第一節　安全生產法律法規基礎

一、基本概念

（一）法的概念

法的概念有廣義與狹義之分。廣義的法是指國家按照統治階級的利益和意志制定或者認可，并由國家強制力保證其實施的行為規范的總和。狹義的法是指具體的法律規范，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章、習慣法等各種成文法和不成文法。

成文法是指一定的國家機關依照一定程序制定的、以規范性文件的形式表現出來的法，這些法具有直接的法律效力。國際條約也屬于成文法的范疇，對締約國具有約束力。我國社會主義法的形式以成文法為主。

（二）安全生產法規

安全生產法規是指調整在生產過程中產生的同勞動者或生產人員的安全與健康以及生產資料和社會財富安全保障有關的各種社會關系的法律規范的總和。

這里所說的安全生產法規是指有關安全生產的法律、條例、規章、規定等各種規范性文件的總稱。它可以表現為享有國家立法權的機關制定的法律，也可以表現為國務院及其所屬的部、委員會發布的行政法規、決定、規章、規定、辦法以及地方政府發布的地方性法規等。

（三）安全生產法律體系

法律體系通常指一個國家全部現行法律規范按照不同的法律部門分類組合而形成的有機聯系的統一整體。

安全生產法律體系是指我國全部現行的、不同的安全生產法律規范形成的有機聯系的統一整體。

二、安全生產法律體系基本框架

安全生產法律體系是一個包含多種法律形式和法律層次的綜合性系統，從法律規范的形式和特點來講，既包括作為整個安全生產法律法規基礎的憲法，也包括行政法律規范、技術性法律規范、程序性法律規范。

（一）安全生產法律的形式

我國的安全生產法律體系包括憲法、安全生產法律、安全生產行政法規、安全生產地方性法規（自治條例或單行條例）和安全生產規章。

1.《中華人民共和國憲法》

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）是我國的根本大法，由最高權力機關——全國人民代表大會制定和修改，一切法律、行政法規和地方性法規都不得與憲法相抵觸。《憲法》是安全生產法律體系框架的最高層級，是“加強勞動保護，改善勞動條件”有關安全生產方面最高法律效力的規定。

2.安全生產法律

法律由國家最高權力機關——全國人民代表大會及其常務委員會根據憲法來制定、審議通過，由中華人民共和國主席發布。我國的安全生產法律包括《安全生產法》和與它平行的專門法律和相關法律。

（1）基礎法。《安全生產法》是安全生產的基礎法，是綜合規范安全生產法律制度的法律，它適用于所有生產經營單位，是我國安全生產法律體系的核心。

（2）專門法。專門安全生產法律是規范某專業領域安全生產法律制度的法律。我國在專業領域的法律有《中華人民共和國消防法》（主席令第六號，以下簡稱《消防法》）、《中華人民共和國礦山安全法》（主席令第六十五號，以下簡稱《礦山安全法》）、《中華人民共和國道路交通安全法》（主席令第四十七號，以下簡稱《道路交通安全法》）等。

（3）相關法。與安全生產有關的法律是安全生產專門法律以外的其他法律中涵蓋有安全生產內容及與安全生產監督執法工作有關的法律，如《中華人民共和國標準化法》（主席令第十一號，以下簡稱《標準化法》）、《中華人民共和國勞動法》（主席令第二十八號，以下簡稱《勞動法》）、《職業病防治法》、《中華人民共和國水法》（主席令第七十四號，以下簡稱《水法》）、《中華人民共和國建筑法》（主席令第四十六號，以下簡稱《建筑法》）等。

3.安全生產行政法規

安全生產行政法規是由國家最高行政機關——國務院根據憲法和法律制定并批準發布的，是為實施安全生產法律或規范安全生產監督管理制度而制定并頒布的一系列具體規定，是安全生產和監督管理的重要依據，我國已頒布了多部安全生產行政法規，如《建設工程安全生產管理條例》（國務院令第393號）、《安全生產許可證條例》（國務院令第397號）、《危險化學品安全管理條例》（國務院令第591號）、《生產安全事故報告和調查處理條例》（國務院令第493號）等。

4.安全生產地方性法規

安全生產地方性法規是指由有立法權的地方權力機關——地方人民代表大會及其常務委員會和地方人民政府依照法定職權和程序制定和頒布的、施行于本行政區域的安全生產規范性文件，是由法律授權制定的，是對國家安全生產法律、法規的補充和完善。安全生產地方性法規以解決本地區的安全生產問題為目標，其有較強的針對性和可操作性。如《北京市安全生產條例》（北京市人民代表大會常務委員會第24號）。

5.安全生產規章

根據《中華人民共和國立法法》（主席令第三十一號，以下簡稱《立法法》）的規定，國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構，可以根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限范圍內，制定規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。

安全生產規章分為部門規章和地方政府規章。

（1）部門規章。安全生產部門規章是由國務院有關部門依據安全生產法律、行政法規的規定或者國務院的授權制定發布的，如《水利工程建設安全生產管理規定》（水利部令第26號）、《安全生產違法行為行政處罰辦法》（國家安監總局令第15號）等。安全生產部門規章作為安全生產法律法規的重要補充，在我國安全生產中起著十分重要的作用。

（2）地方政府規章。省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章，如《河北省民用爆炸物品安全管理實施辦法》（河北省人民政府令〔2008〕第4號）、《廣西壯族自治區勞動保障監察辦法》（廣西壯族自治區人民政府令第37號）、《天津市海上交通安全管理規定》（天津市人民政府令第20號）。安全生產地方政府規章一方面從屬于法律和行政法規，另一方面又從屬于地方法規，并且不能與它們相抵觸。

（二）安全生產法律的劃分

安全生產法的分類有不同標準，按照不同標準對安全生產法律所劃分的類別不同。

1.從法的不同層級上，可分為上位法和下位法

上位法是指法律地位、法律效力高于其他相關法的立法。下位法相對于上位法而言，是指法律地位、法律效力低于相關上位法的立法。不同的安全生產立法對同一類或者同一個安全生產行為做出不同法律規定的，以上位法的規定為準，適用上位法的規定。上位法沒有規定的，可以適用下位法。下位法的數量一般多于上位法。

法的層級不同，其法律地位和法律效力也不同。安全生產法律的法律地位和法律效力高于安全生產行政法規、地方性法規、規章；安全生產行政法規的法律地位和法律效力低于安全生產法律，但高于安全生產地方性法規、安全生產規章；安全生產地方性法規的法律地位和法律效力低于安全生產法律、行政法規，高于本級和下級地方政府安全生產規章；部門安全生產規章的法律效力低于安全生產法律、行政法規，部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。

2.從同一層級的法的效力上，可分為普通法與特殊法

我國的安全生產法律體系在同一層級的安全生產立法中可分為普通法與特殊法，兩者調整對象和適用范圍各有側重，相輔相成、缺一不可。普通法是適用于安全生產領域中普遍存在的基本問題、共性問題的法律規范，如《安全生產法》是安全生產領域的普通法，它所確定的安全生產基本方針原則和基本法律制度普遍適用于生產經營活動的各個領域。特殊法是適用于某些安全生產領域獨立存在的特殊性、專業性問題的法律規范，比普通法更專業、更具體、更有可操作性，如《消防法》《道路交通安全法》等。同一層級的安全生產立法對同一類問題的法律適用上，適用特殊法優于普通法的原則。

3.從法的內容上，可分為綜合性法和單行法

安全生產法律規范的內容十分豐富。綜合性法不受法律規范層級的限制，將各個層級的綜合性法律規范看作一個整體，適用于安全生產的主要領域或者某一領域的主要方面。單行法的內容只涉及某一領域或者某一方面的安全生產問題。在一定條件下，綜合性法與單行法的區分是相對的、可分的。《安全生產法》屬于安全生產領域的綜合性法律，其內容涵蓋了安全生產領域的主要方面和基本問題。與其相對，《礦山安全法》是單獨適用于礦山開采安全生產的單行法律。但就礦山開采安全生產的整體而言，《礦山安全法》又是綜合性法，各個礦種開采安全生產的立法則是礦山安全立法的單行法。

（三）安全生產法律規范的適用

根據《立法法》的有關規定，安全生產法律、行政法規、地方性法規、行政規章之間存在沖突時，按下列原則適用。

（1）同一機關制定的法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例、規章，特別規定與一般規定不一致的，適用特別規定；新的規定與舊的規定不一致的，適用新的規定。

（2）法律之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

（3）行政法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。

（4）地方性法規、規章之間不一致，同一機關制定的新的一般規定與舊的特別規定不一致時，由制定機關裁決。

（5）地方性法規與部門規章之間對同一事項的規定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規的，應當決定在該地方適用地方性法規的規定；認為應當適用部門規章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決。

（6）部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項的規定不一致時，由國務院裁決。根據授權制定的法規與法律規定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。

三、國際公約

國際公約是國際勞工大會通過的法律性文件，它對批準的締約國有效。凡經我國政府批準加入的國際勞工公約，除其中我國聲明保留的條款外，我國應保證實施。

目前，我國政府批準加入的國際公約已有20多部，其中與安全生產有關的主要有下列公約：

（1）《職業安全和衛生公約》（國際勞工組織1981年第155號公約）：該條約要求會員國制定、實施并定期評審國家職業安全衛生和工作環境方針，實現在合理可行的范圍內，把工作環境中存在的危險因素減少到最低限度，預防源于工作、與工作相關或在工作過程中可能發生的事故和對健康的危害。該條約必須考慮工作環境中各種要素的協調管理，要素之間的關系，培訓、交流與合作，以及工人及其代表遵照方針，按照規定的措施要求，采取恰當的行動獲取保護。

（2）《建筑業安全和衛生公約》（國際勞工組織1988年第167號公約）：該條約要求會員國應參照國際標準制定有關建筑業安全健康的法律和條例并使之生效，在建筑施工中應明確雇主、工程技術人員和工人為保證安全生產所應負的責任，確保建筑工地安全健康的工作條件。公約還對建筑施工工作場地、機械、作業方式以及工人的個人防護和急救措施等做了具體規定。該條約主要內容有范圍和定義、一般規定、預防和保護措施、執行、最后條款，全文共44條。我國政府于2001年10月批準；同時聲明在中華人民共和國政府另行通知前，該條約暫不適用于香港特別行政區。

（3）《作業場所安全使用化學品公約》（國際勞工組織1990年第170號公約）：該條約要求會員國制定和實施一項有關作業場所安全使用化學品的政策，制訂關于作業場所安全使用化學品的連續性政策，并進行定期檢查。該條約主要內容有范圍和定義、總則、分類和有關措施、雇主的責任、工人的義務、工人及其代表的權利、出口國的責任。我國于1994年10月通過、批準。

（4）《預防重大工業事故公約》（國際勞工組織1993年第174號公約）：該條約要求會員國應制定、實施并定期檢討有關保護工人、公眾和環境免于重大事故風險的國家一貫政策，須通過為重大危害設置制定預防和保護措施來實施這一政策，并酌情使用最佳安全技術；根據國家法律和條例或國際標準，主管當局或經主管當局批準或認可的機構，在同最有代表性的雇主組織和工人組織及可能受到影響的其他有關各方協商之后，須制定出一套制度，以識別重大危害設置，定期檢查并對有關制度進行修訂。該條約包括范圍和定義、總則、雇主的責任、主管當局的責任、最后條款。