第三章　國外抗旱管理體制機制現(xiàn)狀和啟示

隨著干旱災害在全球造成的影響越來越大，各國政府和社會公眾的注意力越來越轉向降低干旱風險方面，抗旱工作也由過去被動的應急抗旱和危機管理模式向主動防御和風險管理模式轉變。在發(fā)達國家中，抗旱管理體制機制比較健全的是美國、以色列和澳大利亞等國家，他們在20世紀八九十年代就提出了干旱風險管理的概念，制定了一系列干旱災害管理政策，建立了旱情監(jiān)測預警體系和管理體制。本章通過解析美國、澳大利亞、以色列等國家在抗旱措施和抗旱管理方面的主要做法，梳理其中可供我國建立完善抗旱管理體制機制借鑒的經(jīng)驗與啟示，為設計我國抗旱管理體制機制總體框架提供參考。

一、美國抗旱管理體制機制現(xiàn)狀

美國國土面積937萬km2，居世界第四位，人口2.7億，年平均降雨量760mm，多年平均徑流量29700億m3，人均1.3萬m3。但降雨量時空分布不均，西部稀少，東部和南部較多。以密西西比河流域為界，以東地區(qū)年均降雨量800mm以上，局部達2500mm，以西地區(qū)年均降雨量多在500mm以下，南加州地區(qū)只有50～100mm。由于密西西比河流域以西地區(qū)降雨少，而且降雨季節(jié)主要在冬季，夏季高溫少雨，因此西部的17個州屬于干旱、半干旱地區(qū)，旱災發(fā)生頻率較高。據(jù)美國聯(lián)邦應急管理署測算，美國因干旱造成的經(jīng)濟損失年均達60億～80億美元，遠遠超過了其他氣象災害。近期較為嚴重的干旱災害發(fā)生在1988—1989年間，造成的經(jīng)濟損失為390億～400億美元。

美國是聯(lián)邦制國家，各州政府具有相對獨立的行政管理權。抗旱減災主要依靠州政府和州以下的縣、市政府組織完成，對于一般程度的旱災，由各州自行處置。美國法律規(guī)定，當發(fā)生重大災害時，聯(lián)邦政府只有在州政府提出請求后，才可向其提供緊急援助，組織協(xié)調各州之間及政府各部門之間的工作。美國聯(lián)邦政府機構中沒有設置專門機構統(tǒng)一負責全國的抗旱工作，與抗旱有關的聯(lián)邦政府機構有：聯(lián)邦緊急事務管理署、陸軍工程師兵團、內務部墾務局、農(nóng)業(yè)部、國家氣象局、地質調查局、田納西流域管理局等10多個機構。各州政府也設有相應或相近的工作機構。

美國應對干旱災害的指導原則是“預防重于保險，保險重于救災，經(jīng)濟手段重于行政措施”，將抗旱工作重點放在防災工作上，建立了比較完善的抗旱減災管理體系。美國在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）建立抗旱減災法制體系

美國政府早在20世紀70年代就開始從法律上為抗旱減災提供支持，1970年美國國會通過了《環(huán)境保護法》、禁止任何人不經(jīng)國家批準破壞植被和水源；1991年國會批準了《美國墾務局17個州緊急抗旱法》；1997年國會通過了《土壤和資源保護法》，再次將環(huán)保措施細化；1998年國會通過了《國家干旱政策法》，用以規(guī)范全國的抗旱救災工作；2002年國會又通過了《國家干旱預防法》，從法律上為美國防御干旱災害提供了依據(jù)。

1998年7月，美國第105屆國會通過了《國家干旱政策法》（National Drought Policy Act），第一次將風險管理引入抗旱工作范疇。該法的宗旨是“為預防和應付嚴重的干旱危機，對建立綜合、協(xié)調的聯(lián)邦干旱政策提供意見和建議，并依照本法設立一個顧問委員會（即國家干旱政策委員會），該法要求委員會對旱情進行全面研究，最后提交一份國家干旱政策報告”。2000年，該委員會向總統(tǒng)和國會提出了以防御為主的政策建議，包括以下要點：把完善抗旱規(guī)劃、減災措施、風險管理、資源環(huán)境、公眾教育等作為干旱管理的核心內容；加強科學家與管理者的合作以增強網(wǎng)絡監(jiān)測預報和信息傳遞能力；全面發(fā)展保險與財政政策并將其納入管理規(guī)劃之中；維持應急救援網(wǎng)絡，保障資源合理分配，鼓勵發(fā)展自我救助能力；干旱管理與有效資源利用應以被救助對象為中心。

在制定干旱災害政策和抗旱規(guī)劃方面，美國若干個州政府取得了實質性進展。20世紀80年代之后，美國各州陸續(xù)根據(jù)自然及社會條件制定各自的干旱管理政策，其具體的管理計劃、干旱指標等不盡相同。在1976—1977年的美國大旱中，各州還沒有正式的干旱災害規(guī)劃，到1982年，只有3個州有干旱災害規(guī)劃。截至2006年，美國中西部各州均制定了干旱防治規(guī)劃，其中有幾個州不僅有州級規(guī)劃，還授權地方當局制定低一級規(guī)劃。雖然大多數(shù)州級干旱災害規(guī)劃都以救災為重點，卻有越來越多的規(guī)劃開始注重減災工作。

政府部門依法行政的好壞，要有監(jiān)督機制，除立法機構對執(zhí)法機構的監(jiān)督、上級政府部門對下級政府部門的監(jiān)督外，特別要重視社會輿論的監(jiān)督。美國墾務局對外公布“全美旱情監(jiān)控網(wǎng)頁”，每兩個月公布一次全國旱情動態(tài)信息，供社會各階層使用和監(jiān)督。美國聯(lián)邦緊急事務管理署與新聞媒體保持著密切聯(lián)系，及時通報情況，一方面是讓社會來監(jiān)督他們依法行政，另一方面也有利于增強社會的防災減災意識。

（二）健全抗旱減災管理體系

為防御干旱災害，美國建立了國家旱災理事會和國家干旱預防辦公室，負責制定干旱防災減災計劃，包括旱情監(jiān)測和早期預警、風險分析、減災和應急工作，美國各級政府通過實施干旱防災減災計劃來減少干旱風險。國家旱災理事會設在聯(lián)邦應急管理署內，成員包括聯(lián)邦應急管理署署長、內務部長、國防部長、農(nóng)業(yè)部長等。一旦發(fā)生旱災，從美國聯(lián)邦政府到相關各州政府、各縣均會按照相關法律進入抗旱狀態(tài)，相關的應急預案逐級展開。在旱情預報上，美國建立了國家旱災信息綜合系統(tǒng)。系統(tǒng)綜合了氣象數(shù)據(jù)、旱災預報及其他信息，對未來的旱災發(fā)展趨勢進行預報和評估，并為減輕旱災提供詳盡的數(shù)據(jù)和建議，以降低干旱災害的危害和影響。

例如，從2004年11月到2005年2月，美國西部的華盛頓州遭遇歷史上最干旱的冬季，降水量創(chuàng)歷史最低紀錄，有些地區(qū)降水量僅為平常年份的10%，嚴重影響農(nóng)作物生長、農(nóng)田灌溉和城市供水，森林火災發(fā)生幾率大幅增加。2005年3月10日，華盛頓州州長宣布啟動抗旱應急預案，成立水源供給委員會。以生態(tài)廳為牽頭單位，組成單位包括：美國地質調查局、國家氣象局、國家資源保護局、美國農(nóng)墾局、美國工程兵團、博尼維爾電力管理局等。隨之成立水應急執(zhí)行委員會。各行政長官辦公室為牽頭單位，組成部門包括：農(nóng)業(yè)、生態(tài)、野生動物、健康、軍隊、社區(qū)、貿(mào)易、自然資源、巡邏、保衛(wèi)等。啟動抗旱應急預案后，州長馬上提交1200萬美元的追加預算請求，包括180萬美元的已有抗旱賬戶資金；820萬美元的附加資金，用于買水、改善機井裝備、實施應急供水項目；200萬美元用于支付抗旱應急臨時雇傭人員工資、公共培訓和相關研究。

（三）推進干旱災害風險管理

美國將風險管理的理念貫穿于干旱災害管理過程中，采取積極的方法降低干旱災害脆弱性，減輕損失。美國西部干旱協(xié)調委員會制定了《干旱行動反應指南》，對干旱災害風險進行評估，供用戶確定可以降低未來干旱災害脆弱性的減災行動。其核心是確定有關干旱影響的優(yōu)先程度，并進行排序；研究和探討這些影響的潛在的環(huán)境、經(jīng)濟和社會方面成因；選擇針對這些潛在原因的行動。鑒于以往幾乎所有的干旱反應都是針對干旱影響的，《干旱行動反應指南》著重考慮干旱影響背后的深層原因就顯得非常有價值。其基本程序和工作內容包括以下幾個方面：

（1）組織多學科專家工作組，為他們提供足夠的數(shù)據(jù)來分析區(qū)域干旱災害風險水平、成因。在干旱災害風險分析中，強調公眾參與，以加強他們對決策的各個步驟的理解，發(fā)揮公眾參與管理的作用。

（2）進行干旱影響評估。干旱影響評估從確定干旱的直接后果開始，如作物減產(chǎn)、牲畜死亡和水庫水量減少、被迫賣掉家庭財產(chǎn)或土地、遷移或身心的打擊等。干旱影響可以劃分為環(huán)境影響、經(jīng)濟影響和社會影響，且既要考慮過去和現(xiàn)在的影響，也要考慮將來的影響。干旱影響評估對于明確脆弱區(qū)域、人口或行動并確定風險水平非常重要，但不能確定造成這些影響的根本原因。

（3）進行干旱影響排序。按影響重要程度進行排序。為了公平、有效，排序時需考慮費用、區(qū)域范圍、公眾意見、公平、恢復能力等，決策應盡量代表大多數(shù)人的利益。

（4）進行脆弱性評估。目的是識別干旱影響的社會、經(jīng)濟和環(huán)境方面的深層成因。譬如，干旱的直接影響可能是作物減產(chǎn)，然而，其深層的原因可能是農(nóng)民不愿意使用耐旱的種子，或者是種子資源有限，或者是這樣做費用太大，或者還有文化信仰的緣故。該評估在影響評估和政策制定之間起到橋梁的作用，引導制定政策時關注脆弱性形成的根本原因，而不是只關注干旱的結果及負面影響。

（5）確定減災行動。在明確干旱影響的優(yōu)先順序和產(chǎn)生脆弱性的根本原因的基礎上，確定合適的行動以降低干旱災害風險。這里特別強調的是減災行動應與減輕干旱影響的總目標一致，所以，行動的選擇要針對根本原因。

（6）制定行動計劃。行動選擇應該考慮可行性、效益、費用和平等性，并需要明確哪些是現(xiàn)在必須做的，哪些是干旱發(fā)生時或發(fā)生后做的。

（四）建立干旱監(jiān)測預警體系

在抗旱工作中，美國政府注重科學與政策相結合。監(jiān)測和早期預警、風險分析以及應急抗災是美國應對旱災的三大要素。美國通過建立不同干旱指數(shù)來描述干旱，通過氣象監(jiān)測、水文監(jiān)測和地下水監(jiān)測來預報旱災發(fā)展趨勢，通過制定抗旱規(guī)劃來主動防御干旱災害。美國地質調查局與相關部門、州政府、用水戶聯(lián)合，建立了全國地下水監(jiān)測網(wǎng)，有5年以上數(shù)據(jù)的監(jiān)測井4.2萬多個，1200多個監(jiān)測井實現(xiàn)了自動實時監(jiān)測、遠程數(shù)據(jù)傳輸和互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布，為實施旱情預報提供了評估依據(jù)。賓夕法尼亞應急管理委員會通過對歷史水位監(jiān)測數(shù)據(jù)分析，提出干旱預警水位和干旱應急水位，一旦地下水位低于干旱預警水位值時，便發(fā)出干旱預警信息。

為追蹤和展示全美50個州的實時旱情（包括旱災影響程度以及空間范圍），美國國家干旱減災中心聯(lián)合美國農(nóng)業(yè)部、商業(yè)部研究開發(fā)了國家級干旱監(jiān)測業(yè)務產(chǎn)品——干旱監(jiān)測圖（Drought Monitor）。制作干旱監(jiān)測圖，需要綜合考慮帕爾默干旱指數(shù)、農(nóng)作物水分虧缺指數(shù)、降雨量、多年平均降水量、美國干旱影響評估報告、日徑流量、土壤濕度、氣候概況、徑流量預報、土壤濕度預報、植物和溫度情況指標等諸多參數(shù)或指數(shù)，并將這些信息集成在一幅直觀的彩圖上，發(fā)送給氣象、水文、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟等各方面的專家，專家將其個人的意見反饋給制圖者，制圖者再根據(jù)專家意見調整或修改干旱監(jiān)測圖并最終發(fā)布。干旱監(jiān)測圖為每周發(fā)布一次，能夠為政府及社會公眾的抗旱決策提供有效的依據(jù)，也與各州及地方自己的干旱監(jiān)測結果互為補充。美國的干旱監(jiān)測圖具有以下幾方面的特色：①產(chǎn)品本身具有很好的參考價值，不僅融合了眾多量化的指示等客觀信息，同時還考慮了專家的主觀分析。②在開發(fā)模式上實現(xiàn)了部門之間的合作和信息資源共享，而非各部門各自為政，打破了信息壁壘。③產(chǎn)品的目標對象不僅僅是各級政府及相關部門，更以直觀、簡明的形式吸引了普通民眾，對提高公眾干旱風險意識起到了很好的作用。

（五）建立抗旱技術支撐體系

在技術上，美國重點是工程抗旱，注重水資源的合理利用與開發(fā)。一方面大力開展水利建設，建庫蓄水，跨流域調水，開發(fā)地下水，彌補地表水源不足，擴大灌溉面積，另一方面推廣灌溉技術，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，通過發(fā)展噴灌、滴灌、改良溝灌等措施，提高灌溉效率。美國農(nóng)業(yè)部下屬的農(nóng)業(yè)灌溉技術研究單位有200多個。各研究單位都有農(nóng)業(yè)灌溉技術咨詢專家為農(nóng)民進行技術服務，負責為農(nóng)民提供灌溉設計、提供設備、指導技術、檢測土壤含水量、指導噴滴灌的時間和灌水量等。美國政府在強調人類與自然協(xié)調發(fā)展的前提下，不斷改善抗旱減災工程措施，同時強調非工程措施的應用。美國還利用生物技術抗旱，已經(jīng)培育出能夠在極端干旱條件下存活并生長的轉基因作物。

為有效緩解干旱造成的影響，美國政府還采取了一系列的抗旱減災措施。短期應對措施主要是通過安排政府應急資金對相關計劃予以援助。長期應對措施主要包括：①利用水銀行調節(jié)水資源時空配置。1979年、1991年和1993年，美國愛達荷州、加利福尼亞州和得克薩斯州相繼建立了水銀行，并利用水銀行進行抗旱。水銀行向社會提供各種水價和其他必要的交易信息，并嚴格執(zhí)法把關；買賣雙方要向州自然資源保護委員會提出申請，以便獲得暫時或永久轉移水權或所持有的水量。②利用經(jīng)濟杠桿調控水資源分配。經(jīng)濟杠桿在調控水資源分配中發(fā)揮著重要作用。比如，加利福尼亞州西南部圣迭戈農(nóng)場的灌溉用水量是120萬m3，水費為17美元；而在圣迭戈市內，居民消耗同量的水卻得支付水費1311美元，城市水價高出農(nóng)村水價77倍，有效調控著水資源消費結構。③利用生物轉基因技術抗旱防災。美國科學家已經(jīng)利用現(xiàn)代生物技術培育出具有強抗旱性能的轉基因煙草，下一步將把這種技術應用于西紅柿、水稻、小麥、棉花等農(nóng)作物，培育出有更強抗旱和節(jié)水性能的作物品種。

（六）建立干旱災害保險制度

水旱災害的發(fā)生一般具有區(qū)域性、局部性和階段性等特點，因此對一個國土面積較大的國家來講，多數(shù)地區(qū)是受災較輕或基本不受災的。因此，建立保險形式的社會保障機制，能夠有效地將區(qū)域或局部災害損失予以分散轉移，由全體投保人共同承擔風險，通過保險賠償，從而達到減輕受災地區(qū)經(jīng)濟損失、促進災后恢復和社會穩(wěn)定的目的。另外災害保險還能夠有效地提高公眾的防災意識，從而促進防災減災工作的開展和經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)。

美國農(nóng)業(yè)干旱保險由農(nóng)業(yè)部主管，屬于政策性保險，政府給予農(nóng)場主基本的農(nóng)業(yè)損失賠償。如果農(nóng)場主想要得到更多的賠償，則需要通過購買商業(yè)保險來實現(xiàn)。

二、澳大利亞抗旱管理體制機制現(xiàn)狀

澳大利亞國土面積769萬km2，其中約70%屬于干旱或半干旱地帶，中部大部分地區(qū)不適合居住。由于降雨量很小，大陸1／3以上的面積被沙漠覆蓋。能作畜牧及耕種的土地只有26萬km2。

澳大利亞是世界上最大的干旱大陸。在所有影響澳大利亞的自然災害中，干旱災害造成的經(jīng)濟損失最為嚴重。干旱災害除影響城市居民生活和農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)外，還常常引發(fā)森林大火、沙塵暴、土地退化等次生災害。20世紀90年代以前，澳大利亞的抗旱對策與其他國家一樣，都是以應急抗旱和危機管理為主。1990年他們提出了轉變抗旱管理的理念，即干旱是自然現(xiàn)象的一部分，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)應該與其他商業(yè)行為一樣，把干旱作為一種潛在風險來考慮；政府應以提高社區(qū)的自我適應力和自我恢復能力為目標，建立干旱風險管理機制。澳大利亞在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）制定國家干旱管理政策

1992年，澳大利亞政府頒布了以可持續(xù)發(fā)展、風險管理和農(nóng)業(yè)結構調整為主旨的《國家干旱管理政策》，成為較早提出和實施干旱風險管理的國家。澳大利亞干旱管理政策包括幫助農(nóng)民實施風險管理，實施農(nóng)民收入稅方案，提供旱災福利補貼，政府提供專項資金用于資助干旱預警預報、風險管理等。澳大利亞從1994年開始實施抗旱新政策，新政策鼓勵農(nóng)民與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有關部門采取自力更生的方法應對旱災，確保盡早恢復農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保持農(nóng)業(yè)的世界先進水平。農(nóng)民資助與政府幫扶結合。《國家干旱管理政策》規(guī)定，在應對氣候變化造成的干旱風險中，農(nóng)民必須承擔重要責任，將商業(yè)、財政管理與生產(chǎn)、資源管理相結合，確保農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的財政和自然資源得到合理高效利用。政府幫助建立有益于實施財產(chǎn)管理和風險管理措施的整體環(huán)境，通過建立包括激勵機制、信息交換、教育培訓、土地保護以及科研開發(fā)在內的一套管理體系，來鼓勵和保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者采用完善的財產(chǎn)管理措施。除聯(lián)邦政府可以提供旱災援助措施之外，州政府也可以進一步提供援助措施，但這些措施不能違背國家干旱政策的總體原則。

1994年，澳大利亞發(fā)生了有記錄以來最嚴重的干旱災害，《國家干旱政策》遭受了極大的考驗。澳大利亞總理在視察災情后決定只對災區(qū)生活極端困難的人提供維持基本生活的“福利性補貼”，而不再開展更大范圍的救援行動。1997年以后，“福利性補貼”政策擴展到其他災種，并更名為“異常情況救濟金”。但2002—2003年的嚴重干旱又對這一救濟金政策提出了挑戰(zhàn)，主要問題是難以界定干旱條件下什么是“異常情況”，以及如何界定受旱地區(qū)準確的地理范圍。針對這些問題，除了對重災區(qū)提供救濟金外，還允許重災區(qū)周邊農(nóng)場主提出申請。即使申請未被批準，仍然可以獲得最多6個月的福利性補貼，被批準者則可得到最多2年的收入補貼。通過實施干旱風險管理，澳大利亞的農(nóng)場主在2002年成立了具有200億澳元的農(nóng)業(yè)風險管理基金，專門用于應對干旱災害等。

（二）實行嚴格的水資源管理制度

澳大利亞形成了以州政府為中心的權責明確、適度統(tǒng)一、運轉有效的水資源管理體制。澳大利亞水資源屬于州政府所有，管理權限主要在地方，傳統(tǒng)的水權是附著在土地上一并屬于私有的。20世紀90年代，澳大利亞聯(lián)邦政府提出水改革計劃，實施國家水質管理戰(zhàn)略，采取措施保護地下水，并促使各州進行改革。各州把水權從土地中剝離出來，明確水權，開放水市場，允許進行永久和臨時性的水權交易，用水戶可以將富余的、不用的分水量出售贏利，也可將取水權永久賣掉。各州改革供水管理體制，組建政府控股的供水公司，實行現(xiàn)代企業(yè)管理制度，賦予企業(yè)和經(jīng)營者更大的自主權。澳大利亞政府還建立了各種供用水戶協(xié)會，鼓勵社會公眾參與水資源管理。

以墨累—達令流域各州為例，通過上述措施，該流域水資源狀況在可持續(xù)利用方面呈現(xiàn)出新的態(tài)勢，各州不再索求更多的分水，而是尋求對州內用水需求實施控制，促進了節(jié)約用水；水權交易促進了用水結構的調整，使水向高附加值用戶轉移，實現(xiàn)了水資源的最佳分配；水質管理趨向于更嚴格地限制排放和更高標準的處理污水，并實行水域納污總量控制；擁有更多自主權的農(nóng)業(yè)灌溉和城鎮(zhèn)供水企業(yè)在追求利潤的同時，紛紛提高服務水平，保證優(yōu)質供水；公眾積極參與水資源管理，全社會節(jié)水意識有較大提高。

（三）制定干旱管理規(guī)劃

干旱管理規(guī)劃（DMP）整合了供水系統(tǒng)的短期干旱應急規(guī)劃和長期戰(zhàn)略規(guī)劃。因而，澳大利亞在制定干旱管理規(guī)劃（DMP）時不得不在提高供水系統(tǒng)安全性的實施費用和供水短缺期間的影響（包括經(jīng)濟的和非貨幣的影響）之間尋求平衡。

澳大利亞相關水政策要求公眾要最大程度地參與到水資源管理的決策中。通過讓公眾參與供水系統(tǒng)的安全決策的制定，能夠使公眾認識到用水限制必須作為供水系統(tǒng)運行的一個常規(guī)部分。一旦確定了供水系統(tǒng)的恰當安全標準，即可制定出與所采用的安全標準相適應的戰(zhàn)略規(guī)劃。同時，財政規(guī)劃是干旱規(guī)劃必須整合的一個部分。為滿足不斷增長的供水需求所投的資金必須列入“財政規(guī)劃”中，短期干旱應急行動的階段費用支出（包括緊急供水費用以及用水限制措施的執(zhí)行所導致的收入損失）也應列入其中。

制定干旱管理規(guī)劃應嚴格遵循澳大利亞自然資源與環(huán)境部（CNR）規(guī)定的框架體系。該框架體系概括如下：

步驟1：確定系統(tǒng)運行的預期目標。

步驟2：確定現(xiàn)有系統(tǒng)供水短缺的風險與相關影響。

步驟3：確定應對供水短缺風險和影響的戰(zhàn)略對策。

步驟4：干旱應急規(guī)劃、長期供水戰(zhàn)略規(guī)劃和商業(yè)規(guī)劃的復核與修正。

步驟5：制定一個監(jiān)測和評估系統(tǒng)績效的框架，以確定在運行條件發(fā)生變化時是否需要對供水系統(tǒng)的長期戰(zhàn)略規(guī)劃和干旱應急規(guī)劃進行復核。

（四）改善供水基礎設施

澳大利亞是世界上最干旱的大陸之一，水資源在許多地區(qū)都是稀缺資源。由于水資源危機嚴重，確保長期的水資源供給是澳大利亞面臨的主要問題。該國采取了一系列改進城市供水的措施，包括海水淡化以及將回收水引入飲用水供給網(wǎng)，以緩解水資源的短缺問題，并減輕供水對氣候的依賴。近年來，澳大利亞論證建設了幾個海水淡化工廠。其中，位于珀斯的海水淡化工廠是澳大利亞第一家向公眾大規(guī)模供應淡化海水的工廠，投資達3.87億澳元，2007年運行以來，為西澳大利亞州75%的人口供應了大約17%的飲用水。澳大利亞還在廢水回收利用、地下水開采與含水層儲水、暴雨回收與地表水庫建設等方面采取了一系列行動。澳大利亞許多城市和鄉(xiāng)村為了緩解水資源短缺的問題和氣候對供水的影響，紛紛嘗試利用再生水將這些水用來為娛樂設施供水，例如公園、高爾夫球場、景觀水流，或者農(nóng)業(yè)灌溉。

出于更長遠的節(jié)水考慮，澳大利亞部分地區(qū)城市居民生活已經(jīng)實現(xiàn)分質供水。對于還沒有條件實現(xiàn)分質供水的地區(qū)，開始著手準備，如對城市居民用水的各種生活用水進行了分類計算，為實施分質供水提供了依據(jù)。城市居民生活用水主要包括戶外用水、廚房用水、洗浴用水、洗衣用水和沖廁用水五個方面，各自所占的比例依次為39%、12%、21%、14%和14%。其中戶外用水和沖廁用水完全可由中水替代，這樣，城市居民生活用水僅47%使用公共自來水。

（五）加強用水需求管理

澳大利亞政府還十分注重需水管理，采取嚴格的限制用水規(guī)定，通過許多水資源保護措施來減少水的需求總量，即利用水價機制鼓勵公眾和家庭用戶減少用水量，以及針對工業(yè)行業(yè)的用水效率計劃，并提供資金獎勵。以墨爾本為例，限制用水分為四個級別，各個級別有相應的限制用水規(guī)定，何時采用哪個級別的限水規(guī)定主要依據(jù)蓄水和河流流量情況決定。總的原則是限制戶外用水，居民生活和絕大多數(shù)商業(yè)用水不受影響。被限制的用水主要包括三個方面：①私人和公共花園澆水、運動場和街頭樹木澆水。②洗車用水。③室內游泳池用水。四個級別的具體限水規(guī)定如下。

第一級限水規(guī)定：隔天6：00—8：00和20：00—22：00可以澆花園；

第二級限水規(guī)定：一級限水規(guī)定外加不準澆草坪；

第三級限水規(guī)定：每隔2天6：00—8：00和20：00—22：00可以澆花園，澆灌方式只能采取手持噴壺澆灌或管灌；

第四級限水規(guī)定：禁止?jié)补嗷▓@。

除四級限水規(guī)定外，墨爾本市還長期執(zhí)行時間為10：00—20：00不準澆灌花園的規(guī)定。

（六）充分利用雨洪資源

由于地表水資源匱乏，澳大利亞政府逐漸將雨水資源化提上議事日程，以應對日益嚴重的干旱災害。目前，通過房屋雨水收集系統(tǒng)實現(xiàn)雨水資源化已開始得到普及。

澳大利亞的房屋雨水收集系統(tǒng)主要由地表以上雨水收集系統(tǒng)和地下儲水系統(tǒng)兩部分組成。目前，澳大利亞對新建房屋已有明確規(guī)定，要求建房的同時，建好房屋的雨水收集系統(tǒng)，已建房屋改造時也要遵守這種規(guī)定，對于已有房屋提倡加裝建造雨水收集系統(tǒng)。無論是新建、改造或是增設雨水收集系統(tǒng)時，政府都給予相應的資金補助。房屋雨水收集系統(tǒng)的水資源由系統(tǒng)所有者支配使用，主要用于私人花園和草坪澆灌以及洗車等。當系統(tǒng)所有者有富余的水資源時，也常以低于市政公共自來水的價格出售給鄰居使用。

（七）建立全國農(nóng)業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)

澳大利亞全國農(nóng)業(yè)監(jiān)測系統(tǒng)（NAMS）是一個評估干旱災害影響的公共網(wǎng)站，采用信息技術管理進行干旱災害風險評估和應對所需要的各種數(shù)據(jù)。NAMS簡化了干旱災害救濟申請和評估過程，是澳大利亞農(nóng)業(yè)利益相關者進行防災和風險管理的工具。

NAMS項目的啟動最初源于1992年實施的澳大利亞國家干旱政策，澳大利亞農(nóng)業(yè)官員們迫切需要一種工具，以便更好地識別干旱災害影響的社區(qū)，使干旱災害救災計劃可以更有效、更公平地幫助有需要的農(nóng)民。NAMS于2005年4月啟動，主要有以下兩方面目標：①提高干旱災害救濟申請和評估過程的效率和透明度。②為干旱災害防御和風險管理提供更好的支持。

NAMS的開發(fā)基于主要利益相關團體間的廣泛協(xié)商和合作，包括來自聯(lián)邦、州和地區(qū)政府、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、行業(yè)組織和科研機構的代表。開發(fā)過程由一個指導委員會管理，委員會成員由州政府和聯(lián)邦政府委派，包括氣象學家以及澳大利亞國家、各州和地區(qū)政府農(nóng)業(yè)部門的代表。該委員會設立了兩個咨詢小組，一個負責網(wǎng)站的科學內容，另一個負責與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)機構的聯(lián)系。這兩個委員會對數(shù)據(jù)和分析系統(tǒng)的合理應用提出建議。現(xiàn)在，委員會繼續(xù)監(jiān)督信息的質量、準確性等。

NAMS是一個公共網(wǎng)站，包括氣象、生產(chǎn)和經(jīng)濟條件等方面的信息，幫助管理干旱災害風險。通過NAMS，澳大利亞行業(yè)機構、生產(chǎn)商、研究人員、政府機構和一般公眾可以進行600多個地區(qū)的任何可用分析查詢。NAMS還可進行不同空間尺度的分析查詢，包括國家尺度、州尺度、地區(qū)尺度和流域尺度。NAMS由國家、州和地區(qū)農(nóng)業(yè)及其他政府部門共同出資建成，超過30個組織提供澳大利亞農(nóng)業(yè)區(qū)內定期更新的氣象和生產(chǎn)數(shù)據(jù)。

三、以色列抗旱管理體制機制現(xiàn)狀

以色列地處地中海東岸，國土面積2.1萬km2，境內地形狹長，南北長約500km，東西平均寬約90km，除西部沿海有不足總面積1／5的平原外，其余為高原、峽谷、荒漠和山區(qū)，自然條件較差。從降雨量來看，全國年平均降雨量為350mm，北部地區(qū)年降雨量較大，可達800～1000mm，自北向南遞減，最南端的埃特拉市年降雨量不足30mm，全國有一半以上地區(qū)的年降雨量在180mm以下。

以色列境內僅有一條約旦河，年徑流量5.2億m3，加利利湖是全國唯一的地表水水庫，庫容近10億m3，全國可供利用的水資源約20億m3，其中，地表水占31%，地下水占52%，驟間雨水利用占5%，污水回收和微咸水占12%。按1992年統(tǒng)計的人口525萬人計，以色列人均水資源量不足400m3，是世界上人均水資源量最低的地區(qū)之一。以色列的國土面積一半以上屬于半沙漠地區(qū)，土壤貧瘠和缺水成了以色列農(nóng)業(yè)發(fā)展的兩大難題。

1955年以色列議會制定并通過了《水法》。《水法》規(guī)定全國境內的所有水資源歸國家所有，其開發(fā)利用必須著眼于滿足居民和國家發(fā)展需要；國家水利管理委員會負責全國水資源的管理，負責制定水利政策，制定用水計劃和水資源開發(fā)規(guī)劃，負責廢水開發(fā)、海水淡化、控制廢水污染和土壤保護等。以色列在抗旱管理方面的主要措施是：

（一）實施用水配額制度，強化計劃用水

以色列國家水利管理委員會每年先把70%的用水配額分配給有關用水單位，其余30%的配額根據(jù)降雨情況予以分配。為鼓勵節(jié)水，用水單位交納的用水費用按照其實際用水配額的百分比計算，超額用水，加倍付款。由于嚴重缺雨少水，為確保工業(yè)用水，國家水利管理委員會曾連續(xù)兩年將農(nóng)業(yè)用水配額減少50%，農(nóng)民因此遭受的損失由國家負責補償。

（二）建設全國供水網(wǎng)絡，統(tǒng)一調度用水

以色列80%的水資源分布在北部地區(qū)，而該地區(qū)的灌溉土地僅占總土地面積的35%；20%的水資源分布在南部地區(qū)，而灌溉土地卻占總土地面積的65%。為解決這一南北水資源供需不均的問題，以色列于1953年開始建設國家輸水系統(tǒng)，耗資數(shù)億美元，于1964年完工。從此，北部的淡水通過大小輸水管道、運河、水庫、隧道、蓄水壩和抽水站，一直送到了南方干旱的沙漠地區(qū)，使那里的不毛之地變成了一片片生機勃勃的綠洲。

經(jīng)過多年的建設和改建，越來越多的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)將他們原有的地方供水系統(tǒng)和國家輸水系統(tǒng)連接起來，逐漸形成了一個全國性的配水網(wǎng)絡。處理后的污水也用不同顏色的管網(wǎng)連為一體，專門用于農(nóng)業(yè)灌溉。所有提水設備和用水單位都安裝了計量裝置，全部用計算機控制，全國每日用水多少，各水源地儲水情況、水在網(wǎng)絡里的流向是否合理等都一目了然地反映在中央控制室里，真正做到了水資源管理的科學、準確、及時和現(xiàn)代化。

（三）加強法規(guī)制度建設，依法促進節(jié)水

以色列政府早就意識到水資源短缺的嚴重性，從1948年開始，以色列人就開展了“不要浪費一滴水”的運動，并制定了一系列法規(guī)，以加強國家對水資源的控制，使水資源得到有效利用。如1955年政府制定了水計量法和水井控制法；1957年制定了水灌溉控制法、排水及雨水控制法；1959年制定了水法。以色列在制定每一部法律的同時，都相應地制定和頒發(fā)與之相配套的法規(guī)、條例及其實施細則。在各類法律規(guī)定中，水法是最基本、最主要、最全面的水管理法規(guī)，共分6章159節(jié)。以色列水法明確規(guī)定：國家水資源是公有財產(chǎn)，在國家控制之下，必須用于其公民的利益及國家的發(fā)展。未持有水資源委員會簽署的年用水許可證者，任何單位和個人不允許對任何水源進行抽取和使用；所有的用水戶，都必須安裝計量水表，按計劃供水；賦予水管理委員會更大的權力，防止水源的污染。由于法制健全，執(zhí)法嚴格，增強了人們的節(jié)水意識，使節(jié)約用水逐步成為人們的自覺行為。

（四）高度重視科技運用，研制先進設備

以色列人充分意識到，先進的灌溉設備對提高水的利用效率是至關重要的，因此他們舍得在研發(fā)灌溉設備新產(chǎn)品中花大本錢，下苦功夫，長期堅持不懈地研究開發(fā)和推廣先進的節(jié)水灌溉技術，把灌溉土壤變成灌溉作物。目前，以色列可以生產(chǎn)世界上最先進的成套節(jié)水灌溉設備，大到大型噴灌機，小到微噴、滴頭以及各類管道、管件、過濾器和施肥裝置、自動控制的閘閥、水處理裝置、專用計算機等一整套產(chǎn)品。針對資源缺乏，土地分散，作物品種多、價值高和勞力缺乏等特點，以色列優(yōu)先發(fā)展節(jié)水且能耗低的灌溉技術產(chǎn)品和自動控制設備。國家以灌溉設備的產(chǎn)品質量，除制定有統(tǒng)一的標準外，還設有檢測機構，進行認真的監(jiān)督和嚴格的管理。一旦產(chǎn)品質量出現(xiàn)問題，受到用戶投訴，生產(chǎn)廠家將受到重罰，直至禁止其產(chǎn)品進入市場。他們生產(chǎn)的輸水管道，裸露在地面上的壽命一般都達10年以上，埋在地下的時間更長。如今以色列的節(jié)水灌溉已進入標準化、科學化和自動化控制階段，能夠在各種不同條件下按要求進行程序灌溉，自動控制灌水時間、灌水次數(shù)，自動調節(jié)流量、水壓，自動控制施肥等，噴、滴灌溉面積已達90%以上，灌溉用水效率在80%以上。隨著先進節(jié)水設備和技術的推廣，不僅用水量逐步降低，而且產(chǎn)量大幅度提高，產(chǎn)品的品質也有極大地改善。目前以色列的農(nóng)業(yè)種植結構發(fā)生了很大變化，由大田作物向水果、蔬菜、花卉等高效益、出口型方向發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品自給率已達95%（糧食需進口），除滿足國內需求外，還出口世界各地。

（五）實行差別水費制度，鼓勵節(jié)約用水

以色列對水資源管理的嚴格不僅體現(xiàn)在灌溉系統(tǒng)的現(xiàn)代化方面，而且對用水戶的管理也相當嚴格，所有的用水戶都按量收費，并實行差別收費以及按計劃供水和超用懲罰制度。城市和工業(yè)用水收費較高，雖然農(nóng)業(yè)用水占全國用水總量的75%左右，但為了發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，政府對農(nóng)業(yè)用水實行補助，如淡水成本為0.3美元／m3，農(nóng)民交0.15美元，經(jīng)過處理后的污水用于灌溉的成本為0.33美元／m3，農(nóng)民交0.14美元。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水實行定量不定時，根據(jù)土地面積的多少，全年配給一定的水量。水量用到規(guī)定數(shù)額，計量裝置自動控制關閉閘門。超額用水則多交水費，除按規(guī)定的價格計收差別水費外，還要增加2～3倍的罰款，而且其超用的部分計入來年的用水配額，如果連續(xù)超量使用，最終將停止其用水資格，即便使用自己土地上的水井里的水也照此執(zhí)行。但通常的情況卻是，多交水費往往超過增產(chǎn)帶來的效益，農(nóng)民寧愿采用新的抗旱節(jié)水措施來擴大種植面積，提高效益，也不會多耗用水量。

（六）千方百計廣開水源，有效增加供水

以色列淡水資源十分有限，且容易開發(fā)的水資源已得到全部開發(fā)，為增加可用水量，以色列千方百計廣開水源。①在雨季積極開展人工降雨，一般增雨效果達10%～15%。②利用湖庫塘壩河道充分攔蓄地表徑流，回灌地下水，以備夏季缺水時作物生長需水之用。③建立多個污水處理廠，將所有城市生活污水收集起來，經(jīng)過處理后用不同顏色的管道送至農(nóng)田用于灌溉，這部分水量占城市生活污水的60%，工業(yè)污水或含有害物質的水不允許與生活污水混同排放，全國每年使用經(jīng)過處理的污水進行灌溉達2億m3。④咸水淡化和鹽水灌溉。

通過以上措施和幾十年的努力，以色列的農(nóng)業(yè)發(fā)展取得了出色的成就：耕地面積從建國時的16.5萬hm2增加到了44萬hm2，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增長了16倍，為人口增長的3倍多，農(nóng)田灌溉面積從建國時的3萬hm2增加到目前的25.5萬hm2。目前，農(nóng)業(yè)在以色列的經(jīng)濟中起著重要作用，占全國總勞力3.5%的農(nóng)民創(chuàng)造了5%的國民生產(chǎn)總值，帶來了5.6%的出口值。