教育他……開展思想斗爭是重要的”，^[24]但是實際上這種“安慰、鼓勵、教育”作用不大，在舊職員心中，至少是有些舊職員心中，海關的領導權仍然在總稅務司那里，自己仍然是要對上海的總稅務司負責的。例如，有舊職員寫英文信到上海的總稅務司處說明東海關當時的情況，甚至要求向總稅務司請假，以期暫時離開東海關［具體信件內容無法看到，此處摘自東海關寫給膠東區工商局的報告，該英文信被截獲后膠東區工商局很困惑，問詢東海關“為什么（他）不向我們請假”］。^[25]

而舊職員不愿為新政權服務更為實際的原因是薪資問題，其實東海關以及膠東行署、膠東區工商局對于海關舊職員的態度從根本上講是非常想要團結、挽留的，在各種報告批復中，對于舊職員事務的處理上，膠東行署都會要求海關盡量滿足舊職員的種種要求，只是根本矛盾無法解決，由此產生其他連帶問題。這一根本矛盾就是薪資問題，舊海關職員普遍反映薪資待遇不足以供養家庭，另外還擔心在人民海關任職之前繳納的養老金會無法發放。^[26]

解放區政權固然無法確定各位舊職員此前繳納的養老金狀況，即使可以確認，新政府也不一定愿意負擔這一部分支出，它沒有收到此前繳納的養老金，自然也就不能做此開支。因此對于部分舊職員請求詢問之前稅務司每個月扣除的養老金能否向上海的稅務司聯系發放時，膠東區工商局的答復是：“在聯合政府正式出現后，可提出交涉，是否成功待將來看……民主政府是照顧每個人的生活的，只要能夠忠誠的為人民服務，老來生活人民也是照顧的。”^[27]顯然這種觀念上的“大餅”并不能填飽肚子。而另一方面，垂直管理系統崩潰之后，雖然要求對舊職員“按月付薪”，但是各級別具體付薪多少，又無法做到讓新政權與舊職員雙方都滿意。東海關在接收舊職員時薪資是以“每人每月150至300”小麥為標準的，^[28]這里沒有說明計量單位，但是推測其單位應該是一斤，即每人每月150—300斤小麥。以此標準，薪資最高的職員要養活一個六口之家，每人每天也僅有一斤多不到兩斤小麥，除去磨成面粉時的損耗以及用于換取衣物、日用品的開支，幾乎無法正常生活。為此東海關曾多次向膠東區工商局反映，需要提高職員待遇，但是職員待遇問題似乎并不是膠東區工商局能夠決定的，該局一方面安撫東海關“薪金問題，這里要重擬，不日下達勿念”，^[29]另一方面抓緊時間向山東省財政廳報告相關問題，^[30]在問題解決之前，只能仍然按照每月小麥150—300斤供給，不過山東省財政廳似乎并沒有很快回復。

1948年10月，煙臺再次解放之后，東海關對人員薪資重新進行了評定，職員最低每月450斤小麥，普遍在500—770斤，專門技術人才如工程師、潛水員等工資為950斤、820斤不等，工友工資則定在300—400斤，^[31]此時的薪資水平雖然不算很高，但比較1945—1946年已經有了提高。值得指出的是，國民政府占領煙臺期間曾經給仍在東海關工作的職員發放額外的“米津”補貼，普通職員每月額外米貼225斤，工人也有150斤，^[32]煙臺二次解放后人民政府評定薪資時取消了這些補貼，但是此時并未出現職工因為薪資問題而辭職的情況，這可能和戰爭局勢以及幾年來海關舊職員減少有關。

1949年初，膠東區行政公署發布《膠東區海關職工薪給暫行辦法（草案）》，分出海關、分關、事務所、檢查站四個不同級別，每個級別的不同職員又分為不同等級，最終將海關職員分為九個不同等級，最高為一級，即東海關關長，每月薪金加津貼可以拿到3000元，最低一級的職員也可以拿到1800元。而海壩工程會的職員薪資則分為五等，最高一級純熟的技術工人每月可以拿到1700元，普通的勤雜人員、稅警和練習工人則僅有1140元，工人部分的工資并不按照服務年限計算，純粹按照技術水平發放（此時應該是以人民幣為單位，因為此前山東解放區發行的北海幣在1948年12月1日人民幣發行后按照100∶1的比例被收兌。在1945年8月，1北海幣相當于33元3角3分偽幣（見《山東解放區海關史料綜覽》“前言”）。^[33]此時人民幣的購買力按照1949年煙臺進出口局發布的《煙臺港口調查報告》來看，1949年1月每市斤苞米價格為10.80元，^[34]即此時東海關關長每月最高薪資僅可以購買277.78斤苞米，相比于1948年的定薪情況來說大幅下降，和1945—1946年東海關剛被解放區接收時的薪資水平差不多。

綜上所述，解放區時期東海關的薪資水平幾經調整，但是一直處在一個較低的水平，同此前垂直管理體系存在時全國各級職員執行的薪資水平完全無法相比；同時，由于這種割裂與崩潰，海關原有的養老金制度無法繼續運行，舊職員的權益受到了損害，因此紛紛離開或者逃避繼續在東海關服務，使得人民政府對舊海關人員的接收遭遇了困難。

三 改造與創新：山東解放區對東海關的管理

1.海關管理

仔細梳理山東解放區對人民東海關的管理，我們從中至少可以觀察到以下幾個方面的變化：

其一，在海關人事方面，首先是海關關長的任命權逐漸下放。東海關關長最初由山東省政府委托膠東區行署直接任命，到了后期改由煙臺市人民政府任命，^[35]這和晚清民國時期舊海關的情況相去甚遠，因為此前的東海關稅務司乃至高級職員都是海關總稅務司才有權任命的，而膠東區行署的行政級別又遠低于原先的總稅務司署，最高管理層都是這樣，下層的人事權更不必說，到了后期一些分關關長的任命權甚至已經被下放到煙臺市進出口局。^[36]其次，這些關長卸任后的去向有著高度的一致性，往往調往其他經濟部門繼續擔任高級職務，或是升入膠東區稅務局，或是升入膠東區工商局。這說明此時的山東解放區是非常需要經濟干部的，而這些機構的業務方面本來就與東海關有聯系，在東海關的經歷成為這幾位關長后來進入這些機構管理層的關鍵因素。這幾任關長任期都極短，有幾任甚至不滿一年，去除這種快速變動對于海關工作造成的影響，東海關一定程度上成為山東解放區高級經濟干部的培養室。到了新中國成立以后，“煙臺海關1949年共調出人員146人、1950年共調出人員133人，有力地支援了全國各地海關及其他機關，企業單位”。^[37]最后，對于關長的任命，解放區是比較重視相關基層經歷的，第三任關長張超、第四任關長車忠翰和第五任關長于厚軒，在被任命關長前都在東海關或威海分關做到了分關長或是某一課的課長，這固然是由于海關工作的復雜性，沒有相關經歷無法很好地管理海關，但更加驗證了上一點——東海關在很大層面上是有著經濟干部培養室的作用的，先從海關的分關基層做起，然后一步步升任副關長、關長，最后調往其他經濟部門擔任高級職務。這同時說明東海關的地位在垂直管理系統崩潰后在逐步下降，它所培養出來的干部，在很短的時間內就要被調離海關，海關自己無法保留人才，這從長期來看一定是不利于海關運作的。

其二，在隸屬關系上，解放區東海關經歷了四個階段，即1945年8月至1947年7月由膠東區工商管理局領導，1947年7月至1947年9月由膠東區稅務局領導，1947年9月至1948年11月由煙臺市工商管理局領導，1948年11月至1949年由煙臺市進出口管理局領導。在這四個階段中，東海關的直接領導變化非常之快，但是一個非常顯著的趨勢是直接管理東海關的機構的行政級別同東海關關長的任命權一樣正在逐步下降，從一開始的膠東區行署下設的工商局、稅務局下降為煙臺市管轄的工商局和進出口局。這一定程度上和戰爭導致的中斷有關，因為1947年10月煙臺再次被國民黨占領，此時新政權管理下的東海關只能轉入地下和煙臺市工商局以及煙臺市銀行組成了“經濟工作隊”繼續進行稅收工作，^[38]所以東海關在當時直接對煙臺市工商局負責，受其領導比較便于工作開展，畢竟戰爭情況下再想直接獲得膠東區行署的指示是非常困難的。另一方面，這種管理權變化的背后，是新政權對海關工作的不斷探索，說明新政權在原有的垂直管理體系崩潰后正在思索如何更有效地管理海關。在當時的情況下，一開始將海關同其他稅務機構一并放置在工商局管理，后來成立了專門的稅務局后改由稅務局管轄，直到最后專門成立了負責外貿的進出口管理局來監管，這種不斷具體、不斷細化的過程，體現出新政權逐步意識到海關同其他稅務機構的不同之處，以及這種不同所帶來的行政權力重新劃分的要求。

其三，在管理系統上，東海關和它下屬分關的關系也不斷發生變化。東海關下屬分關的關系按時段劃分可以簡單分為1945年8月至1946年10月的相對獨立時期、1946年10月至1947年9月的總關時期、1947年9月至1948年10月的淪陷轉入地下時期，以及1948年10月至1949年的管理權恢復時期。解放初期，東海關所在地煙臺，在解放時間上晚于其一直以來的分關——威海、龍口等地。^[39]龍口和石島解放時當地工商局隨軍入城已經完成了對海關的接收，威海市政府也在解放后很快接收了海關，因此在各地海關接收進度不一致的情況下很難恢復此前的總關—分關模式，人民政府對于海關的管理工作也需要一段時間進行摸索調整。經過一年多的熟悉之后，膠東區工商局開始著手恢復東海關的總關地位。先是1946年10月，原屬煙臺工商管理局的關稅股并入了人民東海關的總務科，一個月后東海關又升格為總關，威海、龍口、石島三個海關再次成為分關劃歸東海關管理，并且新成立了乳山分關，此時的東海關規模最大。可惜的是東海關總關地位恢復不久，國民黨再次占領煙臺，東海關工作只能轉入地下，而此時并沒有受到進攻的乳山、石島分關和同樣轉入地下的威海分關再堅持向東海關匯報工作顯然不合時宜，于是再次獨立。當煙臺二次解放之后，政策方面的調整逐步進行，經過了1949年初的海關機構精簡調整以及10月的再次調整，東海關又恢復了總關地位。

這種海關下屬機構不斷調整的情況恰恰說明解放區政權認識到了曾經的垂直管理體系在海關工作開展中的必要性，高層的總稅務司制度在解放區當時的情況下顯然無法執行，但是到了基層的分關與總關層面，新政權逐步努力嘗試恢復這種體系，這其中主要的兩次嘗試就是上文提到的1946—1947年與1948—1949年兩個時間段對東海關總關地位的恢復。

總的看來，解放區時期東海關一方面地位不斷下降，行政級別不斷被下放，培養出的稅務干部也不斷被抽離；另一方面，在基層組織的設立與管理中，解放區政權卻隱隱想要恢復此前垂直管理體系下總關管理分關的模式，新政權對于恢復這種基層模式所做的兩次嘗試，一定程度上表明它無意完全推翻垂直管理體系。雖然受當時形勢的制約，在高層方面當時解放區政權無力重建全國統一或者說大部分地區協調一致的垂直管理體系，但是至少在基層層面它仍然嘗試恢復這一制度。

2.人員改造

新政權對于工作人員提出的要求可能沒有它對于東海關制度建設提出的要求那么容易觀察，但是作為一個強調意識形態的政黨，在對海關工作人員的思想意識管控、對海關工作人員的出身與政治成分的要求上，新政權實際上是毫不松懈的。從東海關1949年工作總結中有關東海關及其下屬各分關的人員統計表，^[40]可以發現幾個非常明顯的特點。首先，海關職員中中共黨員的比例非常高，比如東海關及其所屬分關、所在1949年1月統計時共有職員315人，其中中共黨員168人，所占比例為53.3%；而具體到煙臺海關，這一比例還要更高些，104位職員中共有中共黨員58人，比例為55.8%。其次，職員中中共黨員的比例明顯高于勤雜人員，當時東海關及其分關共有勤雜人員24名，但僅有5名是中共黨員，所占比例為20.8%；具體到煙臺海關，當時共有8名勤雜人員，其中更是僅有1名中共黨員，所占比例僅為12.5%。兩相比較，我們不難發現在解放區時期東海關對于其中的工作人員政治成分是有一定要求的，雖然沒有看到具體的諸如“海關工作人員應該優先錄用中共黨員”之類的通告、規定，但實際上，解放區東海關的工作人員中中共黨員占到一半以上。也可以說中共黨員進入重要部門的可能性比非黨員更高。那么當時東海關工作人員中，除了中共黨員人數占有較大優勢外，是否還存在其他政黨的黨員也占有相當比例的情況？答案是否定的，在上述統計表中，東海關及其分關共有339名職員與勤雜人員，其中只有4名為其他黨派成員，剩余的均為“無黨無派者”。因此，在當時的東海關中，對于工作人員的政治成分是有著相當要求的，這種中共黨員占有極高比例的人員結構正是解放區時期東海關用人方面的新特點之一。

除了政治成分的要求外，新政權對于新發展的海關工作人員的“出身”也有一定要求。例如石島分關1946年工作總結中對于當年新發展的22名干部的統計數據顯示，這22人中共有16人成分為“農”，且大多為貧農或中農，僅有1名富農；接下來人數最多的是“學”，共有4人；另外還有1人成分為“商”，1人為“工”。^[41]當時在海關工作的人員均稱干部，這些新發展干部進入海關后從事的都是基礎工作，如檢查員、稽征員、會計、巡緝隊等，甚至有兩人是到海關做炊事員的。因此這份新發展干部統計表，可以代表解放區海關對一般工作人員的發展與接收情況，這些新發展人員很明顯以出身為“農”的人員為主。

解放區政權對于海關的政治要求不僅體現在對工作人員的篩選或是對政治成分的要求上，更體現在對舊職員的思想改造上。此前解放區海關中的舊職員，由于經濟原因離職的很多，但除此之外，還有一個很重要的因素導致舊職員不愿意再留在海關工作，那就是思想改造。1946年2月，在解放區接收東海關幾個月之后，時任東海關關長的賈振之深夜向他的上級主管領導膠東區工商管理局副局長胡鐵生寫了一封報告信，信中主要向胡報告了舊職員“潛逃”事件。^[42]事件的起因是“建校受訓之舊關員回來以后，便引起了在關關員的不安，都以為他們回來，則自己也要輪到受訓了”。此處的“受訓”指的是“煙臺、威海的海關、郵局、銀行等單位科級以上的留用人員、中學教師等”作為膠東建國學校（簡稱“建校”）“第三期政治隊學員”接受思想改造，“通過政策教育，讓其劃清界限，繼續工作”。膠東建國學校是“抗戰年代，由膠東行署直接領導創建的一所培養革命干部的學校。它創辦于1942年9月……從膠東解放區各黨政群機關調集學員”，原本對學員有“入學條件，要求政治可靠，具有初中以上文化程度，身體健康，經過審查后調干入校”，^[43]但此時讓舊海關職員入學學習，顯然是想要通過干部培訓使得他們“政治可靠”。這種擔心去建校“受訓”的情緒導致“過年之后，便有兩個關員——×××、×××請病假在家里養病”，后來這兩個關員寫信辭職，后面又“接二連三的逃了11名”，“并且另外又有三個請假的”。舊職員接二連三辭職顯然引起了賈關長的高度重視，他同負責該事的總務科長將逃跑的人的信件閱讀之后，分析了舊職員逃跑的原因，認為舊職員之所以逃跑，“一是受訓，二是生活無法維持”，這其中“生活無法維持”的情況上文已經論述過，此處分析為什么舊職員怕到建校“受訓”。首先，在這份報告中提到一種情況，即最開始請病假的兩名舊關員“都是基督教徒”，建校“受訓”，顯然是要對舊職員的思想進行馬克思主義改造，而這些職員的基督教信仰勢必和建校“受訓”產生沖突，在當時的情況下，思想改造不徹底，就會對這些職員在海關的工作產生不利影響，因此他們選擇了辭職。而另一個害怕“受訓”的原因，是“受訓”本身實在“可怕”，此前去“受訓”的關員中“吳寶璋病死在醫院，王振鵬在受訓時期逃跑”，不論吳是什么原因病死，或是王因為什么逃跑，只要這兩件事均是發生在“受訓”期間，就足以讓舊關員們恐懼了。除了建校培訓之外，海關對于舊職員的思想教育有以下幾個方式：“1.集體座談會2.個別談話3.輪流著個別座談”，而主要內容均是圍繞讓他們認識到目前的國內形勢以及此前錯誤等展開的，這些教育過后有一些舊職員“深受教育而良心上責備自己，在發言時泣不成聲”，但大多職員則“有些等待心理……對人民事業大部是猶豫的，甚至不同意，但未說出”。^[44]而除了各種培訓，更讓這些舊職員感到恐懼的是解放區的“群眾運動”。作為海關工作人員，不論是民國時期還是日據時期，因為收入不錯，大都擁有一定社會地位，而到了解放區時期，他們除了“受訓”還不得不參加群眾運動，接受群眾對他們的“算賬”。例如威海分關關于舊職員離職的報告中就提到有一名舊職員，在“群眾運動最熱烈的時候”開始請假，因為“其在30年退職的一個老媽子，以工資不清，提出向他算賬”，威海分關認為這是“受不住群眾運動的考驗的驚慌的表現”，果然最后該職員出走，調查原因時發現“群眾這次的熱火朝天運動給他的刺激相當大……他家里人受不了開會忙的麻煩……他曾親自說過好幾次，意思是家人受不了集會的痛苦，以后他為避免開會，把家眷送去煙臺了”。^[45]思想改造顯然影響了解放區政權對舊海關人員的接收。以威海分關為例，解放區政府接收威海海關之后，僅有10名舊職員選擇繼續留在海關工作，占基層職員的29.41%，而這10人中僅有劉盛棟1人是此前威海海關的高層，他曾擔任舊威海海關的秘書。更多的舊職員選擇了離開，甚至包括一些已經寫了“悔過書”的舊職員也沒有繼續在海關工作。筆者在威海分關1945年《接收與建立威海海關半個月工作總結》的附件《職員反省材料》中發現了日據時期威海分關代理副稅務司（當時威海分關的實際最高負責人）的多份反省筆記以及多位海關舊職員的反省筆記，這其中有曾經的海關高層，但更多的是基層職員，筆者將這些“悔過書”粗略地與這份工作總結中附錄的《現在機構分工表》進行比對后發現，舊海關的高層沒有一人留任，基層人員中則至少有三位寫了“悔過書”卻沒有繼續在海關工作。^[46]

至此，我們可以看出解放區政權對于海關的政治與思想要求有多個方面，從人員的政治、經濟成分到舊職員的思想改造，解放區政權在選用海關工作人員時主要考察的不是業務能力，也不是受教育水平，而是共產黨一直以來堅持的走群眾路線和政治上的可靠，當然這種用人條件并非解放區時期所特有，早在中央蘇區時期，擴展“關稅征收”隊伍時就已經有“條件要忠實可靠”的規定。^[47]

3.業務改造

山東解放區政權在一定時期內是將東海關作為一個“心無旁騖”的征稅機關來看待的，使用它的征稅職能幫助解放區政權管理對外貿易，“爭取有利交換”、“爭取出超”。1947年時，山東解放區的主要經濟負責人薛暮橋在華北各解放區財政經濟工作會議上總結山東解放區的財政經濟經驗，認為在掌握物資時“有兩種辦法：一是政治力量（如政府的統制封鎖等），一是經濟力量（在市場上收購），這兩種辦法必須要密切的結合起來”。^[48]而東海關恰恰是這兩種力量得以結合的地方之一，它一方面要完成解放區政權交給它的稅收任務以向其提供財源，另一方面還要通過高效、完善的執行征收任務促進解放區對戰略物資的管控。因此東海關的職能在解放區時期大部分是圍繞著“征稅”這一基礎展開的，也正是因為這樣，東海關在解放區時期大部分時間的直接領導機構不是工商局就是稅務局，其行政編制和解放區內的其他征稅部門屬于同一序列。雖然在這一時期東海關也會根據解放區的需要有意識地進行貿易管控，但是其主要業務是征收關稅，其貿易管控職能也是通過征收關稅實現的。

不過在1948年11月機構調整后，情況發生了一些變化，東海關被劃入專門成立的煙臺市進出口管理局，受其管理，解放區政權似乎認識到了海關與“進出口管理”之間的天然聯系，東海關的主要業務雖然沒有發生轉變，職能卻逐漸由“關稅征收”向“貿易管控”傾斜。在當時的山東解放區，各地進出口管理局直接歸山東省政府工商部管轄，各進出口管理局下“均設有進出口貿易公司及海關”，^[49]而這些進出口管理局的主要任務顧名思義就是“進出口管理”，這同東海關以往從屬的工商局或稅務局在職能上是有著較大區別的。這種變化的發生說明解放區時期新政權對于海關的主要職能、海關管理權的歸屬仍處在一個不斷摸索的階段，一些設置并非一成不變，東海關各階段的工作重心也是不斷適應解放區的需要而進行變化的。

在內部組織上，解放區時期的東海關經歷了幾次比較重要的變動。首先是煙臺第一次解放時，東海關內部設秘書科、總務科、監察科和港務科，其中總務科下設置了總務、征收、鑒定、進口、出口民船、統計、港務費征收、會計等九個股；監察科下設有監察股和查驗股，1946年10月，原屬煙臺工商管理局的關稅股并入了人民東海關的總務科。^[50]而到1948年10月煙臺再次解放時東海關內部分為會計、估驗、監察、總務、港務五個股，以及一個和股平級的巡緝隊，此時東海關的行政級別整體下降了一級，這是由于1947年國民黨占領煙臺后，東海關的直接領導權由膠東區稅務局下放到煙臺市工商局，所以東海關內部的組織也由課降成了股。到了1949年，戰爭形勢逐步穩定，東海關的級別才又恢復，其內部組織也重新劃分為秘書、人事、行政、驗估、稽查五課。這幾次調整大體上是某些業務部門時而并入總務科，時而獨立，但基本維持了東海關原有的業務范圍。

值得注意的是，解放區時期東海關內部職能變化最大的只有一個，那就是東海關對于煙臺港港務管理職能的“恢復”與“再次流失”。長期以來煙臺港的港務工作大部分實際是由“煙臺海壩工程會”這一組織負責的，該組織1913年5月15日在北洋政府的任命下成立，東海關監督任委員會主席，東海關稅務司任會計主任，中外商會和各國領事團選出三人作為委員。起初“工程會之職務專為籌劃款項及監理筑港工事”，^[51] 1921年煙臺港東、西海壩以及北端的碼頭竣工后，該組織成為東海關的附屬機構，負責煙臺港口的修建以及管理工作，^[52]不過僅有修建權，沒有“港內行政權”，“行政權操于海關”。^[53]1945年煙臺市第一次解放時民主政府宣布取消芝罘港務局，恢復海壩工程會，時任東海關關長的賈振之兼任海壩工程會會長，此時的海壩工程會職權和芝罘港務局時期幾乎一致，即港口修建和港內行政權均歸工程會，不過工程會受到東海關管轄，此工程會曾在工作報告中建議東海關“工程會現管港務，應由海關收回管理”。^[54]到1949年3月調整機構后，港務事宜改由煙臺進出口局港務處管理，不久港務處升級為港務局，與東海關平級。 可見，山東解放區政權認識到成立專職機構負責港務，一方面體現出政權對于港務管理的重視，另一方面也可以減輕海關的負擔，明確海關的主要業務是征稅而非其他。

4.人民路線：解放區政權的海關緝私

海關原有的垂直管理系統崩潰之后，山東解放區政權對于東海關工作取得了前所未有的自主權，開始創造性地利用海關進行一些富有特點的活動，群眾性的緝私活動就是其中之一。

煙臺解放后，膠東區行署于1946年10月9日下發了第一部《緝私暫行條例》，規定了緝私的權限、處罰章則、獎賞辦法等，明確“凡緝私案件均須送交工商機關統一處理，其他部隊、機關、團體、不得擅自處理。……沒收權屬于支局和海關，罰款權屬于事務所”，并在總則第二條中提出要“廣泛的開展群眾性的緝私活動，貫徹緝私獎懲政策之執行，以期徹底消除走私”。^[55]這是此前政權未曾進行的活動，那么群眾性的緝私活動在緝私案件均須送工商機關統一處理的前提下如何進行呢？這份條例中是這樣解釋的：“如經群眾告發或密保［報］因而緝獲者，應按章程提百分之二十（的罰金）給密告人。”所以群眾主要是以告發和密報的形式參與緝私，并且在查獲走私案件之后，將得到罰金的20%作為獎勵。按照條例關于罰金的解釋，這筆錢將相當于“稅款一倍以上十倍以下”的20%，雖然總罰金“不得超過貨物總值”，但對于舉報者來說也是一筆不小的收入。并且如果查獲的是“私釀燒酒”或“入口燒酒”，這筆獎金還將提高到“沒收價款提成百分之五十”。所以這種獎勵制度下，群眾性緝私活動的開展和群眾的積極性有了充分的經濟保障。此后解放區政權還對緝私獎金進行過提高，1948年2月8日，《山東省膠東區緝私暫行章則》出臺，其中關于群眾性緝私活動的規定，首先是“凡解放區內群眾、機關、部隊及一切脫離生產之工作人員對走私偷稅者，均有查緝責任與權力”，放開了緝私權，接下來“群眾、民兵等提沒收變價或罰款百分之五十充獎，糧食提給實物；……獎金百分之七十獎勵舉發人或密報者”。^[56]不過到1948年底，新稅則稅率制定，將其改為“除工商稅收人員外其他機關、部隊、群眾均按照沒收部分估價的30%和罰款部分罰款額的50%提獎”。^[57]除此之外，東海關還發展了一套“緝私密報”制度，“一切個人單位，發展培養密報對象”、“一切熱心與自愿從事緝私護稅之海內外人員，均可經教育培養為臨時或固定之密報人員”，這些密報人員的工作目標是力求具體準確地將走私情況提前報告給海關，以求案件緝獲和處理得徹底正確，同樣，這些密報人員也將得到緝私獎勵。^[58]

那么在如此豐厚的緝私獎勵的激勵下，解放區東海關的緝私情況究竟如何？ 1945年8月煙臺第一次解放，經過短暫的調整東海關工作得以開展，因此當年的工作報告中僅報告了11月、12月兩個月的緝私情況。11月查獲鴉片10公兩，12月查獲鴉片9公兩、面粉45袋、各色花布148尺，所查獲的物品均被沒收。^[59]按照此報告描述的情形來看，由于剛剛恢復工作，緝私力度不夠，查獲的貨物和查獲的次數都比較少。根據其后的報告，甚至到1946年上半年海關查驗還經常因為商人將船滿載而無法查驗，或是商人報驗時還未將貨物備齊，以至于“查無從查，驗無從驗”，查驗“夾帶私藏更無從談起”。可見在具體的緝私章則出臺之前，東海關的緝私效果是不太理想的。

到了1946年7月以后，因為海關關棧啟用，入口貨物必須卸入倉庫，出口貨物也需要到海關碼頭驗貨場查驗，同時1946年10月膠東區行署《緝私暫行條例》頒發，情況有所好轉。1946年共查出藏匿少報案件63起，其中進口貨物被查獲的情況比較少，更多的是出口貨物涉及藏匿少報，而這些貨物多數為“花生油、花生米、雞子、水果、地瓜干”等食品。根據報告，此時的走私情形一般是普通商人為了獲取更多的利潤匿報高稅率出口品數量，或者將禁出貨物藏匿在普通貨物中。^[60]到1947年上半年，匿報走私案件共查獲23起，涉案的均為商號或公司（僅有一起匿報糖稀案），大部分涉案貨物仍然是食品，其次是柞絲、棉紗等紡織品，匿報稅款774772元北海幣，罰款41525元北海幣。^[61]

從1947年下半年到1948年10月，東海關撤離煙臺轉入地下，緝私工作改由煙臺經工隊執行；1948年底，煙臺再次解放，局勢逐漸穩定，東海關恢復工作。到1949年，東海關緝私工作共查獲174起案件，其中出口58次，入口116次。可以看出，解放區時期東海關的緝私工作確實取得了一定成效，尤其在緝私相關條例出臺之后，查緝情況大幅好轉。

四 山東解放區政權接管東海關的成效分析

解放區自1945年8月起開始接管東海關，除了1947年9月下旬到1948年10月國民黨占領煙臺，東海關轉入地下，稅收情況受到一定影響之外，其余時間東海關均作為一個重要的征稅部門為解放區的建設、發展以及為解放戰爭提供了大量財政收入。

解放區政權對貿易統計是非常關注的，1948年12月1日，華東財辦工商部發布《山東解放區進出口統計工作制度》，指出進出口統計之意義在于“作為決定政策的根據……以此管理社會主義的財富”，該制度規定了進出口統計方法、步驟、統計單位以及貨幣單位，其中統計貨幣指定為北海幣（人民幣流通后改為人民幣）。規定中要求“各基層統計單位，按旬統計，于旬后三日內報告各進出口局……各進出口局或海關按月匯總統計，于月后15日內，報告工商部”。同時分別規定了出口貿易統計分類科目表和進口貿易統計分類科目表，共計15類97項，對大部分項目的計量單位也進行了規定。^[62]因此山東解放區留下了大量統計數據資料，在此筆者選取多份東海關年度工作總結報告中有關貿易港口（僅選取前三名）、大宗貨物以及歷年關稅的數據整理成表，以說明解放區時期東海關的關稅收入及其轄區內的進出口貿易情況（參見表1）。

表1是筆者根據《1945煙臺東海關總結工作報告》、《東海關1946年工作總結》、《東海關1947年上半年關稅工作總結》、《東海關1948年下半年關稅工作總結》和《煙臺海關1949年工作總結》中的數據整理得出的，其中1947年6月至1948年10月煙臺被國民黨再次占領期間資料缺失。除1949年船只數量明確記錄為輪船外，其他年份的記錄均表述為“船只”，是否包括帆船不能確定。

表1 東海關1945—1949年基本貿易情況

通過表1可以看出解放區時期同東海關轄區進行貿易的主要為國內其他地區，如大連、青島、天津等北方港口。國際貿易方面，直到1949年才出現了同香港以及“南北鮮”的貿易數據，根據1949年的東海關工作報告，煙臺同香港、南北朝鮮以及上海的貿易是在“通過1、2月份與我試探貿易，了解了我之貿易政策與管理辦法，特別感到與我交換物資利潤豐厚”后，才“爭先恐后載貨來此”，煙臺港在1949年3月時曾一日內停泊過8艘港輪。而到了6月，由于5月間上海、寧波的解放，解放區政權得以同海外進行貿易，煙臺港也開始重新面向國際。雖然緊接著由于青島7月解放后香港的輪船改由青島入口，煙臺港的進口情況受損，但1949年除了同大連港的貿易依然占總貿易量的絕大部分外，香港、南北朝鮮這幾處此前幾年并沒有直接同煙臺進行貿易的地區成為煙臺重要的貿易對象，從往來貨物總值來看甚至這些港口才是1949年煙臺進出口貿易的主角。值得指出的是，該年最大的一筆出口貨物是銷往日本神戶的6000噸大豆，價值1452116750元人民幣，折美元443701.97元，這標志著煙臺港重新面向國際，恢復了一個國際化港口的面貌。

解放區政權為了發展經濟，在海關政策、稅率稅則的制定上追求實現出超，實際完成情況卻不盡如人意。因為不同年份東海關報告的格式與側重點不同，僅在1947年及以后的年份對煙臺港的貿易情況進行了簡要分析，在此摘錄其中對于出入超情況的描述：1947年“上半年還是入超，入超總值在6億元以上……入超的原因如下：1.因為戰爭浩大，出口物資又很少。2.因為前期對于入口稅的估價是按照我區市價計算，內中有利潤和稅率在內。3.因逃跑的奸商惡霸，現在有不少回來，他們所有的錢大部分是法幣，來到解放區不能用而變成貨物拿回來”。1948年“半年來出入口貿易總額系2659537137.5元，出口能占37.4%。入口能占62.6%。出超（應為‘入超’之誤——引者注）是670420297.5元”。1949年“全年進出口貿易額8190852624.59元。兌除出超1498643431.15元；但以全年每月之美金牌價折合人民幣得出數額計：入口總值為美元3487164.97元，出口總值為美金3452777.00元，入超34393.97美元，究其原因美金與人民幣比值太差同時也是人民幣值下跌所致”。^[63]

上述材料中煙臺港三年的貿易情況均為入超，這一定程度上是受戰爭影響，在煙臺二次解放初期，由于煙臺港被軍事管制，“只許入口，不許任意出口”，雖然“因此影響各地船只不敢直駛本港”，^[64]但實際上出口方面受到的限制更多一些。除此之外，1947年上半年海關報告中對于入超情況產生的原因分析認為是計量方式和“奸商”因為無法使用法幣而改為換回貨物造成的，但實際上，從表1中煙臺港歷年進出口的大宗貨物情況不難看出，當時煙臺出口的產品主要是食品、簡單的手工業制品，而其進口的產品則是工業制成品、工業原料、西藥等技術含量較高的產品，這樣一來，勢必造成煙臺港口貿易處于劣勢，這是當時山東地區經濟中農業占比較高、工業孱弱的體現。

以上為解放區時期東海關的關稅收入以及煙臺港的主要貿易狀況，接下來筆者再結合解放區時期山東省以及膠東區歷年的財稅收入情況，分析一下解放區時期東海關對解放戰爭的貢獻。

解放區時期山東省以及膠東區的稅收、財政收入情況目前留下的資料并不全面，有部分年份缺失，但大體上還是可以完成與東海關稅收情況的對比。1945年，這一年8月下旬煙臺才解放，東海關被解放區政權接收，因此實際上只提供了幾個月的稅收收入，總共是1912435.5元北海幣，僅占膠東區稅收收入的6.06%，而擴展到全省的話，東海關所提供的稅收更是滄海一粟，僅占比7‰，這說明解放區剛接管東海關的時候，東海關并沒能給解放區提供什么有效的稅收。

到了1946年，東海關的稅收收入占膠東區總稅收收入的15.72%，^[65]占總財政收入的4.41%，^[66]雖然看起來此時東海關成為膠東區稅收收入的重要來源，在稅收收入中占到較高比例，但膠東區財政收入的主要來源并不是稅收，稅收收入僅占膠東區財政收入的28.03%，因此雖然東海關對膠東區1946年的稅收工作做出了不少貢獻，但在膠東區的整體財政收入中占比不是很大。而且同1945年相比，此時的東海關已經恢復了總關地位，1946年的稅收數據卻沒能比1945年更好。此時的數據是包括各個分關的數據的，1946年東海關全年總關加分關的稅收總和只占了膠東區稅收收入的15.72%，如果按照1945年僅有4個月的稅收占比來估算，即使只有一個東海關煙臺總關，這個數字也應該在18.18%以上。所以這一年雖然東海關的稅收收入看似不錯，但其實并沒有達到應有水平。

1947年9月下旬到1948年10月，煙臺被國民黨占領，解放區東海關的工作報告僅有1947年上和1948年下這兩份，而且1947年膠東區的財政稅收等資料筆者一直未能找到，因此這一年的情況無法進行具體分析，不過當時受局勢影響，東海關轉入地下，想必給它的征稅工作帶來了不少困難，所能做出的財稅貢獻也應該非常有限。至煙臺再次解放后，1948年7—12月東海關的稅收僅占到膠東區稅項收入的1.37%，^[67]占總財政收入的3‰，可見從1947年下半年到1948年底，東海關因為煙臺被占，被迫轉入地下后基本沒能為解放區提供收入。但這段時間恰恰是淮海戰役爆發前后，山東解放區戰事吃緊，也最需要錢糧支持，為了給全面反攻做前期財政準備，克服各地區經濟部門不協調的情況，中共華東中央局甚至在1948年3月23日專門成立了華東財經辦事處，進駐山東作為“實際行政權力機關，統管財經、糧食、工商、銀行、收支審核等工作”，^[68]可惜的是東海關在這一階段沒能做出什么貢獻。

1949年1月，淮海戰役結束，1949年8月，山東全境獲得解放，1949年10月1日，中華人民共和國成立，這一年山東解放區的形勢逐步穩定，經濟工作的重點是恢復和穩定地方經濟。1949年8月4日，山東省人民政府發出通令對部分營業稅條款進行減征修改，部分產品如機器及機器零件制造業減征幅度達到40%。^[69]而與海關有關的關稅下調早在1948年12月就已經進行。1948年12月15日，山東省政府頒布《山東解放區進出口貨物稅目稅率表》，^[70]該表的稅率比東海關此前執行的1947年8月由膠東區制定的《山東省膠東區暫行進出口稅則及進出口稅率》普遍低了許多，出口稅率最高的也僅為20%，進口稅率最高的為30%，東海關1949年的稅收受到一定影響。由于1948年11月30日，華東財辦對會計制度進行了新的設計，在統計時各地關稅收入不再列入各地區，而是以“關稅收入”列入省直科目，^[71]所以在“山東省一九四九年財政收入分戶統計表”中膠東區總財政收入中是不包括關稅的，^[72]這樣一來無法直接將東海關的稅收收入同膠東區的財政收入進行比較，不過東海關967185947.6元人民幣的關稅收入，仍相當于該表中膠東區全年稅收收入中最高的一項——營業稅的47.78%，相當于膠東區1949年除鹽稅（也被列入了省直科目，不再列入各地區）及關稅之外所有稅收收入的20.47%，^[73]占山東省關稅總收入的2.95%，所以1949年東海關雖然執行的稅率比之前降低了很多，但是它所提供的稅收收入在膠東區的各項稅收收入中已經位于前列。

至此，我們可以看出解放區時期東海關除了在剛被接收的早期以及內戰全面爆發煙臺被占被迫轉入地下的兩個時期無法提供有效的稅收收入外，在大部分時間是為膠東區乃至山東解放區提供了不少資金支持的。在較為穩定的時期，東海關的關稅收入可以為膠東區提供15%左右的稅收，成為膠東區幾個比較重要的稅收來源之一，這在當時是非常關鍵的。可惜的是東海關能夠發揮較大作用的時期，都是局勢相對比較穩定的時期，或是恢復發展時期，而在山東省解放區政權最需要財糧補給的戰爭時期，由于自身所處環境的不穩定和戰爭對貿易的影響，東海關反而沒能提供多少幫助，這說明海關這一征稅機構提供稅收非常依賴穩定的貿易環境，只有在周邊局勢正常時才能對政權鞏固和建設提供更多幫助。

五 小結

中國近代海關制度自19世紀60年代建立之后，經歷了多次變化，從上層管理權的更替到基層組織結構的變更，從關稅自主權的逐步回歸到抗日戰爭時期垂直管理體系出現混亂，近代中國海關的面貌是不斷發展變化的。到了解放區時期，海關這一特別的征稅機構第一次由人民政府掌握，必然發生新的變化，產生新的影響。這些新的變化有保留至今天仍在使用的，也有在不斷的實踐中被摒棄的，這些變化的出現及其造成的影響值得我們關注，對于從整體把握中國近代海關史的發展變遷有著重要意義。

解放區時期共產黨政權對于海關的管理、制度建設與職能分配等有特殊的時代背景。1945年8月，作為中國北方重要港口城市的煙臺率先被中共解放，解放區擁有了第一個完全在自己控制下的海關——煙臺東海關。從這時起，直到新中國成立，解放區東海關的發展呈現出兩條較為清晰的脈絡，首先便是對曾經長期存在的海關垂直管理體系崩潰產生的應激反應。這種應激反應大部分可以歸納為“不適”或“陣痛”，最先爆發出的問題就是東海關的舊職員無法適應新政權對他們的管理。面對人才缺失的情況，解放區東海關只能一方面對舊職員進行思想教育，另一方面則繼續使用中央蘇區時期“從軍隊和地方中調入人員”補充“關稅干部”的辦法，^[74]同時對這些新發展干部的 “出身”與“政治成分”提出要求。

其次是新制度的創設。舊的架構既然已經不在，新的制度就需要建立，解放區政權在建設海關時提出了許多新的要求。首先就是對海關的工作流程以及職能方面進行改造。解放區時期東海關所執行的工作流程大體上延續了近代以來逐步形成的流程，但在一些細節上有著非常明顯的解放區特點。其中最明顯的是解放區時期出現了一種某些特定貨物商人要經過解放區設立的“貿易公司”才能購買的“統購統銷”制度，商人想要從解放區出口特定貨物除了要同海關打交道外，其貨源也受到了解放區控制，甚至在某些時期商人想要出口特定貨物還要先為解放區進口一定量的其他商品。這種許可經營的制度可以追溯到中央蘇區時期，中央人民委員會第四十六次會議上就曾創造性地提出發放“谷米出口證”以“避免秋收時谷價下跌過多”。^[75]

解放區政權還對東海關的職能重新進行了劃分，在解放區后期東海關不再負責管理煙臺港的港務。實際上在整個解放區時期東海關的港務職能經歷了一個“恢復”與“再次流失”的過程。解放區政權一開始恢復東海關的港務職能，到后期又重新將它分割出去，實際上也是認識到了港務工作的重要性。這種分割雖然看起來是對海關權力的限制，但實際上是有利于海關、港務工作開展的，海關可以有更多的精力做好關務工作，而港務也有專門部門進行專業化管理。

另外一個非常有特色的地方是解放區的“群眾路線緝私”制度，該制度同樣延續自中央蘇區，早在中央蘇區就已有“沒收貨品罰沒款及罰款，得取出五分之一至二分之一賞給報告人，以資獎勵”的規定，^[76]只不過到了解放區時期在保留舉報獎勵的同時，還進一步規定“凡解放區內群眾、機關、部隊及一切脫離生產之工作人員對走私偷稅者，均有查緝責任與權力”，^[77]要求“廣泛的開展群眾性的緝私活動，貫徹緝私獎懲政策之執行，以期徹底消除走私為目的”。^[78]

除此之外，解放區海關還要求船只進口前先承認人民政府的合法性，船只只有獲得了人民政府頒發的相應證書，才能進入東海關進行合法的進出口貿易，同時解放區時期的東海關還加強了對于隨船人員的管理，并實現了進出口貨物最低5%的查驗比例限制。這些工作流程的細微變化展現的是解放區對于海關工作制度化的強調，也在一定程度上反映了當時海關工作的開展實際是圍繞著“一切為了戰爭”這一主題的。

經歷了由垂直管理體系崩潰所帶來的陣痛及新制度建設帶來的成效，解放區時期東海關取得了不少成績，它的一些制度設計在新中國海關成立伊始成為全國海關的執行標準，如“港務”職能從海關剝離，新中國成立后海關總署命令各海關“解除與海關無關的職務：如海務、江務及巡衛國境海岸的查私工作”；對于進出口船只上“船員清單、旅客清單”的查驗；對于“歸國華僑攜帶行李物品免稅”的優待等。^[79]同時它還在解放區局勢相對穩定的幾年中成為膠東區最重要的幾個稅收來源之一，為解放戰爭提供了許多幫助。

綜上所述，解放區時期人民政府對于東海關的接收與改造，一方面批判和繼承了自19世紀60年代以來的中國近代海關制度，另一方面也吸收了20世紀三四十年代中央蘇區和邊區稅收征收的經驗，并加以創新，提出了人民政權對于海關機構的新要求，還為日后新中國海關的創立提供了大量稅務人才。^[80]在此前提下，山東解放區政權摸索與積累的海關管理經驗在新中國海關創立之初被部分吸納，成為我們今天海關制度的一部分。

（作者單位：廈門大學歷史學系）

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[1]東海關為海、常兩關的通稱，以下行文中除特別說明外，均以洋關為敘述對象。

[2]丁抒明：《東海關設關考略》，《近代史研究》1985年第2期。

[3]《總稅務司通令》（1864年第8號），中華人民共和國海關總署辦公廳編《中國近代海關總稅務司通令全編》第1卷，中國海關出版社，2013，第74頁。

[4]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，山東人民出版社，2005，第134頁。

[5]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，山東人民出版社，1997，第25頁。

[6]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，第22頁。

[7]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，第26頁。

[8]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第152—154頁。

[9]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，第26頁。

[10]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第104頁。

[11]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第235頁。

[12]1947年8月10日東海關改由膠東區稅務局管理，時任關長趙桂源兼任稅務局長。見邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第239頁。

[13]《東海關組織機構及人員配備情況》，青島海關史志編纂委員會編《山東解放區海關史料綜覽》，中國海關出版社，2006，第15頁。 下文引用史料，除特別說明外，均來源于此書，不再贅述。

[14]《膠東區行署關于東海關關長的公布令》（1947年6月5日）。

[15]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第238頁。遺憾的是筆者并沒有找到膠東行署關于此次機構合并的具體文件，僅發現在1946年11月19日，膠東區工商局發出了《關于召開人事會議的通知》，文件指出此次會議的主題在于精簡機構，由此推斷大約是在這次會議后進行了海關的合并。參見青島海關史志編纂委員會《山東解放區海關史料綜覽》，第27頁。

[16]青島海關史志編纂委員會編《山東解放區海關史料綜覽》，第60頁。

[17]《東海關機構組織編制表》（1948年10月）。

[18]《東海關接收前被敵裁減員工登記表》（1948年1月）。

[19]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，第61頁。

[20]《華東財辦工商部關于調整海關機構的指示》（1949年6月7日）。

[21]《煙臺海關新組織機構表》（1949年10月）。

[22]《膠東區工商局關于海關干部工作的批示》（1946年4月29日）。

[23]《東海關組織機構及人員配備情況》（1946年4月25日）。

[24]《膠東區工商局關于海關干部工作的批示》（1946年4月29日）。

[25]《東海關關于舊職員寫信反映情況的報告及批復》（1947年）。

[26]中國近代海關各級職員薪資由總稅務司統一劃分，各個級別有其限制，并且在海關內部有自己的養老金制度，舊海關中對職員有“所有海關人員至預定年限時強制退職”的規定，并且“對于此項退休人員予以資助，俾暮年得有養贍”，但養老金的來源需要通過強制儲金來完成，即“華洋各員新入關的，由月薪內提百分之六，以月薪一千兩計算。月薪在一千兩以外者亦作一千兩算，由海關代儲生息……將來撥還辦法分有四種：一、強制休致時；二、自行告退時；三、本人病故時；四、免職出關時”。當垂直管理體系崩潰之后，最現實的問題其實就是養老金問題。

[27]《東海關關于舊職員寫信反映情況的報告及批復》（1947年）。

[28]《膠東區工商局對東海關舊職員工任用及待遇的指示》（1945年11月23日）。

[29]《東海關對舊職員潛逃事件的報告及批復》（1946年3月1日）。

[30]《膠東區工商局關于海關舊職員問題的報告》（1946年3月6日）。

[31]《東海關員工薪糧意見表》（1948年10月）。

[32]《煙臺海關港務股職員薪資比較表》（1948年11月24日）。

[33]《膠東區海關職工薪給暫行辦法（草案）》（1949年）。

[34]《煙臺港口調查報告》（1948年8月3日）。

[35]第二任關長趙桂源由膠東區行署于1946年6月5日任命，第三任關長張超在實際負責關長工作幾個月后由膠東區行署于1947年11月17日正式任命為關長（見青島海關史志編纂委員會編《山東解放區海關史料綜覽》，第49頁）。第四任關長車忠翰于1948年10月開始負責關長工作，具體任命文件沒有查到，但邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》第235頁中備注其為“煙臺市人民政府任命”。第五任關長于厚軒具體的任命文件也沒有查到，暫時同樣按《煙臺海關史概要（1862—2004）》中的記載為“煙臺市人民政府任命”。

[36]《煙臺進出口局關于海關人事工作的命令》（1949年）。其中煙臺市工商局直接將威海海關主任于厚軒調離威海分關，“到局令有任用”。

[37]《煙臺海關十年工作概況（1949—1959年）》，轉引自邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第253頁。

[38]《石島工商局關于膠東區調整機構與干部任職的公布令》（1947年11月17日）。

[39]1945年8月16日威海解放，8月18日龍口解放，8月20日石島解放，8月25日煙臺解放。

[40]《附表：煙臺海關及所屬分關、所、職員、勤雜人員總統計表》（1949年）。

[41]《新發展干部統計表》（1946年）。

[42]《東海關對舊職員潛逃事件的報告及批復》（1946年）。

[43]遲克儉：《省立建國學校膠東分校創建八年》，煙臺市政協文史資料委員會等編《煙臺文史資料》第15輯，1991，第152頁。

[44]《接收與建立威海海關半個月工作總結》（1945年）。

[45]《威海工商局關于海關舊職員離職的報告》（1946年6月10日）。

[46]《接收與建立威海海關半個月工作總結》（1945年）。

[47]《中華蘇維埃共和國中央臨時政府財政人民委員會訓令 第十五號——建立關稅制度》（1933年3月17日），江西省稅務局等編《中央革命根據地工商稅收史料選編（1929.1—1934.2）》，福建人民出版社，1985，第193頁。

[48]《山東解放區的財政經濟工作》（1947年4月），薛暮橋：《抗日戰爭時期和解放戰爭時期山東解放區的經濟工作》，人民出版社，1979，第22頁。

[49]《山東解放區海關1949年上半年工作的主要情況》。

[50]邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第238頁。

[51]《海壩工程會總結報告》（1946年）。

[52]山東省地方史志編纂委員會編《山東省志·海關志》，第683頁。

[53]《海壩工程會總結報告》（1946年）。

[54]《海壩工程會總結報告》（1946年）。

[55]《膠東區行署公布緝私暫行條例的訓令》（1946年10月9日）。

[56]《山東省膠東區緝私暫行章則》（1948年2月8日）。

[57]《山東省政府關于施行〈山東解放區征收進出口稅暫行條例〉的布告》（1948年12月15日）。

[58]《煙臺海關緝私密報暫行條例》（1948年）。

[59]《1945年東海關工作總結報告》（1945年12月25日）。

[60]《東海關1946年工作總結》（1946年）。

[61]《東海關1947年上半年關稅工作總結》（1947年7月28日）。

[62]《華東財辦工商部關于〈山東解放區進出口統計工作制度〉的通令》（1948年）。

[63]青島海關史志編纂委員會編《山東解放區海關史料綜覽》，第804、1286、2364頁。

[64]《東海關1948年下半年關稅工作總結》。

[65]《膠東區1946年各項收入統計表》，朱玉湘、申春生編《山東革命根據地財政史稿》，山東人民出版社，1989，第348頁。其中膠東區1946年稅收收入是表內各稅項收入相加之和，總數為1183049868.17元北海幣。

[66]《膠東區歷年財政收支對照表》，山東省檔案館編《山東革命根據地財政史料選編》第5輯，山東人民出版社，1982，第437頁。膠東區1946年總財政收入為4220545745.08元北海幣。

[67]《山東省一九四八年財政收入分戶統計表》，據《山東省人民政府三十七年度財政收支決算報告書》整理，山東省檔案館編《山東革命根據地財政史料選編》第5輯，第422—423頁。該年度膠東區稅項收入總數為24633830773元北海幣，總財政收入為90926854005元北海幣。

[68]朱玉湘、申春生編《山東革命根據地財政史稿》，第377頁。

[69]朱玉湘、申春生編《山東革命根據地財政史稿》，第402頁。

[70]《山東省政府關于施行〈山東解放區征收進出口稅暫行條例〉的布告》（1948年12月15日）。

[71]《華東財辦工商部會計制度草案》（1948年）。其中指出“華東財辦工商部進出口管理處關務科，為綜合進出口稅收綜合會計單位，對山東省政府財政廳解報”，雖然“關稅所征收之稅款、沒收、罰款等，為‘關稅收入’，以稽征所為解款單位，一律隨時解入當地金庫”，但各地“行政經費開支，統一由工商部向金庫領取，向華東財辦報銷”，關稅解報不再經過行政公署，而是由新的垂直的各級進出口管理局關務科負責直接上解到華東財辦工商部。

[72]《山東省一九四九年財政收入分戶統計表》（1948年），山東省檔案館編《山東革命根據地財政史料選編》第5輯，第430—431頁。表中數據以人民幣為單位。

[73]膠東區1949年除關稅及鹽稅外的稅收收入，即貨物稅、營業稅、印花稅、屠宰稅等的總和為4722909757元人民幣。

[74]江勇輝：《中華蘇維埃共和國臨時中央政府關稅探究》，《上海海關學院學報》2009年第4期。

[75]《中央人民委員會第四十六次會議（摘錄）》（1933年7月22日），江西省稅務局等編《中央革命根據地工商稅收史料選編（1929.1—1934.2）》，第221頁。

[76]《關稅征收細則》（1933年5月11日），江西省稅務局等編《中央革命根據地工商稅收史料選編（1929.1—1934.2）》，第216頁。

[77]《山東省膠東區緝私暫行章則》（1948年2月8日）。

[78]《膠東區行署公布緝私暫行條例的訓令》（1946年10月9日）。

[79]中央人民政府海關總署：《新中國海關》，新華書店，1951，第10、81、141頁。

[80]《煙臺海關十年工作概況（1945—1949）》，轉引自邊佩全主編《煙臺海關史概要（1862—2004）》，第252頁。