寧夏地方財政支持政策撬動信貸投放情況調研

馬建斌 王 龍 祁永忠

一、目前寧夏出臺的地方財政支持政策及效果

近年來，寧夏財政對融資主體的支持措施逐漸從直接獎補轉變為以貼息、擔保、轉貸資金等為杠桿撬動金融資源投入。這一轉變暢通了貨幣政策傳導渠道，有效提升了實體經濟有效信貸需求，撬動金融機構持續加大信貸投放力度，信貸增長對經濟增長的拉動作用越來越明顯。

寧夏財政貼息、擔保業務流程基本為：行業主管部門選擇合作銀行和擔保機構——財政資金到位——企業向行業主管部門申請支持的貸款項目——行業主管部門審批貸款項目——金融機構發放貸款——財政貼息/風險補償。

財政貼息。一類是正向貼息，財政資金貼息給企業。新型工業化貸款貼息專項資金，對重點技術項目貸款、重點企業流動資金貸款和當年新建重點項目貸款給予基準利率30%的貼息，2016年共為133家企業貼息1.23億元，撬動貸款近百億元；林業貸款貼息，對營造林、沙產業、林下經濟、生態旅游、林產品加工以及林業資源綜合利用等貸款給予貼息3%, 2016年共貼息1619萬元，撬動貸款49979萬元；民貿民品貸款貼息，對民族貿易企業和民族特需商品生產企業流動資金貸款進行貼息， 2016年，共貼息民貿民品企業4.55億元，撬動貸款150億元；融資租賃補助，財政對工業企業運用融資租賃方式購置先進設備進行補貼，2017年共為34家工業企業補貼4455萬元。另一類是逆向貼息，財政資金直接貼息到銀行。康復扶貧貸款財政貼息資金，對建檔立卡貧困戶生產脫貧貸款和康復事業貸款進行貼息，2016年共貼息200萬元，撬動貸款6330萬元；扶貧助學貸款貼息，按照基準利率為貧困生助學貸款貼息，截至2016年6月末，寧夏助學貸款余額13.26億元，同比增長22.20%。

財政擔保基金。一類是政府（或委托第三方機構）將資金存放銀行，銀行按照一定放大比例放貸，貸款損失由擔保基金和銀行共擔。工業企業風險補償基金，按照1:10的比例，對工業企業流動資金貸款和項目資金貸款給予擔保，目前，該基金已到位1.2億元，遴選的12家合作銀行每家存放1000萬元，備選企業貸款項目已經確定；助保貸基金按照1:10的比例為小微企業貸款提供財政擔保，2016年，共為132家小微企業擔保貸款4.6億元；銀科貸基金按照1:5的比例為科技型小微企業貸款提供財政擔保，2015年以來，共為100多家小微企業擔保貸款近6億元。另一類是，政府將資金存放到合作擔保機構，由擔保按一定放大比例為銀行信貸提供擔保，貸款損失由財政擔保基金、擔保機構和銀行共擔。2億元新型工業化轉型擔保基金，按照1:10的撬動比例，為納稅地在寧夏、具有獨立法人資格企業貸款給予擔保，同時對企業首年保費給予補貼， 2016年，為34戶企業擔保貸款18.8億元；4.9億元農業特色優勢產業貸款擔保基金和風險補償基金，對自治區主抓的“1+4”（即優質糧食含馬鈴薯、蔬菜、草畜、枸杞、釀酒葡萄）涉農新型經營主體貸款進行擔保， 2016年，擔保“1+4”產業貸款10億元；創業擔保貸款基金，對下崗人員、復轉軍人、大中專畢業生、農民、刑滿釋放人員及其以上人員創辦的小企業貸款給予擔保，截至3月末，創業擔保貸款余額32.51億元。三是各地市自主建立的扶貧貸款擔保基金。截至7月末，寧夏貧困地區共成立扶貧擔保基金及風險補償基金21億元。扶貧擔保基金，按公司化運作，執行年1.5%優惠擔保費率，按不低于1:5的放大比例撬動信貸資金。

財政轉貸資金。由自治區財政及合作銀行共同出資建立3億元小微企業轉貸資金，為符合銀行信貸條件，還貸出現暫時困難的中小微企業按期還貸、續貸提供的短期周轉資金，轉貸資金單筆額度控制在2000萬元以內，使用時間最長不超過15天，1—5天按每天萬分之二收取使用費，6—15天按每天萬分之四收取手續費。

貸款保證保險補助。只要開展小微企業貸款保險業務，并且保費低于2%的保險機構均可申請補貼，補貼額度為保險機構承保貸款額度的2%。通過保證保險為小微企業貸款提供保險增信，解決部分小微企業無抵押、無擔保難以貸款的困境。

二、存在的問題及成因

財政貼現、擔保等財政支持措施對于彌補融資主體風險溢價，解決實體經濟“融資難、融資貴”問題發揮了重要作用，但其政策效果還有待進一步發揮，主要表現在：一是沒有專屬信貸產品。目前，除創業擔保貸款和助保貸以外，寧夏銀行業金融機構未設置專門的財政支持類貸款產品，沒有為財政支持類貸款設立專門的信貸管理辦法，而是將財政支持政策納入現有信貸產品審批要素進行審批，財政政策與信貸產品的契合度不夠。二是政策放大效應不明顯。財政貼息基金、擔保基金和轉貸基金等地方財政支持政策，撬動信貸投放的放大效應不明顯。例如，截至2016年底，4.9億元農業特色優勢產業貸款擔保基金和風險補償基金共擔保“1+4”產業貸款10億元，放大倍數僅2倍。三是政策精準性有待提高。根據調研的情況反映，地方財政支持政策在實施的過程中，財政資金并沒有完全集中到預期的領域。例如，新型工業化貸款貼息專項資金貼息的企業并不完全是新型工業化企業，創業擔保貸款基金支持的對象也有部分是非弱勢群體。其原因在于以下幾點。

第一，財政資金到位緩慢。行業主管部門在設立財政支持政策之前先與財政部門溝通確認資金來源，然后行業主管部門出臺資金管理辦法。這里的一個問題是，由于該筆資金沒有納入本年財政預算，財政部門確認資金來源后并不能馬上撥付全部資金，而往往是將其納入下一年度財政預算，這給政策出臺與政策落實留下了空檔時間。例如，規劃10億元的工業企業風險補償基金目前僅到位1.2億元，規劃3億元的新型工業化轉型擔保基金目前僅到位2億元，融資租賃補貼是否能夠持續進行也要看財政資金的到位進度。

第二，政策引導方向不明晰、不連貫。一方面，財政支持對象不夠細化。由于政策要求過于抽象，對政策執行人員素質要求也較高，影響了支持政策的落地。例如，科技型中小微企業風險補償專項資金對支持對象設置了“符合國家產業政策、能產生較好經濟社會效應、具備產業化生產基本條件”等條件，這些都是很難把握的定性條件，不同的政策執行者對此有相當大的差異性理解。另一方面，政策連貫性欠佳。例如， 2012年自治區設立“百千工程”發展專項資金，給予符合條件的中小企業貸款0.1%～2.5%不等的逆向財政貼息補助，該政策自實施以來未能全面落實，貼息資金兌付比例逐年下降，2014年已經停止貼息，影響了金融機構發放小微信貸的積極性。

第三，財政支持政策對融資主體吸引力不足。首先，政策認知度不高。近年來，自治區政府出臺了一系列財政政策鼓勵金融機構擴大信貸投放，但由于宣傳不到位，政府機構、金融機構和融資主體對相關的政策不甚了然，很多支持政策都停留在了紙面上，政策效應不明顯。其次，合作銀行偏少。為了控制運營風險，助保貸、小微企業轉貸資金、農業特色優勢產業貸款貼息資金、農業特色優勢產業貸款擔保基金和創業擔保基金等財政支持政策均采用招標的方式選定合作放貸銀行，例如助保貸合作銀行只有建行一家，這在一定程度上限制了融資主體的可選擇銀行范圍，不利于支持政策效應的放大。第三，要求提供反擔保或配套擔保。新型工業化擔保基金、創業擔保貸款需要融資主體向擔保機構提供反擔保，助保貸需要小微企業配套向金融機構提供40%的抵質押物，這在一定程度上限制了政策受惠面。最后，擔保機構收取擔保費用。新型工業化擔保基金和農業特色優勢產業貸款擔保基金的合作擔保機構向企業各收取不超過1.5%、2%的擔保費，加重了企業融資負擔。

第四，財政貼息政策對商業銀行吸引不夠。一方面，貸款利率上浮偏低。為了降低企業融資成本，部分貼息、擔保基金要求金融機構貸款利率不能超過基準利率30%，目前，不考慮政策性銀行以基準利率放貸的棚改貸款和易地扶貧搬遷貸款等政策性貸款，寧夏企業貸款利率上浮30%以上的占40%，基準利率上浮30%對金融機構的吸引力不夠大；另一方面，貼息資金兌付不及時。部分財政貼息資金不能按照約定及時兌付，也在一定程度上影響了金融機構的放貸積極性。例如，2016年民貿民品貸款貼息沒有按季貼息，2017年1月才撥付到位。

第五，財政擔保政策對商業銀行吸引力不夠。首先，擔保不能完全覆蓋風險。由于政府擔保基金撬動倍數和風險分擔系數較大，可能會出現財政存放在銀行的擔保資金不能覆蓋貸款風險。按照《擔保法》規定，政府不能作為擔保主體，一旦存放資金不能覆蓋風險而政府不能及時補足后續資金，銀行將面臨風險敞口。其次，擔保責任不明確。工業企業貸款風險補償資金、科技型中小微企業風險補償專項資金和創業貸款擔保采用連帶責任擔保的方式運作，新型工業化擔保基金和農業特色優勢產業貸款擔保基金沒有對擔保責任進行明確，到底是一般擔保還是連帶責任擔保沒有明確說法。

第六，轉貸資金運作困難。一是《自治區轉貸資金管理辦法》要求合作銀行按照1∶2的比例配比共同組成轉貸資金，現實情況是，政策性金融機構、國有大型商業銀行、股份制銀行等全國性商業銀行的地方分支機構由于財務制度和轉授權的限制，沒有出資參與轉貸基金的權限，這導致轉貸資金規模做不大。二是《自治區轉貸資金管理辦法》要求放貸銀行將企業前期借用的等額轉貸資金及其使用費用一并足額轉至轉貸資金專用賬戶，這與銀監會貸款資金委托支付相悖。銀監會“三個辦法一個指引”要求：單筆金額超過項目總投資的5%或超過500萬元的固定資產貸款應采用受托支付方式進行貸款支取，流動資金貸款可以采取自主支付或受托支付的方式。今年以來，監管力度明顯加強，銀行業金融機構對觸碰監管紅線深為忌憚，很多銀行為了規避監管風險一刀切地將所有企業貸款都改為受托支付，這導致轉貸基金資金使用效率很低。

三、政策建議

解決共性問題。通過報紙、雜志、宣傳折頁、網站、公眾號等方式，多方位地宣傳出臺的各項財政支出政策，使金融機構和融資主體能夠熟知和運用各項財政支持政策。對企業和項目準入、能夠享受貼現和擔保的貸款要素、貼現和擔保流程等要進行細化，建設貼息和擔保信息系統，使財政支出政策具有可操作性，使作業流程標準化、模塊化。針對享受貼息和擔保的企業，根據其所有制、規模、行業和產品的不同，規定差異化的最高利率上浮空間，切實調動金融機構積極性。取消合作銀行準入。可以考慮取消政府貼現、擔保基金合作銀行的做法，將財政貼現、擔保的金融機構擴大到所有銀行。同時，為了防范風險，可以加大對金融機構履約行為的檢查力度。

完善財政貼息政策。采用逆向貼息，將貼息資金直接打入銀行賬戶，不再通過企業賬戶過渡，以防資金被挪用。及時兌付貼息資金，嚴格執行貼息政策，貼息資金要及時兌付，增強社會對政府支持政策的信心。同時，規定由于財政貼息不及時而導致的貸款逾期不計入企業逾期。為了保證貼息資金及時兌付，可以設立貼息基金，該基金專款專用，封閉運行，按照銀行財政貼息貸款投放進度，存放一定比例資金在該金融機構，保證貼息兌付的及時性。

完善財政擔保政策。建議財政擔保采取連帶責任擔保的方式開展，按照“發生逾期——擔保基金代位清償——司法訴訟”的方式解決不良貸款，最大程度降低金融機構的追索成本。改變目前政府直接擔保的方式，采取向擔保機構購買擔保服務或向融資主體補貼擔保費用的方式對融資主體進行擔保支持。這樣做的好處是可以將擔保審核等事務性工作委托擔保機構進行，減少政府直接介入具體經濟事務，同時，用有限的資金撬動擔保市場發展，培育擔保機構發展。完善擔保要素，減少金融機構貸款風險敞口。

大力發展政府擔保，逐步縮小政府貼息規模。從金融機構角度看，政府擔保對銀行放貸積極性的影響較之政府貼息要大，因為政府貼息只能保障部分貸款利息的安全，而政府擔保可以保證貸款本金的安全，相較于利息，銀行更注重貸款本金的安全。從企業角度看，政府貼息解決的是融資貴的問題，政府擔保解決的是融資難的問題，相較于融資貴，融資難對企業發展的制約更為顯著，政府擔保對企業的吸引力更大。因此，建議將有限的財政資金集中到擔保上。

完善小微企業轉貸資金管理。一是擴大轉貸基金資金來源。目前財政轉貸資金使用費率不足市場轉貸資金的一半，可以考慮適當提高財政轉貸基金使用費，提高轉貸基金收益率，吸引資管資金等社會資本，擴大轉貸基金規模，使更多的企業受益。二是銀監會明確“放貸銀行將企業前期借用的等額轉貸資金及其使用費用一并足額轉至轉貸資金專用賬戶”符合監管規定，減少銀行業金融機構的后顧之憂。

協調財政政策與貨幣政策。實體經濟“融資難、融資貴”是由于實體經濟有效需求不足造成的，財政貼息、擔保、轉貸資金等政策可以彌補企業風險溢價，幫助企業提高有效需求，再貸款、再貼現等貨幣政策可以降低金融機構信貸門檻，兩者協調配合才能達到共同的效果。現實情況是，財政貼現、擔保扶持的重點是工業領域，貨幣政策扶持的重點是小微企業和涉農經濟主體，兩者的扶持重點不一致。建議，財政貼息、擔保政策也將小微和涉農經濟主體納入扶持重點。

（作者單位：中國人民銀行銀川中心支行）