第二章　我國抗旱管理體制機(jī)制適應(yīng)性分析

對我國抗旱工作面臨的新形勢和新要求的把握，是判斷今后一段時期抗旱管理體制機(jī)制適應(yīng)性的重要標(biāo)準(zhǔn)。本章基于抗旱管理體制機(jī)制現(xiàn)狀調(diào)查，以抗旱工作面臨的新情況、新形勢、新要求以及未來一個時期抗旱工作目標(biāo)為標(biāo)桿，分析當(dāng)前抗旱管理體制機(jī)制的適應(yīng)性，為后續(xù)抗旱管理體制機(jī)制體系的設(shè)計(jì)完善提供支撐。

一、抗旱工作面臨的形勢和挑戰(zhàn)

當(dāng)前和今后一個時期，是我國全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革開放、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅(jiān)階段。保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展，保障和改善民生，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，積極應(yīng)對氣候變化等國家重大戰(zhàn)略對抗旱工作提出了更高的要求，抗旱工作面臨著許多新情況、新問題和新挑戰(zhàn)。

（一）極端災(zāi)害性天氣頻發(fā)對抗旱管理工作提出了新挑戰(zhàn)

根據(jù)政府間氣候變化專門委員會（IPCC）《第四次評估報(bào)告》，全球氣候正在不斷變暖，水資源時空分布不均問題更加明顯，干旱等極端事件發(fā)生頻率增加。近百年來我國氣候也在變暖，氣溫升高了0.4～0.5℃，尤其是北方地區(qū)冬季增溫明顯；部分流域降水和水資源的轉(zhuǎn)換規(guī)律發(fā)生變化，尤其是黃河、淮河、海河、遼河4個流域，近20年降水減少了6%，地表徑流減少了17%，其中海河流域降水減少10%、地表水資源減少41%，水資源供需矛盾進(jìn)一步加劇，干旱災(zāi)害發(fā)生幾率顯著增加。據(jù)研究預(yù)測，我國氣候還將進(jìn)一步變暖，到2030年，全國平均氣溫將上升1.5～2.8℃，到2050年將上升2.3～3.3℃，到2100年上升3.9～6.0℃。據(jù)估計(jì)，未來50～100年，我國北方部分省份年平均徑流深將減少2%～10%；預(yù)計(jì)2050年西部冰川面積將減少27.2%，高山地區(qū)冰儲量將大幅度減少，冰川融水對河川徑流的季節(jié)調(diào)節(jié)能力也將大大降低。氣候變化通過海平面上升、大氣環(huán)流變化、蒸發(fā)增加、冰雪條件變化等引起降雨、蒸發(fā)、入滲、河川徑流等一系列變化，從而改變整個水文循環(huán)過程，增加水旱災(zāi)害發(fā)生頻次，進(jìn)一步影響到農(nóng)業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)、航運(yùn)、水力發(fā)電等多個部門。在全球氣候變化的大背景下，我國抗旱減災(zāi)工作面臨的形勢越來越嚴(yán)峻，任務(wù)越來越艱巨。遇旱抗旱、臨時應(yīng)對的抗旱管理體制機(jī)制已無法解決頻繁發(fā)生的大范圍干旱、眾多的城市缺水和越來越突出的生態(tài)環(huán)境保護(hù)的新要求。因此，急需加強(qiáng)抗旱管理體制機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)抗旱工作由被動抗旱向主動防旱和風(fēng)險管理轉(zhuǎn)變，減輕由氣候變化引起的極端干旱事件對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的影響。

（二）保障國家糧食安全對抗旱管理工作提出了新挑戰(zhàn)

糧食是人類賴以生存的基本消費(fèi)物資，是具有戰(zhàn)略意義的商品。糧食安全問題既是經(jīng)濟(jì)問題也是社會問題，是國家安全戰(zhàn)略的重要組成部分，是社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)和保障。近年我國糧食產(chǎn)量連創(chuàng)新高，但全國糧食產(chǎn)量的增長主要是通過擴(kuò)大灌溉面積、利用農(nóng)田水利建設(shè)改造中低產(chǎn)田和調(diào)整種植結(jié)構(gòu)提高單產(chǎn)等途徑實(shí)現(xiàn)的。1952—2009年，我國糧食播種面積由18億畝減少到16億畝，而農(nóng)田有效灌溉面積由2.5億畝增加到8.9億畝，糧食產(chǎn)量則由1100億kg提高到5300億kg左右。依靠灌溉和改變農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)，提高單產(chǎn)實(shí)現(xiàn)的農(nóng)作物產(chǎn)量增長對自然降水和農(nóng)灌供水適時、適量要求更高，對供水短缺的反應(yīng)更加靈敏，對干旱缺水的承載能力更為脆弱。根據(jù)預(yù)測，為滿足人口增長條件下的糧食安全需求，到2020年，我國糧食需求量將達(dá)到6.2億t左右。但目前我國耕地面積中10億多畝是旱地，有效灌溉面積只有8.3億畝，且大部分灌區(qū)灌溉保證率較低，一遇旱災(zāi)，糧食產(chǎn)量就會出現(xiàn)波動。同時，不同區(qū)域間糧食生產(chǎn)還不平衡，尤其是干旱缺水地區(qū)糧食生產(chǎn)不能自給，糧食安全經(jīng)常受到干旱災(zāi)害的威脅。因此，為提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)能力，保障國家糧食安全，亟需建立健全抗旱減災(zāi)工程體系和管理體系，全面提高綜合抗旱減災(zāi)能力。

（三）保障城鄉(xiāng)居民飲水安全對抗旱管理工作提出了新挑戰(zhàn)

水是基礎(chǔ)性自然資源和戰(zhàn)略性經(jīng)濟(jì)資源，人類因水而生存，社會因水而發(fā)展。我國水資源總量居世界第6位，但人均占有量僅約2100m3，不足世界人均水平的30%；水資源時空分布極不均衡，北少南多，東多西少。20世紀(jì)以來，我國北方地區(qū)和沿海城市開始出現(xiàn)水資源短缺問題，而且日趨嚴(yán)重。在水資源總量有限的情況下，這些地區(qū)遭遇干旱災(zāi)害時會更進(jìn)一步加劇水資源的短缺形勢。如2000年大旱，全國有18個省（自治區(qū)、直轄市）620座城鎮(zhèn)（包括縣城）缺水，影響人口2600多萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失470億元，天津、煙臺、威海、大連等城市出現(xiàn)供水危機(jī)，居民正常生活受到嚴(yán)重影響；2006年川渝地區(qū)發(fā)生特大干旱；2007年3月嘉陵江水位嚴(yán)重偏低，導(dǎo)致重慶市部分城區(qū)供水告急，使120萬城市居民生活用水受到嚴(yán)重影響。此外，我國農(nóng)村、偏遠(yuǎn)山區(qū)的因旱人畜飲水困難也非常嚴(yán)重，據(jù)1991—2010年統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國平均每年有2770多萬農(nóng)村人口和2150多萬頭大牲畜因旱發(fā)生飲水困難，尤其是2001年、2006年和2010年，全國農(nóng)村因旱飲水困難人口都超過了3200萬。

根據(jù)預(yù)測，到2020年我國城鎮(zhèn)人口將達(dá)到60%，城市快速增長過程將持續(xù)30年左右。未來我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會生活的重心集中在城市，城市經(jīng)濟(jì)承載量的大幅度增長，城市居民生活水平的不斷提高，城市環(huán)境的日益改善，使得城市對干旱缺水的敏感度越來越高，對水的需求不僅表現(xiàn)在量的增加，而且對水質(zhì)、供給保證率也提出了越來越嚴(yán)格的要求，保障城市供水安全的任務(wù)越來越重。為了保障城鄉(xiāng)供水安全，最大限度地減少干旱缺水對旱區(qū)群眾生產(chǎn)生活的影響，也急需完善抗旱管理體制和機(jī)制。

（四）保障國家生態(tài)安全對抗旱管理工作提出了新挑戰(zhàn)

隨著經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展和城鄉(xiāng)居民生活水平不斷提高，用水需求大幅增加，導(dǎo)致我國許多地區(qū)水資源供需矛盾日益突出，為了滿足生產(chǎn)、生活用水，常常擠占生態(tài)環(huán)境用水，特別是干旱期間尤為明顯。干旱對生態(tài)環(huán)境的影響是多方面的，如造成河道斷流、湖泊萎縮、地下漏斗擴(kuò)大、濕地面積減小、生物多樣性減少、土壤沙化、植被退化等。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國土地沙化速度已由20世紀(jì)70年代的年均1560km2，發(fā)展到90年代末期的3436km2；以城市和農(nóng)村井灌區(qū)為中心形成的地下水超采區(qū)由20世紀(jì)80年代初的56個發(fā)展到目前的164個，超采面積從8.7萬km2擴(kuò)展到18萬km2。20世紀(jì)90年代，黃河下游幾乎年年斷流，黃河三角洲生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重破壞，濕地萎縮近一半，魚類減少40%，鳥類減少30%。2002年，南四湖地區(qū)發(fā)生1949年以來最為嚴(yán)重的特大干旱，湖區(qū)基本干涸，湖區(qū)70多種魚類、200多種浮游生物種群瀕臨滅亡，湖內(nèi)自然生態(tài)遭受毀滅性破壞。20世紀(jì)80年代以來，“華北明珠”白洋淀也多次發(fā)生干淀現(xiàn)象。

生態(tài)干旱災(zāi)害損失一旦形成，通常不可逆轉(zhuǎn)。因此，為了保障國家生態(tài)安全，急需加強(qiáng)抗旱管理體制和機(jī)制建設(shè)，走可持續(xù)發(fā)展之路。

（五）社會公眾對干旱缺水問題日益關(guān)注對抗旱管理工作提出了新挑戰(zhàn)

當(dāng)今社會，社會公眾的安全意識、參與意識、維權(quán)意識、生態(tài)保護(hù)意識不斷增強(qiáng)，對通過抗旱工作確保糧食安全、供水安全、生態(tài)安全的期望值越來越高，加上抗旱工作涉及城鄉(xiāng)供水、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)等不同行業(yè)之間、不同地區(qū)之間的利益分配關(guān)系，抗旱往往成為某一時期互聯(lián)網(wǎng)和電視等媒體討論的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)問題，引起社會各方面的高度關(guān)注，甚至?xí)绊懢植康貐^(qū)的社會穩(wěn)定。新聞媒體和社會公眾對抗旱工作的高度關(guān)注，使抗旱工作更多地置于社會輿論和公眾的監(jiān)督之下，對提高抗旱管理水平提出了更高的要求。

總之，干旱缺水問題將長期困擾我國經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定健康發(fā)展，一旦發(fā)生大范圍、區(qū)域性的嚴(yán)重干旱，其影響和損失難以估量，甚至?xí)绊懙轿覈娼ㄔO(shè)小康社會和現(xiàn)代化的進(jìn)程。做好抗旱減災(zāi)工作，確保城鄉(xiāng)居民生活用水安全，最大限度地減輕干旱災(zāi)害對經(jīng)濟(jì)社會和生態(tài)環(huán)境的影響，保障經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。

二、抗旱管理體制機(jī)制的適應(yīng)性分析

本部分基于抗旱管理體制機(jī)制現(xiàn)狀，以抗旱工作面臨的新形勢、新要求為標(biāo)桿，分析當(dāng)前抗旱管理的體制機(jī)制的適應(yīng)性，為后續(xù)抗旱管理體制機(jī)制研究提供支撐。

（一）抗旱管理體制適應(yīng)性分析

進(jìn)入21世紀(jì)以來，受全球性氣候變化影響，我國極端天氣事件明顯增多，旱災(zāi)造成的損失總體呈上升趨勢，抗旱工作形勢日趨嚴(yán)峻。總體來看，目前的抗旱管理體制以及各級防辦的應(yīng)急管理能力同黨中央、國務(wù)院提出的確保我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的要求相比，同中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的要求相比，同廣大人民群眾熱切期盼相比，同災(zāi)害性天氣頻發(fā)多發(fā)形勢相比，還存在一些不適應(yīng)的地方。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)級抗旱管理機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)。盡管我國有防汛抗旱任務(wù)的縣級以上人民政府都設(shè)置了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)，但作為防御水旱災(zāi)害最直接、最有效的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級卻只有少數(shù)設(shè)置了防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)。

（2）各級防指指揮協(xié)調(diào)機(jī)制不適應(yīng)。實(shí)際上，目前各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的職能主要還是定位于應(yīng)急抗旱，雖然有多個行業(yè)或部門作為防汛抗旱指揮部的成員單位，但各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)通常是在水旱災(zāi)害發(fā)生之后才真正能發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)的職能。此外，各級防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)的辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在水利部門，其他成員單位并沒有參與各級防辦的日常管理工作，致使各級防辦難以協(xié)調(diào)各部門進(jìn)行系統(tǒng)全面的災(zāi)前預(yù)防工作。

（3）省級以下防辦能力建設(shè)不適應(yīng)。作為各級防汛抗旱指揮部的辦事機(jī)構(gòu)，各級防辦負(fù)責(zé)防汛抗旱日常管理工作，履行的是政府行政管理職能，但全國大多數(shù)防辦是事業(yè)編制，與所承擔(dān)的職能不適應(yīng)。如全國有防汛抗旱任務(wù)的2630個縣和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的195個團(tuán)級單位設(shè)立了防辦，其中事業(yè)編制的1515個，占總數(shù)的54%。許多地方在防汛抗旱督察專員設(shè)置方面沒有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，出現(xiàn)嚴(yán)重旱情時只能由地方政府或防總派出工作組開展應(yīng)急督察，防汛抗旱督察尚未納入常態(tài)性工作。還有許多地區(qū)防辦存在人員編制少、專業(yè)技術(shù)人員不足、辦公設(shè)備配置不全、性能落后等問題，難以滿足抗旱工作的實(shí)際需要。

（4）流域抗旱管理機(jī)構(gòu)職能不適應(yīng)。盡管《中華人民共和國抗旱條例》授予流域防汛抗旱指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)所管轄范圍內(nèi)的有關(guān)抗旱工作的管理職責(zé)，但由于流域管理機(jī)構(gòu)對省級防辦沒有人事管理權(quán)和抗旱經(jīng)費(fèi)安排權(quán)，實(shí)際上在協(xié)調(diào)流域內(nèi)相關(guān)省（自治區(qū)、直轄市）水量分配、水事糾紛、生態(tài)保護(hù)等抗旱難題時權(quán)威性不夠，很難發(fā)揮強(qiáng)有力的組織協(xié)調(diào)作用。

（二）抗旱管理機(jī)制適應(yīng)性分析

從保障我國經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展和城鄉(xiāng)供水安全的要求來看，我國抗旱管理機(jī)制還存在一些問題和薄弱環(huán)節(jié)。

（1）一些地區(qū)抗旱工作責(zé)任制仍然不夠健全。在抗旱工作責(zé)任制的貫徹落實(shí)過程中，也存在一些問題，如有的地方行政領(lǐng)導(dǎo)重防汛輕抗旱、重救災(zāi)輕防范，思想麻痹，責(zé)任意識淡薄，對抗旱工作的重要性認(rèn)識不清；有的地方政府行政責(zé)任人“掛帥不出征”、“掛名不履職”，不親自抓、親自管，導(dǎo)致抗旱工作責(zé)任弱化；有的地方行政領(lǐng)導(dǎo)抓抗旱工作僅停留在“以會議落實(shí)會議、以文件落實(shí)文件”上，對人、財(cái)、物等投入關(guān)注不夠、保障不到位，造成抗旱工作處于被動應(yīng)付狀態(tài)。這些問題雖屬個別現(xiàn)象，但從制度層面分析，折射出抗旱工作責(zé)任制不夠健全、不夠完善的共性問題。

（2）抗旱法律法規(guī)體系建設(shè)總體上仍然滯后。雖然我國已先后出臺了《中華人民共和國防水法》、《中華人民共和國抗旱條例》等法律法規(guī)，少數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）也出臺了《中華人民共和國抗旱條例》的配套管理辦法或?qū)嵤┘?xì)則。但仍有部分省（自治區(qū)、直轄市）在抗旱立法方面仍沒有大的進(jìn)展，總體來看，仍存在法規(guī)不配套、覆蓋面窄、修訂不及時等問題，相當(dāng)一部分地方政府仍然依靠行政手段開展抗旱工作。

（3）多數(shù)地區(qū)尚未形成完整的抗旱預(yù)案體系。目前我國基本完成了省、地、縣三級總體預(yù)案的編制，但城市專項(xiàng)抗旱預(yù)案的編制進(jìn)展相對緩慢，主要江河、相關(guān)行業(yè)、重點(diǎn)水源工程的抗旱預(yù)案編制工作剛剛起步或仍處于空白狀態(tài)，完整的抗旱預(yù)案體系尚未形成。一部分已編制完成的抗旱預(yù)案內(nèi)容不具體、不深入、不明確，預(yù)案啟動條件難以把握，應(yīng)對措施針對性不強(qiáng)，可操作性較差，許多地區(qū)抗旱應(yīng)急響應(yīng)措施在抗旱過程中并不能得到完全落實(shí)，難以保證抗旱工作的高效有序進(jìn)行。此外，由于缺乏對預(yù)案的編制、啟用、監(jiān)督、評估、修訂等一系列工作進(jìn)行規(guī)范的管理制度，在實(shí)際需求和實(shí)施效果方面沒有形成對接和聯(lián)系的紐帶，容易導(dǎo)致預(yù)案成為空架子，應(yīng)急響應(yīng)措施流于形式。

（4）部分地區(qū)抗旱工作統(tǒng)籌規(guī)劃機(jī)制尚未建立。長期以來，部分地區(qū)抗旱工作缺乏系統(tǒng)和長期的規(guī)劃的指導(dǎo)，致使抗旱工作的組織部署、工程建設(shè)、應(yīng)急處置等措施經(jīng)常處于“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的零敲碎打狀態(tài)，在確定經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)模時沒有充分考慮干旱缺水因素的影響，即使在旱災(zāi)頻繁、水資源極度貧乏、開發(fā)難度大或開發(fā)利用不利于生態(tài)環(huán)境的地區(qū)，也在盲目發(fā)展灌溉農(nóng)業(yè)，興建高耗水企業(yè)，在很大程度上增加了干旱災(zāi)害的風(fēng)險性。

（5）全國旱情監(jiān)測能力明顯不足。目前，全國20個省（自治區(qū)、直轄市）水利部門共建有937個自動墑情監(jiān)測站，大多數(shù)自動監(jiān)測站的監(jiān)測數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性較差，在實(shí)際工作中基本不用或應(yīng)用很少，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足抗旱工作的實(shí)際需要。由于監(jiān)測能力不足，全國旱情統(tǒng)計(jì)和分析主要依靠地方逐級上報(bào)，由于縣鄉(xiāng)等基層大多憑經(jīng)驗(yàn)估計(jì)作物受旱面積及受旱程度，特別是實(shí)行旱情日報(bào)制度期間，抗旱信息統(tǒng)計(jì)任務(wù)繁重，信息的精度及報(bào)送時效性亟待提高。此外，全國大部分地區(qū)旱情信息的查詢分析處理系統(tǒng)、旱情實(shí)時綜合分析與預(yù)測系統(tǒng)以及相關(guān)的數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)等尚未建立，難以對旱情發(fā)展趨勢進(jìn)行及時科學(xué)的分析、預(yù)測及預(yù)警，抗旱工作總體上還處于被動局面。

（6）部分地區(qū)抗旱信息管理、發(fā)布仍不規(guī)范。一些地區(qū)未能嚴(yán)格執(zhí)行國家防總抗旱信息報(bào)送、發(fā)布等制度，存在著信息不準(zhǔn)確、報(bào)送不及時、程序不規(guī)范等問題，尤其是個別部門僅僅根據(jù)本部門掌握的一些影響干旱因素的信息就在電視、網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等媒體上發(fā)布旱情、旱災(zāi)預(yù)測分析結(jié)論，造成旱情數(shù)字混亂，給各級領(lǐng)導(dǎo)和社會公眾形成誤導(dǎo)，給抗旱救災(zāi)指揮決策帶來不利影響。此外，《中華人民共和國抗旱條例》規(guī)定，水利、氣象、農(nóng)業(yè)、供水管理等相關(guān)部門要及時向抗旱指揮機(jī)構(gòu)提供水情、雨情、墑情、農(nóng)情、供用水信息等。但從實(shí)際工作來看，只有在旱情緊急情況下才能實(shí)現(xiàn)各部門之間的信息溝通和共享，在日常管理工作中各級抗旱指揮機(jī)構(gòu)想要及時得到其他部門的相關(guān)信息還存在一定障礙。

（7）抗旱投入保障機(jī)制尚未完全建立。長期以來，我國抗旱經(jīng)費(fèi)投入渠道單一，旱災(zāi)救助主要依靠政府投入，社會化投入機(jī)制尚未完全建立。目前，我國各級財(cái)政補(bǔ)助的抗旱經(jīng)費(fèi)僅占實(shí)際抗旱投入的15%～20%，超過80%以上抗旱投入由銀行貸款和群眾自籌解決，抗旱投入與實(shí)際需要明顯不相匹配，而且近年來抗旱投入占各級財(cái)政收入的比例仍有不斷下降的趨勢。據(jù)調(diào)查，全國31個省（自治區(qū)、直轄市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中只有12個省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)立了少量抗旱專項(xiàng)資金，總額6000萬元左右，而且大部分還與防汛經(jīng)費(fèi)合在一起。特別是省級以下財(cái)政抗旱應(yīng)急資金投入普遍偏少，對中央財(cái)政依賴性過強(qiáng)。一些地方財(cái)政困難的地區(qū)，不僅自身沒有財(cái)力投入抗旱，上級下達(dá)的抗旱資金也不能保證及時到位，有的甚至被挪作他用。投入不足導(dǎo)致許多抗旱設(shè)施老化失修，抗御干旱災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)低、能力差，相當(dāng)一部分抗旱基礎(chǔ)設(shè)施陷入只能維持、不能發(fā)展、連年治理、連年萎縮的怪圈。

（8）抗旱服務(wù)組織能力建設(shè)與旱區(qū)群眾的迫切需求相比還存在一定差距。雖然近年來各地抗旱服務(wù)組織建設(shè)管理工作取得了很大成績，隊(duì)伍規(guī)模不斷發(fā)展壯大，應(yīng)急抗旱能力顯著增強(qiáng)，但與抗旱工作和旱區(qū)群眾的迫切需求相比，還存在一定差距：①發(fā)展不平衡，突出表現(xiàn)在北方與南方之間差異大、抗旱能力差距大、與承擔(dān)的抗旱減災(zāi)任務(wù)不相匹配等方面。②扶持不到位，一些地方對抗旱服務(wù)組織的建設(shè)重視不夠、扶持不力，抗旱服務(wù)組織缺編制、缺投入、缺倉庫、缺設(shè)備、缺技術(shù)，發(fā)展嚴(yán)重滯后。③隊(duì)伍不穩(wěn)定，大多數(shù)抗旱服務(wù)隊(duì)為自收自支事業(yè)單位，近年來油電價格不斷上漲，抗旱服務(wù)成本越來越高，抗旱服務(wù)隊(duì)難以為繼的情況比較普遍，出現(xiàn)了骨干人員流失、隊(duì)伍不穩(wěn)定的現(xiàn)象。④投入不落實(shí)，相當(dāng)一部分抗旱服務(wù)隊(duì)沒有固定投入渠道，僅僅依靠自身力量開展有償服務(wù)、微利經(jīng)營，發(fā)展難度越來越大。⑤管理不完善，部分抗旱服務(wù)組織經(jīng)營機(jī)制不活，管理水平不高，技術(shù)力量薄弱，服務(wù)功能單一，缺少主動開拓市場和創(chuàng)收的能力，生存和發(fā)展遇到了嚴(yán)重困難。這些問題是嚴(yán)重困擾抗旱服務(wù)組織可持續(xù)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，若不及時研究解決，不但會降低我國抗旱服務(wù)組織的應(yīng)急抗旱能力，而且會造成國家大量資金的浪費(fèi)和損失。

（9）現(xiàn)有抗旱物資儲備體系很不健全。從目前來看，雖然中央和個別省的抗旱物資儲備工作已經(jīng)開始啟動，但大多數(shù)省（自治區(qū)、直轄市）仍沒有建立抗旱物資儲備制度，與民政救災(zāi)和防汛搶險物資儲備體系相比，現(xiàn)有的抗旱物資儲備體系很不健全。考慮到我國旱災(zāi)頻繁、抗旱減災(zāi)任務(wù)繁重，抗旱物資需求量大，2.25億元的中央和省級抗旱物資儲備規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足抗御大范圍嚴(yán)重旱災(zāi)的物資保障需求。2011年冬麥區(qū)發(fā)生較為嚴(yán)重的冬春旱，導(dǎo)致北方冬麥區(qū)抗旱物資市場供需失衡、價格暴漲，其中打井機(jī)等部分設(shè)備甚至出現(xiàn)脫銷，嚴(yán)重削弱了各地的應(yīng)急抗旱能力，阻礙了抗旱工作的開展。

（10）旱災(zāi)保險制度仍處于探索階段。長期以來，我國的農(nóng)險法律建設(shè)滯后，核算辦法、稅費(fèi)扶持等政策不配套的狀況沒有扭轉(zhuǎn)，對包括旱災(zāi)保險在內(nèi)的農(nóng)業(yè)保險補(bǔ)貼和扶持非常少。《中華人民共和國保險法》第155條規(guī)定：“國家支持發(fā)展為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的保險事業(yè)，農(nóng)業(yè)保險由法律、行政法規(guī)另行規(guī)定。”但至今配套的法律、法規(guī)尚未出臺。在我國，農(nóng)業(yè)保險只免交營業(yè)稅，其他方面同商業(yè)性保險一樣，國家尚無配套政策予以扶持。這就造成了僅僅依靠商業(yè)性保險機(jī)構(gòu)獨(dú)立經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，而政府補(bǔ)貼和扶持缺位的情況。近年來我國農(nóng)業(yè)保險保費(fèi)收入不斷減少，農(nóng)業(yè)保險費(fèi)率居高不下，農(nóng)民不愿投保，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營長期虧損、步履維艱。

（11）旱災(zāi)風(fēng)險評估分析指標(biāo)體系尚未建立。目前，除降雨、蒸發(fā)、墑情、水位、流量等氣象水文觀測項(xiàng)目之外，其他與旱情相關(guān)的監(jiān)測項(xiàng)目尚無公認(rèn)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，旱災(zāi)評估指標(biāo)體系尚未建立，旱災(zāi)風(fēng)險管理需要的長期預(yù)測預(yù)報(bào)尚處于探索和研究階段，旱災(zāi)風(fēng)險分析方法和定量分析技術(shù)還剛剛起步，干旱對農(nóng)業(yè)、工業(yè)及城鄉(xiāng)人民生活的影響、造成的損失以及抗旱的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益難以進(jìn)行較為精確的分析、評價。