- 中國改革開放全景錄·寧夏卷
- 中共寧夏回族自治區委員會黨史研究室
- 6001字
- 2021-12-22 19:04:06
第五章 堅持深化財稅改革推動寧夏社會經濟發展進步
改革開放以來,特別是黨的十八大以來,寧夏財稅工作堅持以改革總攬全局,以經濟建設為中心,以保障和改善民生為目標,正確處理振興財稅與發展經濟的關系,認真履行財稅職能,有力地促進了寧夏國民經濟和各項社會事業的發展。
一、改革發展歷程
(一)實行“統收統支”財政體制(1978 —1979年)
從新中國成立初期到改革開放,我國財政實行統收統支、高度集中的財政管理體制。從1979年7月起,開始了以調整為中心的、對國民經濟進行“調整、改革、整頓、提高”的工作。在這個過程中,一個重要任務就是通過有效的財政工作,積極促進國民經濟合理調整。為此,寧夏加強財政監督,整頓財政紀律,推動了增產節約,實現了財政紀律的整頓和財政財務工作的加強。
1979年,中央決定,在廣西、內蒙古、新疆、寧夏、西藏、云南、青海7個省區實行核定基數、超收全部留用的財政體制。
(二)實行“劃分收支,分級包干”的“分灶吃飯”財稅體制改革(1980—1984年)
1980年2月,國務院頒發了《關于實行“劃分收支、分級包干”的財政管理體制的暫行規定》,決定從1980年起實行財政管理體制改革。
寧夏從1980年全面實行“劃分收支,分級包干,一定五年不變”的財政體制后,初步克服了原有統收統支舊框框的弊端,使各市、縣通過定額補貼、分灶吃飯,在擴大地方財權中發揮了主動性和積極性,收大于支的銀川、石嘴山兩市在“總額分成”中獲得了更多的財權。1983—1984年,對國家和企業的分配關系進行了改革,企業實行兩步“利改稅”,稅收成為國家財政收入的主要形式。在實行兩步“利改稅”方面,1983年,寧夏在557戶地方國營盈利企業中推行“以稅代利,稅利并存”的第一步“利改稅”。這一年,實行“利改稅”辦法的國營企業,上繳國家的稅利占其利潤總額的65%(其中稅后上繳利潤占利潤總額的14%),同時企業留利達35%,大大增強了企業發展的后勁。從1984年10月開始,寧夏又在工業、交通、物資和城市公用等238個國營企業中實行了第二步“利改稅”,即以企業1983年利潤總額為基數,通過加減價格調整等因素后,合理調整產品稅率,增設資源稅、增值稅和幾種地方稅,對國有企業征收所得稅和調節稅,對小型企業征收八級累進稅,在確保企業合理留利的前提下,確定對23戶大中型企業開征調節稅,并對微利企業核定了減征所得稅率。通過第二步“利改稅”,基本上確立了國家同企業的適當分配關系,并通過稅收杠桿,緩解了企業因產品價格不合理、資源條件和技術裝備水平不同所產生的苦樂不均的矛盾,使企業留利有所增加,調動了企業職工的積極性。這一時期,寧夏財政收入結構變化明顯,工商稅收大幅增加,成為地方財政收入的重要組成部分。1984年,地方財政收入達到2.31億元,比1980年增長13.2%,年均增長3.4%。
(三)實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的財政管理體制改革(1985—1987年)
從1985年起,中央決定實行“劃分稅種,核定收支,分級包干”的財政管理體制。寧夏財政工作會議于1985年初部署了財政管理體制改革的新舉措,決定從1985年起實行“劃分稅種,核定收支,分級包干,一定五年不變”的新的財政管理體制。新體制在明確市縣級財政收支范圍的基礎上,規定市縣固定收入大于支出的,實行“收支掛鉤,總額分成,一定五年”的辦法;市縣固定收入小于支出的,不足部分由自治區定額補助,一定五年且每年遞增10%;銀川、石嘴山兩市實行“總額分成”辦法,其分成比例分別為49.1%和66.3%。同時,針對幾年來預算外資金增長速度快、存在問題多以及管理分散、使用不當的現狀,1985年還建立了綜合財政計劃管理機構,從管理預算外資金入手,逐步擴展到對社會總財力的調查研究和流向引導,加強了對社會資金的宏觀控制與調節,收到了初步成效。此外,在稅收政策上,在執行國家統一稅法規定的前提下,從民族區域自治地方的實際出發,制定了一些關于稅收減免等實施國家稅法的補充規定及地方性法規,并支持企業技術改造、促進橫向聯合、發展鄉鎮企業、開發南部山區,在稅種稅率上采取了一些變通及優惠辦法。1986年,吳忠、靈武、平羅、青銅峽、賀蘭5縣(市)提前實現收大于支,改變了財政補貼縣的面貌,有力地保證了寧夏經濟和社會的發展。1985年,寧夏地方財政收入為2.91億元,1987年達到4.11億元,增長了41.2%,年均增長18.9%。
(四)實行多種形式的財政包干體制改革(1988—1993年)
從1988年起,中央進行全國經濟領域的治理整頓,取消了每年對寧夏定額補助遞增10%的照顧,實行“定額補助”辦法。這種辦法是按原來核定的收支基數,支大于收的部分,實行固定數額補助,寧夏補助數額為5.33億元。當年,寧夏地方財政收入為5.09億元,由于“定額補助”財政管理體制的實行,寧夏地方財政收支矛盾變得突出起來,地方財政連續出現赤字。從1991年開始,在中央補助變化不大的情況下,中央加大了對寧夏重點項目的資金投入。1993年3月,國務院正式將寶中鐵路、沙坡頭水利樞紐工程、大壩電廠擴建、銀川河東機場等列入重點開發建設項目,這也成為這一時期寧夏經濟建設的重要資金來源。寧夏的地方財政收入實現了連續增長,1991年達到6.81億元,1992年達到7.73億元,特別是1993年增長較快,達到了10.85億元。
(五)實行中央和地方分稅制財稅體制改革(1994—2011年)
1. 全面部署“財稅體制改革”(1994 —2003年)
一是推行分稅制改革。1994年,中央決定進行稅制改革和分稅制改革。稅制改革后,中央與地方的財力對比發生了明顯變化,主要的稅種收入由中央財政掌握,作為寧夏地方財政主要收入來源的營業稅稅基也較過去大為縮小,地方收入比例比改革前大幅下降,自有財力相對減少。統計資料顯示,1986—1993年,各項稅收8年間財政預算級次平均比重:中央收入為12.4%,寧夏地方收入為87.6%。而從1994—1996年的統計來看,中央收入比重占到51.5%,比稅制改革前提高了3倍;寧夏地方稅收收入比重占48.5%,比稅制改革前下降了近一半。1993年,寧夏地方一般預算收入為10.85億元,到1994年劇降為7.17億元。
2000年以后,中央實施西部大開發戰略,增加了對寧夏的財政投入,并且放寬了稅收優惠政策。主要包括:一是加大建設資金投入力度,提高中央財政性建設資金用于西部地區的比例。二是加大財政轉移支付力度,逐步加大中央對西部地區一般性轉移支付的規模。在農業、社會保障、教育、科技、衛生、計劃生育、文化、環保等專項補助資金的分配方面,向西部地區傾斜。三是實行稅收優惠政策。對設在西部地區國家鼓勵類產業的內資企業和外商投資企業,在一定期限內,免減按15%的稅率征收企業所得稅。在國家政策的扶持下,2000年、2001年、2002年寧夏地方財政收入分別達到20.82億元、27.57億元、26.47億元。至此,寧夏地方財政的收入壓力相對減少。
二是推行部門預算改革。自2000年財政年度開始,財政部開始推行中央部門預算改革,即一個部門一本預算。2001年年底,國務院辦公廳轉發《財政部關于深化收支兩條線改革,進一步加強財政管理意見的通知》。從2000年開始,寧夏被財政部確定為部門預算編制改革的5個試點省區之一,到2002年已有60個自治區級預算單位進入試點,使預算編制工作進一步規范、科學、細化。
三是推行政府采購制度。寧夏政府采購始于1996年。2003年《中華人民共和國政府采購法》實施后,寧夏政府采購中心正式成立,各地市縣也相繼建立起了政府采購部門。之后,逐步擴大了政府采購規模和范圍,加大了預算改革力度,實行了自治區級政府采購資金納入國庫集中支付制度,建立健全了政府采購的監督機制,提高了政府采購工作的透明度,加大了對政府采購的監管力度,制定了《專家評審委員會暫行規定》《政府采購綜合評標辦法》和《項目公告標準范本》,在全區推行公務機動車輛定點保險、定點加油,在政府采購領域、注冊會計師行業和注冊評估機構開展商業賄賂專項治理工作。
四是推行國庫管理制度的配套改革。2001年2月28日,國務院第九十五次總理辦公會議原則同意了財政部會同中國人民銀行報送的《財政國庫管理制度改革方案》。從2003年起,寧夏選擇了水利廳、科技廳、司法廳、建設廳、社會保障局以及石嘴山市、平羅縣、吳忠市利通區、中衛市進行財政國庫制度改革試點,后又進一步擴大了試點范圍,到年底,有19個自治區級部門和8個二級預算單位被納入國庫集中收付改革試點,有328個行政、事業單位被納入工資統發。
2. 提出“兩步改革”新部署(2004—2011年)
一是全面取消“三提五統”和各種涉農收費。從2000年開始,寧夏成為全國首批開展農村稅費改革試點省區,逐步取消“三提五統”和各種涉農收費。到2005年,共減輕農民負擔3.6億元;2005年全面免征農業稅及附加,減少農民負擔10500萬元。至此,寧夏境內的農民全部免除了“三提五統”和農業各稅,農民基本上無任何不合理負擔。
二是全面完成鄉鎮債務化解任務。2003年,寧夏全面開展鄉鎮區劃調整,大規模進行撤并鄉鎮的工作。據統計,截至2005年7月,寧夏188個鄉鎮普遍負債,債務總額達9.9億元。2006年開始,著手化解鄉鎮債務問題,最終確認全部鄉鎮債務為7.38億元。2007年,寧夏10個市縣完成了鄉鎮債務化解;到2008年6月,寧夏全面完成鄉鎮債務化解任務。
三是全面進行財政國庫集中收付制度改革。從2006年開始,自治區一級預算單位全面進行財政國庫集中收付制度改革。截至2007年年底,已有335家自治區級預算單位被納入國庫集中支付,14個市、縣(區)建立了國庫集中支付網絡系統。2008年5月,又在包括財政廳在內的6家區直單位開始實施公務卡試點工作。2008年年底以前,自治區級所有基層預算單位全部被納入國庫收付制度改革范圍。
四是全面推行鄉財縣管工作。2004年11月起,在吳忠、平羅、賀蘭、中寧、彭陽5個試點市縣實行鄉財縣管鄉用的財政制度改革。實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、采購統辦、票據統管”的財政管理方式,由縣(市、區)財政主管部門直接管理并監督鄉鎮財政收支。2005年9月開始,寧夏全面推行鄉財縣管工作,公共財政體系進一步健全。
五是全面推行收支兩條線改革。2000年10月1日開始,自治區本級和銀川市率先開始推行收(罰)繳分離制度。后來,又探索建立非稅收入管理機制,編制了自治區行政事業性、政府性基金目錄,在自治區實施交警罰沒收入罰繳分離,實行國有資產有償使用收入收繳財政統一管理。2008年納入預算管理的非稅收入23億元。
六是全面加強基本建設支出。基本建設資金由財政預算內撥款的單一形式,演變成財政撥款、撥改貸、國內外貸款、利用外資和各種形式的自籌資金互為補充、相互為用的新局面。經過多年的建設,徹底改變了寧夏長期以來以農業為主的單一經濟結構,依托水利和煤炭優勢,優先發展電力工業和煤炭工業,初步形成了以煤炭、電力、冶金、化工、食品、紡織為主的工業體系。
七是全面支持農業農村經濟發展。推行項目管理,提高財政支持農業的投資效益,大力支持農田水利設施建設,改善農業基本生產條件;支持農副產品生產基地建設,保證市場有效供給;大力支持農業科技的推廣應用和農業社會化服務體系建設;積極支持縣鄉兩級發展農技推廣服務體系,改善服務設施和工作條件,增強服務功能。
八是全面促進國有企業改革發展。“十五”以來,對寧夏煤業集團、寧夏東方鉭業股份有限公司、寧夏美利紙業股份有限公司、寧夏有色金屬集團、青銅峽鋁業股份有限公司等重點企業實施的技術改造項目給予支持。先后安排撥付企業技術創新資金、新產品開發資金、科技三項費用等各類財政資金,專項用于企業的技術研發和技術創新。
九是全面推進教科文衛事業的發展。在中央的大力支持下,逐年增加對教育、科技、衛生、文化、體育、廣播、電視等事業的投入,有力地支持了寧夏社會事業的發展和社會全面進步。
十是全面支持社會保障體系改革。各級財政部門努力保證社會保障支出,資金規模逐年增加。社會保障支出的逐年增加,確保了企業離退休人員基本養老金和國有企業下崗職工生活費按時足額發放,確保了城鎮低保、救災救濟、就業再就業、衛生醫療等工作資金所需,為保證各項社會保障制度的建立和政策的落實提供了有力支持。
(六)實行中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制改革(2012年至今)
1. 建立“五位一體”公共財稅體制基本框架(2012—2013年)
2012年,黨的十八大報告明確指出:“加快改革財稅體制,健全中央和地方財力與事權相匹配的體制,完善促進基本公共服務均等化和主體功能區建設的公共財政體系,構建地方稅體系,形成有利于結構優化、社會公平的稅收制度。建立公共資源出讓收益合理共享機制。”這是“五位一體”財稅體制改革的基本框架。
從2013年起,寧夏圍繞中央加快財稅改革的要求,結合推進“兩區”建設等內容,不斷深化財稅體制改革。主要包括:積極發揮市場配置資源的決定性作用和財政政策的導向作用,促進創新型企業發展,助推中小企業發展壯大;實行差別化財政政策,促進產業轉型升級,以整合支農資金為抓手,促進現代農業發展;發揮財政引導金融資金功能,完善投融資擔保體系,穩妥推進農民住房財產權、土地承包經營權抵押、擔保,激活農村金融市場;完善以城鎮居民收入、就業率、物價水平、環境保護、財政收入、提高扶貧對象生活水平等為主要指標的發展成果考核評價體系;實行有償使用資源和污染環境、破壞生態者付費,加快資源稅改革,不斷完善重點生態功能區生態補償機制,加大環境治理和生態保護投資力度。
2. 確定財稅體制改革新思路(2013—2017年)
2013年11月,黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。2015年10月,黨的十八屆五中全會審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》,提出創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念,為中國“十三五”乃至更長時期的發展描繪出新藍圖,黨的十八屆五中全會為深化財稅體制改革進一步指明了方向。
寧夏認真貫徹落實黨的十八屆三中、五中全會精神,牢牢把握推進現代財政制度建設的方向和重點,不斷加大財稅體制改革的力度。2013年12月25日,自治區黨委十一屆三次會議通過的《關于深化改革推動經濟社會發展若干問題的決定》,對深化財政管理體制改革作出了全面部署。2015年11月,自治區黨委舉辦學習貫徹黨的十八屆五中全會精神領導干部專題學習班,對自治區黨委《關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議(初稿)》進行了討論,明確提出了堅持把創新擺在發展全局的核心位置。這一時期,財政工作的任務是全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,以及中央、自治區經濟、財政工作會議精神,把思想和行動統一到中央的總體要求與決策部署上來,堅持穩中求進的工作總基調,加強和改善財政宏觀調控、加快轉變經濟發展方式、深化財稅體制改革、加快促進基本公共服務均等化,進一步提高財政管理水平,促進經濟持續健康發展。
2017年10月,黨的十九大提出加快建立現代財政制度,建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系;建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。深化稅收制度改革,健全地方稅體系。寧夏按照中央、自治區的安排有序推進財稅體制改革,完善預算管理,健全規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,增強財政預算的嚴肅性和有效性。推進財政事權和支出責任劃分改革,理順自治區、市、縣政府間財政關系。全面實施績效管理,提高財政資金使用效益。調整優化財政支出結構,集中財力保重點、保民生。深化稅收制度改革,實施環保、資源費轉稅改革,持續提高稅收在財政收入中的比重。