綜合戰略篇

寧夏高質量打贏脫貧攻堅戰經驗研究

沈 杰

2020年以來，自治區黨委和政府堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真落實習近平總書記關于扶貧工作的重要論述和視察寧夏重要講話精神、重要指示，咬定目標、堅持標準，一鼓作氣、乘勢而上，保持攻堅態勢，強化攻堅責任，堅持盡銳出戰，持續發力防松勁，嚴把標準防闖關，鞏固成果防返貧，全面開展查損補失、查漏補缺、查短補齊、查弱補強“四查四補”，集中兵力打好深度貧困殲滅戰，確保高質量打贏脫貧攻堅戰。

一、提高政治站位，堅決扛起脫貧攻堅重大責任

2020年3月6日，習近平總書記在決戰決勝脫貧攻堅座談會上下達了脫貧攻堅最后決戰令。6月8—10日，總書記到寧夏視察，指出：“經過艱苦努力，寧夏脫貧攻堅取得決定性成果”，并反復叮囑要聚焦目標任務，一鼓作氣，盡銳出戰，堅決打贏脫貧攻堅戰。自治區黨委和政府把學習貫徹習近平總書記視察寧夏重要講話精神、重要指示，作為當前和今后一個時期首要政治任務和重大政治責任，先后召開黨委常委會、政府常務會、扶貧開發領導小組會，及時研究貫徹落實意見。在全區脫貧攻堅工作會議全面部署的基礎上，有針對性地召開了反饋問題整改、非貧困縣脫貧、脫貧普查、危窯危房改造、勞務移民、閩寧協作等一系列專門會議，重點部署落實，精準務實推進，確保習近平總書記重要講話精神和重要指示在寧夏落地生根，保證中央脫貧攻堅決策部署全面落實。自治區黨政主要領導和分管領導經常深入脫貧一線調研，協調解決問題，推動工作落實，遍訪了所有貧困縣和脫貧任務較重的非貧困縣。自治區人大常委會組織專題調研，自治區政協協商議政，集思廣益出思路，出謀獻策促脫貧。自治區扶貧開發領導小組各成員單位發揮行業部門優勢，統籌整合各方資源，全力支持脫貧攻堅。各市、縣（區）黨政一把手全面負責，班子成員全員上陣，攻堅責任全部落實，五級書記抓扶貧、全區動員促攻堅的良好局面持續鞏固。

作者簡介：沈杰，自治區扶貧辦政策法規處副處長，主要研究方向：扶貧政策法規。

二、貫徹精準方略，建立完善體制機制“四梁八柱”

堅持新發展理念，貫徹精準扶貧精準脫貧基本方略，從嚴從細從實建立打贏脫貧攻堅戰的責任體系、政策體系、投入體系、動員體系、監督體系、考核體系，形成了一整套完善的制度體系，構建起了打贏脫貧攻堅戰的“四梁八柱”。

（一）建立完善責任體系

嚴格落實“自治區負總責、市縣抓落實”工作體制，自治區黨委和政府一把手擔任扶貧開發領導小組“雙組長”，堅決扛起“負總責”政治責任，每季度至少專題研究一次脫貧攻堅工作。堅持五級書記一起抓工作機制，開展五級書記遍訪貧困對象行動。自治區黨委和政府每年與27個市、縣（區）簽訂責任書，向26個廳局下達任務清單。市縣黨政一把手為第一責任人，主動扛起“抓落實”主體責任。保持扶貧隊伍穩定，向9個貧困縣和50個脫貧任務重的鄉鎮選派副書記專司脫貧攻堅，以精準的責任體系推進最嚴責任落實。

（二）建立完善政策體系

貫徹落實中央精準扶貧政策，自治區制定出臺《關于推進脫貧富民戰略的實施意見》《打贏脫貧攻堅戰三年行動實施方案》《寧夏回族自治區深度貧困地區脫貧攻堅實施方案》等重要文件，行業部門制定出臺產業、就業、“三保障”和飲水、交通等配套文件，構建起涵蓋群眾增收、綜合保障、公共服務、基礎設施等全方位、全領域的寧夏“3+N”精準幫扶政策體系。

（三）建立完善投入體系

建立起與攻堅任務相適應的財政投入機制，多渠道籌措資金，確保投入逐年增長。強化涉農資金整合，實現“因需而整、應整盡整”。5年累計投入財政扶貧資金468.3億元，其中，中央財政扶貧專項資金127.5億元，自治區財政資金160.6億元，閩寧協作資金14.3億元，市縣配套資金18.4億元，統籌整合涉農資金147.5億元。精準投入盯住重點，75%以上的資金分配給貧困縣，60%以上的資金分配給深度貧困地區。

（四）建立完善動員體系

建立領導干部聯系脫貧攻堅機制，省級、廳級、處級干部分別一對一包抓貧困縣（區）、貧困鄉鎮、貧困村。扎實開展國有企業幫扶貧困村、民營企業“百企幫百村”行動，動員組織專業社會工作力量、志愿服務團隊、社會愛心人士開展志愿服務，構建起政府、社會、市場協同的大扶貧格局和廣泛參與、合力攻堅的社會動員體系。

（五）建立完善監督體系

制定出臺《脫貧攻堅督查巡查工作辦法》《脫貧攻堅責任制實施辦法》，自治區對貧困縣（區）開展扶貧領域專項巡視巡查、紀檢監察、項目資金審計全覆蓋。在全國率先開通“12317”扶貧資金使用監督舉報電話。常態化開展人大監督、政協監督、民主監督，主動接受社會監督和媒體監督，積極推動監督成果轉化，精準有效監督責任落實、政策落實、工作落實。

（六）建立完善考核體系

實行最嚴格的考核評價制度，制定出臺《貧困縣黨委政府扶貧開發工作成效考核實施方案》《關于進一步規范貧困退出的實施意見》等文件，事前、事中、事后全程精準規范，建立考核、約束、退出、評估等多項機制，提高脫貧攻堅考核權重，對年度考核優秀等次的縣（區）通報表彰并給予獎勵。開展常態化約談解決問題，對不嚴不實的嚴肅問責追責，推動工作務實、過程扎實、結果真實。

三、決勝脫貧攻堅，歷史性解決區域性整體貧困

聚焦“兩不愁三保障”，緊盯現行標準下建檔立卡貧困人口，全面落實精準扶貧精準脫貧各項政策舉措，如期完成剩余1.88萬貧困人口全部脫貧、西吉縣摘帽的目標任務，區域性整體貧困問題得到解決。

（一）全面開展“四查四補”

對標“兩不愁三保障”標準，瞄準突出問題和薄弱環節，在全區挨鄉、挨村、挨戶集中開展“四查四補”，實現全區所有農戶查補全覆蓋。開展查損補失，重點查找疫情給社會就業、產業發展、農民增收、公共保障、設施建設帶來的沖擊、造成的損失，拿出有效的應對策略、應對措施、應對辦法，把疫情給企業生產、群眾收入、項目建設造成的損失補回來。開展查漏補缺，重點查找脫貧攻堅工作中還有哪些漏洞，及時采取措施把這些漏洞補上，解決漏統、漏項、漏扶、漏管“四漏”問題。開展查短補齊，重點查找公共服務、基礎設施、基層治理、鄉村建設、人居環境等方面的短板，對標全面建成小康社會和“兩不愁三保障”要求，強化措施，補齊短板，增強貧困群眾保障的穩定性。開展查弱補強，重點對照貧困村貧困戶脫貧標準，查找發現一些弱項，對不達標的保證達標，對已達標的鞏固提升，確保脫貧質量過得硬。通過全面開展“四查四補”，對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，全面補齊“兩不愁三保障”短板弱項，千錘百煉提高脫貧質量和成色，確保實現高質量脫貧。

（二）集中攻克貧困堡壘

自治區多次召開黨委常委會、政府常務會、扶貧開發領導小組會研究部署西吉縣掛牌督戰工作，自治區黨委書記陳潤兒掛帥督戰，5次實地督導調研并召開座談會研究解決重大問題、重點工作，自治區主席咸輝等自治區領導多次現場調研指導、解決問題，自治區向西吉縣派駐工作專班常駐一線協調督戰，強化政策供給和要素保障。2020年，安排西吉縣扶貧資金19.37億元，增幅25.37%。堅持“一周一分析、半月一報告、一月一評促”，實行清單管理，較真碰硬“督”，凝心聚力“戰”，取得了明顯成效。西吉縣委書記一線作戰親手抓，網格化壓實落實作戰責任，構建起各級干部包片包戶、上下聯動、全面覆蓋的網格化攻堅格局，扎實推動各項作戰工作落實落地。深度貧困如期全面攻克，深度貧困地區貧困人口全部脫貧，深度貧困村全部出列，深度貧困縣全部摘帽，貧困發生率從2016年的19.2%下降到0。

（三）努力克服疫情影響

統籌推進疫情防控和脫貧攻堅，出臺應對疫情20條硬核措施，落實支持促進貧困群眾務工就業、加大援企穩崗補貼力度、組織企業有序復工復產、積極開展消費扶貧等措施，多渠道開辟就業崗位、創業空間，全面恢復了生產生活秩序。強化就業扶貧，技能培訓3萬人，累計開發公益性崗位3.8萬個。截至11月底，全區返崗務工貧困勞動力24.5萬人，是上年務工人數的112%；扶貧龍頭企業復工283家，扶貧車間開復工364家，開復工率100%，共吸納1.45萬貧困人口就業。全區扶貧小額信貸余額67.5億元，貧困戶貸款覆蓋率72.7%，戶均貸款5萬元，實現應貸盡貸。積極開展消費扶貧，組織開展“消費扶貧月”活動，落實“三專一平臺”建設任務，認定扶貧產品1667個，銷售額24.1億元，有效解決了貧困地區農產品賣難問題。

（四）全面解決“三保障”和安全飲水問題

建立行業部門協調聯動工作機制，加強動態監測，及時查漏補缺，對“三保障”和飲水安全方面新發生問題，做到隨發現、隨解決。持續推進義務教育控輟保學，因貧失學輟學問題動態清零。持續提升基本醫療保障水平，貧困人口健康扶貧政策、基本醫保、大病保險全覆蓋，醫保參保率100%，醫療費報銷比例90%以上，貧困患者救治比例99%以上。持續解決住房安全問題，建立專門查補制度，即增即改農村危房，貧困戶存量危房動態清零。持續鞏固農村飲水安全，以建設“互聯網+城鄉供水”國家級示范省區為契機，推廣“互聯網+城鄉供水”模式，投資3.57億元解決苦咸水問題，全區農村自來水普及率90%，貧困地區農村集中供水率98%，農村飲水安全問題基本解決。

（五）深入推進產業扶貧

圍繞自治區九大重點特色產業，著力推進特色優勢產業提質增效行動，發展壯大鹽池灘羊、固原肉牛、西吉馬鈴薯、中寧枸杞、冷涼蔬菜、釀酒葡萄等“一縣一業”品牌支柱產業，培育發展中藥材、黃花菜、中蜂等“一村一品”特色富民產業，有勞動能力的貧困戶都有1～2個穩定增收的到戶產業。2020年，整合下達9個貧困縣農業財政項目資金18.28億元，比上年增長19.63%，貧困縣（區）特色產業收入占農村居民人均可支配收入的40%以上，已成為帶動貧困群眾增收的支柱產業。大力實施“四個一”示范帶動工程，促進貧困戶和現代農業發展有機銜接，培育產業扶貧示范村150個、扶貧龍頭企業166家、扶貧產業合作社1066家、致富帶頭人10434名，帶動36萬貧困群眾增收脫貧。大力開展光伏扶貧，2020年光伏發電收益7898萬元，10個縣（區）、421個貧困村、5.8萬戶建檔立卡貧困戶受益。

（六）持續加強易地扶貧搬遷后續扶持

聚焦搬遷群眾產業、就業、社會融入3件事情，在安置區建設扶貧車間44個，建設養殖圈棚4132座，建設溫棚881座，實現務工就業17301人，自主創業1092人，公益性崗位就業3381人，實現了有勞動能力的搬遷家庭每戶至少1人就業或有1～2項增收項目。遷出遷入地積極對接，及時做好搬遷群眾就醫就學、社會保障、戶籍檔案等轉移接續工作，引導搬遷群眾與當地群眾交流交往交融，促進形成手足相親、鄰里和睦、守望相助的共生共榮局面。改善遷出區生態環境，加快移民遷出區拆舊復墾和生態修復，復墾復綠4.9萬畝，生態恢復880萬畝，實現了脫貧致富與生態建設的“雙贏”。

（七）著力構建綜合性兜底保障體系

精準做好農村低保和扶貧“兩項制度”銜接，對喪失勞動能力的貧困人口，統籌各類兜底保障措施，將農村低保標準每人每年提高到了4560元，做到“一人不少，一戶不漏，應保盡?！?。實施殘疾人脫貧行動，20萬人次享受“兩項補貼”；募集慈善公益資金達2.19億元，惠及殘疾人11.2萬人次。出臺《建立脫貧不穩定人口與邊緣易致貧人口防止返貧致貧監測預警和動態幫扶機制的實施方案》，建立村組日常監測、鄉鎮研判預警、縣（區）調度幫扶的監測預警調度機制，實行“一戶一檔”，落實“一戶一策”，切實消除致貧返貧風險。目前，全區已界定邊緣易致貧人口2.65萬人、脫貧不穩定人口1.49萬人，90%以上已消除致貧返貧風險。

（八）凝聚脫貧攻堅強大合力

不斷深化閩寧對口扶貧協作。2020年9月4日，閩寧互學互助對口扶貧協作第二十四次聯席會議在寧夏召開，簽署11個部門協作協議、35個經貿合作協議，計劃投資總額157.3億元。2020年，福建省財政援助資金5.3億元。截至10月底，實施項目227個，完成閩寧消費扶貧17.09億元。加強與中央單位溝通對接。2020年，9家中央單位投入資金9367萬元，幫助定點扶貧縣發展產業、帶動就業。持續開展“百企幫百村”行動，530家民營企業幫扶492個貧困村，1780家社會組織參與脫貧攻堅，形成了多點發力、各方出力、共同給力的大扶貧格局。強化駐村工作隊管理，及時調整第一書記和工作隊員193名，目前有第一書記1773名、工作隊員4203名。堅持“富腦袋”和“富口袋”并重，對積極主動脫貧的貧困戶給予項目資金傾斜，激發貧困群眾內生動力。深入開展移民易俗行動，營造勤勞致富、脫貧光榮氛圍。

四、積極實踐探索，為中國減貧方案貢獻寧夏力量

自治區黨委和政府始終堅持把打贏脫貧攻堅戰作為重大政治任務和第一民生工程，牢牢把握精準要義，全力推進攻城拔寨，全面決勝脫貧攻堅，脫貧攻堅取得輝煌歷史成就。

（一）實現從絕對貧困到消除貧困的歷史性跨越

1997年，習近平同志第一次走進西海固深感震撼：“我才真正體會到什么叫家徒四壁。一家子既沒有桌椅板凳，也沒有鋪蓋。家里唯一的‘財產’是掛在房梁上的一撮發菜，就靠賣這么一點發菜來買油鹽醬醋?！敝袊毨е畹奈骱９痰貐^曾一度成為絕對貧困的代名詞。在黨中央的堅強領導下，自治區黨委和政府帶領全區干部群眾發揚滴水穿石精神，一任接著一任干，擼起袖子加油干，按不同時期的扶貧標準，從1982年至今累計減貧342萬人，黨的十八大以來累計減貧80.3萬人。2016年，習近平總書記到涇源縣大灣鄉楊嶺村考察時深情地講，固原的發展脫胎換骨，增強了我們打贏脫貧攻堅戰的信心。到2020年，9個貧困縣全部摘帽，1100個貧困村全部出列，貧困人口全部脫貧，貧困發生率由2015年的14.5%下降到0。貧困地區農民人均可支配收入預計達到11450元，增幅高于全國全區平均水平，是1982年的52.8倍、2015年的1.7倍。“兩不愁三保障”全面實現，區域性整體貧困全面解決，革命性地撕下了貧困標簽，歷史性地解決了千百年來的絕對貧困問題。

（二）實現從“苦瘠甲天下”到全面小康的歷史性嬗變

走出絕對貧困，過上全面小康，是西海固人民的夢想。自治區黨委和政府帶領全區各族人民，向著全面建成小康社會的康莊大道堅定前行。特色優勢產業全面發展，向著現代產業逐步邁進，所有貧困村都有1～2個富民產業，貧困戶80%以上有產業增收項目，收入80%以上來自產業就業，產業成為穩定脫貧的根本動力。公共服務水平快速躍升，率先在西部地區實現義務教育均衡發展目標，有效阻斷了貧困代際傳遞。基本醫療衛生服務體系進一步完善，貧困群眾看病難、看病貴的問題得到有效緩解。2018年在全國率先實現貧困地區鄉村綜合文化服務中心全覆蓋，2019年群眾生活消費支出的7.8%用于文化教育通信娛樂，脫貧群眾獲得感幸福感安全感全面提升?；A設施條件全面改善，因水而困的西海固地區歷史性解決了飲水困難，城鄉居民生活和產業融合發展的用水需求得到有效保障。內通外聯的交通基礎設施，構建起了航空、鐵路、公路立體交通網絡，形成了六盤山片區縣區間“一小時”交通圈。所有自然村通電、通4G網絡、通光纖寬帶，農戶普遍看上互聯網電視，動力電需求全面保障。社會和諧穩定全面進步，同心、紅寺堡、鹽池、涇源、原州區、彭陽6個脫貧縣（區）成為全國民族團結進步創建活動示范縣，閩寧鎮等成為示范單位，全區各民族團結進步、和諧相處。西海固地區經濟社會發生了翻天覆地的變化，幾千年的期盼終于夢圓，從“苦瘠甲天下”闊步邁向全面小康社會。

（三）實現從鄉村管治向鄉村善治的歷史性轉變

堅持推進基層治理體系完善和治理能力提升，探索實踐由重管理向善服務轉型，從強化基層黨組織作用、增強干群內生動力等關鍵環節入手，大力療治“沉疴頑疾”，著力補齊“最后一公里”，推進從鄉村管理“難”向鄉村治理“好”的巨大轉變。村黨組織建設全面加強，2017年以來有1233個黨支部得到整頓，有1181名不合格“兩委”班子成員被清理，黨在農村領導全面加強，村級組織帶領群眾脫貧致富能力顯著增強。黨員引領作用顯著激發，建立起了“支部建在產業鏈、黨員聚在產業鏈、群眾富在產業鏈”模式，全區農村致富帶頭人中村黨支部書記占45%，黨員占42.1%。扶貧開發走上法治軌道，自2016年頒布《寧夏回族自治區農村扶貧開發條例》以來，每年開展執法檢查、跟蹤督辦，依法推進脫貧攻堅力量更集中、措施更精準、效果更顯著。鄉風文明蔚然成風，社會主義核心價值觀深入民心，農村高價彩禮、大操大辦、薄養厚葬等不良習俗有效改善，移風易俗行動群眾滿意度連續三年持續攀升?？h級以上文明鄉鎮達到73.8%，文明村達到63.7%。扶志扶智內力增強，扶貧與扶志、扶智實現有效結合，宣講教育經驗推廣普遍開展，群眾參與民主決策深入推進，脫貧信心致富能力顯著增強，既富了“口袋”又富了“腦袋”。群眾發自肺腑感念總書記、感恩共產黨，廣泛傳唱“共產黨親、黃河水甜”。自治法治德治在貧困地區全面融合推進，探索走出了一條鄉村善治之路。

（四）實現從不適宜生存向美麗新寧夏的歷史性轉變

生態環境惡劣、水土流失嚴重，長期以來是西海固地區環境的典型特征，也是致貧的主要因素，造成了“一方水土不能養活一方人”的窘境，曾經被聯合國糧食開發署定為“最不適宜人類生存”的地方。各級黨委和政府把習近平總書記“建設美麗新寧夏 共圓偉大中國夢”的殷切囑托轉化為強大動力，在綠色減貧之路上，實現消除貧困與生態保護協調發展，一大批生態扶貧項目相繼落地見效，生態環境明顯改善，發展環境顯著優化。把生態保護修復與扶貧產業發展有機融合，枸杞、蘋果、紅棗、葡萄、紅梅杏等林果產業成為寧夏特色產業的亮麗名片，林下種植、林下養殖、森林康養、林產品采集加工等林下經營經濟打造出貧困群眾增收的新增長點，生態護林員、草管員通過生態保護實現在家門口就業增收脫貧。綠色減貧有力助推實現消除絕對貧困、生態文明建設提速換擋、區域發展環境持續向好。固原市森林覆蓋率從1982年的5.4%提高到2019年的28.4%，水土流失治理程度由16%提高到73%，年平均降水量由282毫米提高到492毫米，發生了從荒山禿嶺到高原綠島的歷史性變化。昔日風吹石頭跑、地上不長草的西海固地區，綠色已成最動人的底色，生態美、鄉村興、百姓富漸行漸近，美麗新寧夏的畫卷徐徐展開。

（五）實現從貧困樣本到減貧樣本的歷史性飛躍

西海固是全國14個集中連片特殊困難地區貧困面最大、貧困程度最深的地區之一，是中國乃至全球的貧困樣本，是黨中央最牽掛的地方。各級黨委和政府堅定信念以創新砥礪初心，黨員干部不負韶華以實干篤定前行，奮力加快推進西海固地區減貧進程，2019年寧夏列入第一批全國扶貧經驗交流示范基地，成為國際減貧中國方案的寧夏樣本。閩寧對口扶貧協作成為典范，習近平總書記2016年到閩寧鎮考察時指出：“閩寧合作探索出了一條康莊大道，這個寶貴經驗可以向全國推廣，做一個示范，實現共同富裕?！?018年，中共中央、國務院將推廣“閩寧示范村”模式納入打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見；2019年，閩寧鎮被列為全國“兩縣一鎮三村”脫貧攻堅典型；2020年，閩寧對口扶貧協作援寧群體被中宣部授予“時代楷?！狈Q號。易地扶貧搬遷成為全國經驗，自20世紀80年代起先后實施6次大規模政策性移民，累計搬遷123萬人，占全區總人口的17.8%。2020年10月，全國易地扶貧搬遷后續扶持工作現場會在寧夏召開，搬得出、穩得住、能致富經驗在全國推廣。金融扶貧向全國示范，構建起多層次、廣覆蓋、可持續、競爭適度、風險可控的農村金融服務體系，貧困群眾貸款不再難、不再貴。2017年，中國人民銀行批準寧夏創建以省為單位的全國金融扶貧示范區。“互聯網+城鄉供水”向全國示范，曾水貴如油的西海固地區群眾從千百年來喝不上干凈水，邁入全面喝上安全水的歷史新紀元，2020年6月，寧夏被確定為全國“互聯網+城鄉供水”示范區，固原市被列為全國智慧水利先行先試典型。“互聯網+教育”向全國示范。2018年7月，寧夏被確定為全國“互聯網+教育”示范區，推進實現城鄉教育數字資源全覆蓋和教育均衡化發展，有效阻斷了貧困代際傳遞。“互聯網+醫療健康”向全國示范，構建智慧醫療服務網絡，2018年7月，寧夏被確定為全國唯一的“互聯網+醫療健康”示范區，讓優質醫療資源普惠廣大群眾。