1.3 我國水利水電工程移民的發展歷程

我國水利水電工程建設移民搬遷安置工作，經歷了60多年艱難曲折的發展歷程，大體上可概括為三個階段。

1.3.1 第一階段（1950—1957年）

從新中國成立到基本完成農村社會主義改造的短短7年中，黨和國家根據我國江河洪澇災害頻發的實際，先后發布了治理淮河與根治黃河水害和開發黃河水利等決議，在全國范圍內逐步開始了對大江大河的治理。7年中，興建了淮河流域的白沙、薄山、南灣、佛子嶺、梅山、響洪甸、磨子潭等水庫；在北京永定河上游修建了官廳水庫；在東北渾河修建了大伙房水庫；同時修建了四川的獅子灘、浙江的黃壇口、江西的上猶江、福建的古田溪一級等20多座大中型水庫或水電站，移民總數約30萬人。新中國成立初期，全國人民建設社會主義的熱情十分高漲，水庫移民工作主要是靠政府行為和強大的政治工作優勢，這個時期水庫移民工作具有以下特點。

（1）水庫淹沒實物指標比較簡單，主要是補償個人和集體的房屋土地，專項設施改建項目少且由各有關部門負責遷建。對移民安置都認真貫徹“盡一切努力保證不降低原有生活水平，依據淹沒損失計算補償投資”的移民政策。

（2）時值土地改革和農業合作化初期，各地均掌握部分公有耕地和荒地、荒坡，農民人均占有耕地數量相對較多，最主要的是，當時可以通過劃撥或調劑土地的方式安置移民，以土地置換安置移民，使其能在較短時間內恢復發展生產。

（3）在這個時期，各級人民政府對移民工作十分重視，成立專門機構負責實施。移民干部工作認真，作風踏實，深入到移民戶做思想政治工作，幫助移民解決實際問題。有些項目還建立了移民安置驗收制度，保證了各項安置措施的落實。

（4）當時農村人均補償資金雖不高，但有等量的土地補償，且物價比較穩定。再加上廣大移民自力更生、艱苦奮斗，重建家園，絕大多數移民得到妥善安置，移民的思想也比較穩定。

1.3.2 第二階段（1958—1978年）

社會主義改造基本完成以后，全國進入“多、快、好、省”地建設社會主義階段。從第二個五年計劃（1958—1962年）開始，國家加快了江河治理和水電開發的步伐。1958年3月，中共中央政治局通過《關于三峽水利樞紐和長江流域規劃的意見》。黃河上第一個關鍵性工程——三門峽水利樞紐開工建設，并決定興建漢江上的丹江口水庫。1963年海河發生特大洪水后，毛澤東同志發出“一定要根治海河”的號召，在海河流域上興建了一批大型水庫。同時，對遼河、珠江等江河也進行了不同程度的治理和開發，興建了若干骨干控制性工程。如新安江、云峰、桓仁、密云、西津、新豐江、柘溪、丹江口、富春江、劉家峽、柘林等280多座大型水庫。移民多達253萬人。這是新中國成立以來修建水利水電工程最多，也是移民數量最多的時期。在這個階段，中國經歷了“總路線”“大躍進”“人民公社”，三年困難時期及“文化大革命”等特殊的歷史時期，許多地方為改變農業生產條件，以建設旱澇保收、高產穩產農田為目標，興建一大批水利水電項目。由于處在特殊的歷史時期，實事求是的思想路線受到嚴重扭曲，浮夸風，高指標、瞎指揮和“一平二調”盛行，使水庫移民工作受到了嚴重影響，產生了許多遺留問題。這個時期水庫移民安置主要是靠政治動員和行政命令，也就是所謂的“政治移民”，敲鑼打鼓把移民送出淹沒區，這個時期移民工作具有以下主要特點。

（1）“重工程、輕移民”“重搬遷、輕安置”，把移民安置放在工程的從屬地位。各級領導都忙于抓工程建設，搶進度，搶工期，一切為下閘蓄水讓路，以“一大二公”等政治口號進行動員，依靠行政命令搞“一平二調”安置移民，嚴重損害了移民的切身利益。

（2）移民搬遷安置前期工作不扎實。普遍缺乏合理的安置規劃，不按客觀規律辦事，缺乏對環境容量的分析，更缺少可供實施的移民安置規劃，即使有移民安置規劃或計劃（如新安江、三門峽），也未能付諸實施。工作帶有很大的盲目性，多數就地就近后靠，由于環境容量不足，結果造成移民重遷、返遷。缺乏專業技術人員，從事移民工作的人只限于做淹沒損失調查和進行補償投資估算。

（3）移民補償標準普遍偏低，移民經費嚴重不足。人均補償只有100～300元。當時對移民的安置工作主要是通過行政手段劃撥一定數量的土地和集中建設簡易住房，對移民房屋的補償大多沒按受淹面積計算，集中建設“干打壘”“兵營式”住房，按家庭人口分配人均幾平方米；其淹沒損失沒有得到補償，更沒有考慮移民搬遷后發展生產的費用。這個時期的移民是最具典型代表性的“政治移民”。

（4）在移民安置區沒有建設必要的水、電、路、文教、衛生等基礎設施。移民缺乏基本的生產生活條件和環境，這就大大增加了移民重建家園的困難，致使移民不能迅速恢復和發展生產，造成移民搬遷后生產生活水平下降。

（5）這個時期還沒有專門的水庫移民安置的政策、法律、法規和技術標準，可以遵循的只有土地征用辦法而且還很不完善。

1.3.3 第三階段（1978年至今）

黨的十一屆三中全會以后，我國轉入以經濟建設為中心，實行改革開放的政策。這是我國國民經濟發展最快的時期。我國的水利水電建設也進入了快速發展的新時期，有很多大中型項目新開工或恢復建設，這個時期修建了葛洲壩、龍羊峽、烏江渡、棉花灘、隔河巖、東江、巖灘、二灘、緊水灘、水口、五強溪、黃河小浪底、長江三峽、南水北調等80余座特大型與大中型水利水電工程，特大型工程項目也相繼開工建設。這個時期移民約250多萬人。改革開放后全國農村普遍實行家庭聯產承包責任制，極大地推動了農村生產力的發展，農村改革對解決老水庫移民遺留問題提出了迫切要求，同時也為移民發展生產創造了有利條件，移民工作也有了新的發展。黨中央、國務院對移民工作給予高度重視，在總結40多年移民工作經驗教訓的基礎上，改變了長期以來補償救濟安置的傳統做法，提出了開發性移民工作新方針，提出一系列解決移民問題的政策措施和相關的法律法規，使移民工作發展到了一個新的階段。逐步走向依法行政，依法移民的軌道，這個時期移民工作具有以下主要特點。

（1）全國農村實行家庭聯產承包責任制，為解決老水庫移民遺留問題提出了迫切要求，移民問題引起了黨中央、國務院的高度重視。以國辦發〔1986〕56號文件為標志，開始全面處理老水庫移民遺留問題。國務院批轉水電部《關于抓緊處理水庫移民問題的報告》指出：水庫移民工作必須從單純的安置補償的傳統做法中解脫出來，改消極賠償為積極創業，變救濟生活為扶助生產。要使移民安置與庫區建設結合起來，合理使用移民經費，提高投資效益，走開發性移民的路子。處理移民的遺留問題，不能簡單地算老賬、搞退賠。更不是按新標準重新補償，而應幫助移民調整產業結構，因地制宜地發展種植業、養殖業、工副業等多種經營，提高移民自身發展能力，支持他們開發創業。有條件的地方，在開發利用庫區及水利資源時，要盡可能吸收他們參加，使移民逐步脫貧致富。同時，對移民工作實行了大膽改革，最主要的是國家建立了庫區建設基金，專項用于解決老水庫移民遺留問題；為新建水庫建立了后期發展扶持基金，用于扶持移民發展生產。

（2）提高對水庫移民工作重要性的認識，明確了指導思想和工作方針，進一步建立健全各級移民機構，建立了有關規章制度。1981年國務院公布《國家建設征用土地暫行規定》和1986年全國人民代表大會通過的《中華人民共和國土地管理法》等文件成為移民搬遷和安置的依據，1991年國務院頒布了《移民條例》。《移民條例》作為中國第一個關于水庫移民的專項法規，使移民工作從此納入了依法移民的軌道。1992年，國務院又批轉了國家計委《關于加強水庫移民工作的若干意見》，進一步推動了水庫移民工作的健康發展。

（3）隨著我國經濟社會的發展與積累，對移民的補償補助費也有了明顯的提高。1979年以后開工興建的工程，補償項目不斷完善并力求全面。對移民安置區的公共設施，也能夠按規劃給予補償或新建。農村移民的安置補償補助費也逐步增加并呈上升趨勢，統計資料表明，1976—1980年人均為1200～1800元，1981—1990年人均增加到5000～7000元。1990年以后新開工的項目，農村移民補償費按淹沒耕地的農業產值來確定標準，人均超過了1萬元。三峽、小浪底工程已經超過2萬元。2005年開始實施的彭水水電站、2011年開始實施的黔中水利樞紐水源區人均補償補助費已遠遠超過這些數值。

（4）國家提倡和支持開發性移民。開發性移民方針得到了廣大移民的擁護和支持，并已經取得顯著成果。隨著改革開放形勢的深入發展，拓寬了移民安置的門路，農村移民安置方式也發生了變化，改變了過去單一的種植、養殖業安置，因地制宜地開拓了大農業、種植業、養殖業和農副產品加工業以及加快農村城鎮化進程等多種途徑安置移民。

（5）移民安置規劃是做好移民工作的前提和基礎，規劃設計部門開始重視實物指標調查、規劃設計等前期工作，各級政府也加強了對移民安置規劃的實施與管理。不論是處理老水庫移民遺留問題還是新建工程移民搬遷安置工作，都要求必須結合當地實際，制定切實可行的移民安置規劃。《移民條例》明確規定：新開工的項目，沒有移民安置規劃的，不得審批工程設計文件、辦理征地手續，不得施工。這一規定，從法律層面強化了移民搬遷安置的前期工作，取得了良好的效果。

（6）國家經濟社會形勢不斷發生變化，特別是從計劃經濟向市場經濟的過渡和轉變，給新建水庫移民的妥善安置帶來了一些新的問題。在客觀上，人多地少的矛盾越來越突出，農村進行了經濟體制改革，普遍實行了家庭聯產承包責任制，土地重新劃撥和調整的余地越來越小，由于環境容量的限制，移民安置的難度越來越大。人與自然和諧相處是科學發展觀的精髓，要做到人與自然和諧相處，經濟社會可持續、協調發展，移民問題將是今后水庫建設最主要的制約因素。

（7）從20世紀80年代中期開始，國家在大型水利水電工程建設方面開始引進外資，利用世界銀行貸款進行工程建設和移民安置，福建水口、四川二灘、廣東大廣壩、河南小浪底、湖南江埡、浙江珊溪等工程都利用了國際金融組織的貸款，小浪底工程利用了世界銀行專項移民貸款，使我國工程建設和移民搬遷安置管理開始與國際接軌。

（8）對移民實行監理、監測和后評估是社會主義市場經濟發展的需要，政府和項目法人共同委托中介組織對移民安置進度、質量和資金使用進行持續的監理、監測和后評估是移民搬遷安置規范化管理的需要，也是今后發展的必然趨勢。從1991年開始，在全國范圍內，已經開展移民監理、監測和后評估工作的有棉花灘、水口、小浪底、三峽、江埡、珊溪、尼爾基、百色等工程。移民監理、監測和后評估工作得到了工程業主、政府部門和移民的認可并已經取得可喜成果。