第一篇　抗旱管理體制機制

第一章　抗旱管理體制機制現狀

抗旱工作涉及農林牧漁業、工業、航運、水力發電、城鄉供水、生態環境等多個方面，涉及流域的上下游、左右岸及不同地區之間、流域之間的多種關系，是一項系統性、社會性、政策性極強的工作，反應迅速、運轉高效的抗旱管理體制和機制是應對日益嚴峻的干旱缺水形勢的必要手段。本章重點分析我國歷史旱災概況及發展趨勢，并根據《全國抗旱規劃》和近年來國家出臺的一系列政策措施，提出未來一段時間抗旱工作的總體目標和主要任務，為設計完善我國抗旱管理體制機制提供參考；結合實地調研和書面調研，全面梳理我國抗旱管理體制機制現狀，為管理體制機制的適應性分析提供支撐。

一、旱災和抗旱工作概況

（一）旱災概況及發展趨勢分析

我國位于亞歐大陸的東南部，東部和南部瀕臨太平洋，西北深入亞歐大陸腹地，國土面積遼闊，地勢西高東低，呈三級階梯分布，地形十分復雜。由于不同年份的季風、臺風進退時間、強度和影響范圍不同，降水在年內和年際間的時空分布差異很大，呈現總體上東南多雨、西北干旱的格局。自東南向西北依次形成濕潤、半濕潤、半干旱、干旱地區，其中干旱、半干旱地區面積約占全國的60%。

特殊的自然地理和氣候條件決定了我國是一個干旱災害頻發的國家。我國最早的旱災記錄見諸于商代的甲骨文，當時就有“人相食”的描述。自公元前206—1949年的2155年中，共發生旱災1056次，平均每兩年就發生一次。歷史重旱和極旱時有發生。在1489—1948年的460年中，旱災范圍超10省（自治區、直轄市）有35年，其中1528—1529年、1637—1646年、1874—1879年、1899—1900年、1928—1930年、1941—1943年為歷史重旱和極旱年段。1637—1646年（明崇禎十年至清順治三年）的極端干旱事件，始于陜西北部，于1638年向南擴大到安徽、江蘇等省，終于湖南，旱災遍及全國20多個省區，受災人口波及中國一半以上人口，最終導致了經濟全面崩潰，引發社會動蕩。

新中國成立以來，黨和政府高度重視抗旱工作，組織實施了大規模的抗旱基礎設施建設，使我國抗御干旱災害的能力有了大幅度提高，但從保障經濟社會穩定發展的實際需求來看，我國抗旱減災體系建設仍嚴重滯后，表現在干旱災害頻發、旱災損失嚴重、社會影響重大等方面，例如1959—1961年、1972年、1978年、1997年、2000—2001年、2006年、2009年、2010年、2011年大旱等。其中1959—1961年、2000—2001年發生的全國性干旱，受旱范圍波及全國東北地區、黃淮海地區、長江中下游地區、華南地區、西南地區和西北地區等6大區域近20個省區，尤以1959—1961年特大旱災造成的損失和影響最為嚴重，其程度與歷史重旱相當。1972年干旱范圍涉及海河、黃河、松遼流域。1978年干旱區域為長江中下游和淮河流域。1997年黃河流域干旱。2006年川渝大旱。2009年黃淮海冬麥區發生冬春旱，東北部分地區夏伏旱。2010年西南五省（自治區、直轄市）大旱。2011年北方冬麥區、長江中下游及西南地區先后發生了嚴重干旱。

分析20世紀50年代以來的歷史旱災資料，可以看出我國干旱災害呈現以下演變趨勢。

（1）發生頻次高，且呈增長趨勢。從農業因旱糧食損失、農業抗旱能力和水利工程建設情況三方面考慮，采用一個主要指標“農業因旱糧食損失率”和兩個參考指標“年均農業成災比”和“區域人均供水能力”，將農業旱災等級分為輕度旱災、中度旱災、嚴重旱災和特大旱災4個等級。

以1950—2007年資料進行分析，全國發生嚴重、特大旱災的年份為22年，發生頻次為37.9%，其中1990—2007年期間，發生嚴重、特大旱災年份為9年，發生頻次為50%，平均每兩年全國就要發生一次嚴重、特大旱災，旱災發生頻次呈現明顯增長趨勢，見表1－1。

根據上述各大區1950—1989年和1990—2007年兩個時期旱災發生的頻次變化分析，除長江中下游地區外，1990—2007年期間各大區旱災發生頻次高于1950—1989年間旱災發生頻次。北方地區旱災發生頻次和增幅都遠大于南方地區。

（2）分布范圍廣，受旱率和成災率逐年上升。我國旱災發生地域十分廣泛，往往連片發生，甚至南方和北方同時受旱或先后受旱。如2000年旱災涉及南方和北方近20個省（自治區、直轄市），2007年旱災涉及東北、西北、華北以及長江中下游等區域的22個省（自治區、直轄市），2010年旱災涉及西南五省（自治區、直轄市）。

由于各地農業種植結構調整和農作物單產逐步提高，對農業灌溉保障率提出了更高的要求，而城市生活和工業用水對農業用水的擠占，導致農業用水占全社會用水總量的比例趨于下降，進一步降低了農業灌溉保障率。在上述兩方面的因素共同作用下，我國農業受旱率、成災率呈明顯上升趨勢，如圖1－1所示。

（3）季節性特征明顯，連季連年干旱現象更加突出。我國易發生春旱、春夏連旱、夏旱和夏秋連旱。其中春旱、春夏連旱主要分布在北方地區，易旱季節為春旱、春夏連旱的縣區在北方地區分布比例達到68%和76%；夏旱和夏秋連旱主要分布在南方地區，分布比例達到63%和84%。

近年來，我國干旱災害還呈現持續時間長、連季甚至連年干旱突出的趨勢。如2000—2001年連續兩年發生全國性大旱、2006年川渝特大干旱為夏秋冬春四季連旱、2008年10月至2009年2月北方冬麥區冬春連旱、2009年9月至2010年5月西南五省（自治區、直轄市）大旱，均造成重大影響和損失。

（4）對經濟社會發展和生態環境的影響加劇。近年來，我國旱災影響已由農業擴展到人飲、工業、城市、生態等領域，對城鄉飲水安全、經濟社會發展以及生態環境造成嚴重威脅。

1）農牧業生產和糧食安全受旱災威脅嚴重。干旱災害是對我國農牧業生產危害最大的自然災害。1990—2013年，全國年均因旱損失糧食約2687萬t，年均因旱糧食損失率為5.4%。2000年和2001年因旱糧食損失最為嚴重，損失約600億kg，損失率為12.7%。牧區草場多年平均受旱面積10億畝，平均受旱率為18.8%，其中，2000年以后平均受旱面積達12.61億畝。

2）農村因旱人畜臨時飲水困難突出。1990—2013年，全國農村年均因旱飲水困難人口數達2719萬人，占同期年均鄉村人口總數的3.4%；平均因旱飲水困難大牲畜為2044萬頭，占同期年均大牲畜總數的12.5%。2000年后，年均因旱飲水困難人口和牲畜的占全國比例居高不下，其中內蒙古、新疆、甘肅、四川、貴州、云南等省（自治區）因旱飲水困難人口占該省（自治區）同期鄉村總人數的比例均大于10%，因旱飲水困難牲畜占該省（自治區）同期牲畜總數的比例均大于20%。

3）干旱造成部分城市缺水狀況加劇。20世紀70年代以來，全國缺水城市數量明顯增加。655個城市中，共有404個城市曾經發生過缺水，占城市總數的61.7%。從城市發生缺水事件的頻次變化看，20世紀70年代前，城市缺水事件只在少數城市個別年份發生，20世紀70年代后，特別是20世紀80年代以來，城市發生缺水事件的頻次有明顯增大。據不完全統計，20世紀70—80年代，有16個地級以上城市共發生32次缺水事件；80—90年代，有45個地級以上城市共發生135次缺水事件；進入21世紀以來，已經有82個地級以上城市、93個縣級城市發生過缺水事件，累計發生次數達到782次。

4）旱災造成的經濟損失不斷增加。旱災造成的經濟損失涉及糧食生產、經濟作物和林牧漁業以及城市工業、水電和航運等多個方面。按2000年不變價粗略估算，1990—2008年，全國因旱多年平均年經濟損失量約1526億元，約占同期全國年均GDP的1.47%，因旱造成的經濟損失絕對值隨著全國經濟總量的快速增長呈增加趨勢，但因旱造成的經濟損失占GDP的比例趨向平穩并略有下降，如圖1－2所示。

5）干旱造成部分地區生態環境不斷惡化。我國許多地區水資源十分短缺，工農業用水常常擠占生態用水指標，在發生嚴重干旱時擠占生態用水的現象尤其嚴重，造成部分河道斷流、湖泊萎縮、地下水下降漏斗擴大、濕地面積減小、生物多樣性減少、土壤沙化、綠洲萎縮、植被退化甚至死亡，加劇了旱區生態環境的惡化。

（二）抗旱工作目標和主要任務

針對近年來我國干旱災害頻次增加、范圍擴大、損失加重的嚴峻形勢，為穩步推進抗旱基礎設施和管理體系建設，提高抗御干旱災害的能力，2011年11月2日溫家寶總理主持召開國務院常務會議，審議并通過了《全國抗旱規劃》，并要求各級政府和有關部門加強組織領導，結合當地實際制定實施方案，完善投入機制，逐級落實全國抗旱規劃確定的抗旱工作目標和任務。

《全國抗旱規劃》在全面調查和系統分析我國干旱災害區域分布和演變趨勢的基礎上，分析了抗旱工作面臨的嚴峻形勢和挑戰，總結了多年來抗旱減災工作的成功經驗，結合近年來國家出臺的一系列政策措施，從全局和戰略的高度，提出了今后一個時期抗旱工作的總體目標和主要任務。

1.總體目標

發生中度干旱（75%來水頻率）時，保障城鄉居民生活正常用水需求；保障城鎮工業正常用水需求；保障灌區農作物生長關鍵期20～40m3／畝的最基本用水需求；保障非灌區基本口糧田農作物生長關鍵期20～30m3／畝的最基本用水需求；保障國家級重要自然生態核心保護區的最基本生態用水；保障牧區重點飼草、飼料基地的最基本用水需求。

發生嚴重干旱時（90%～95%來水頻率），保障城鎮居民生活正常用水需求、農村居民20～30L／（人·d）的最基本用水需求；保障城鎮重點工業企業基本用水需求；保障商品糧基地、基本口糧田和經濟作物的作物生長關鍵期20～30m3／畝的最基本用水需求。

發生特大干旱（97%來水頻率）時，保障城鎮居民30～40L／（人·d）、農村居民20～30L／（人·d）的最基本用水需求（山丘分散農村居民只解決基本飲用水）；盡可能保障城鎮重點工業企業最基本用水需求；保障基本口糧田作物生長關鍵期20～30m3／畝的最基本用水需求；盡可能保障商品糧基地、主要經濟作物的作物生長關鍵期最基本用水需求。

2.階段目標

到2015年，以提高嚴重受旱縣、主要受旱縣綜合抗旱能力為重點，顯著改善因旱人畜飲水困難情況。全國年均因旱糧食損失由現狀多年平均條件下的390億kg，降至320億kg，約占同期年均糧食總產量的6%；年均干旱損失率，由現狀多年平均的1.5%，下降至1.1%。

到2020年，嚴重受旱縣、主要受旱縣在干旱期間的人飲安全和商品糧基地、基本口糧田的基本用水需求能夠得到較高程度保障，一般受旱縣的因旱人飲困難情況得到顯著改善，全國綜合抗旱能力得到明顯提高。全國年均因旱糧食損失降至250億kg，約占同期年均糧食總產量的4.5%；年均干旱損失率下降至0.8%。

3.抗旱工作主要任務

針對當前及未來一個時期面臨的嚴峻旱情形勢和抗旱工作目標，我國抗旱工作的主要任務是建立完善全國抗旱減災工程體系和管理體系，進一步拓展和挖掘水利工程的抗旱能力與功能，建設規模合理、標準適度的抗旱應急備用水源工程，建立健全旱情監測預警和指揮系統、抗旱管理服務體系等，以提升我國抗旱減災的整體能力和管理水平。全國抗旱減災體系框架如圖1－3所示。

（1）拓展和挖掘水利工程的抗旱功能。全面加強城鄉水資源基礎設施建設，提升水資源對經濟社會發展的保障能力。在保護生態環境的前提下，建設一批大中型骨干水源工程，增強對水資源的調控能力，提高供水安全保障程度，按照“先節水后調水，先治污后通水，先環保后用水”的原則建設必要的跨流域和跨區域調水工程，提高缺水地區的水資源承載能力和供水保障能力，逐步完善流域和區域水資源調配體系，盡快完善國家宏觀水資源配置格局；充分發揮現有水利工程體系的抗旱功能，采取轉換用水對象和用水性質、增加再生水供水量、平時保護好地下水等手段，最大限度挖掘現有水利工程的增供潛力；加強流域和區域水資源配置工程的聯合調度和水量統一調度，最大限度增加抗旱供水量。

（2）建立和完善抗旱應急備用水源工程體系。按照輕重緩急，以提高嚴重受旱縣、主要受旱縣和一般受旱縣區域綜合抗旱能力為重點，因地制宜建設各種類型的抗旱應急備用水源工程，包括現有水源工程改擴建，現有水利工程增建抗旱應急引水、提水和輸水設施；新建地表水、地下水及其他水源的抗旱應急備用水源工程等。通過應急備用水源工程建設，優化整合各類抗旱資源，科學調度抗旱用水，全面提高抗旱應急供水能力，保障旱期人畜飲水安全，并盡可能減少因旱造成的糧食損失和經濟損失。

（3）建設旱情監測預警和指揮系統。建設以土壤墑情監測站網為重點的旱情監測站網，基于旱情綜合數據庫，結合國家防汛抗旱指揮系統工程的要求，構建旱情監測預警系統平臺，實現旱情實時監測、旱情信息服務和旱情分析預測評估，及時有效地進行抗旱預警預報。加強國家防汛抗旱指揮系統工程中抗旱指揮調度系統平臺的建設，運用旱情監測預警系統成果，實現抗旱決策和指揮調度。

（4）健全抗旱管理服務體系。建立健全抗旱組織機構體系，加快推進抗旱政策法規體系建設，完善抗旱預案制度，大力加強抗旱減災基礎研究及新技術應用和抗旱宣傳培訓。結合抗旱減災需求，以現有縣鄉兩級抗旱服務組織為重點，加大投入，更新設備，進一步提高干旱期間機動送水能力和抗旱澆地能力；結合不同區域情況，建設中央級和省級抗旱物資儲備倉庫，建立完善全國抗旱物資儲備制度。

二、抗旱管理體制機制現狀分析

針對我國干旱災害頻繁發生的嚴峻形勢，為了規范抗旱工作，國務院、國家防汛抗旱總指揮部、水利部、財政部、中國氣象局等部門先后出臺了《中華人民共和國抗旱條例》（以下簡稱《抗旱條例》）、《特大防汛抗旱補助費使用管理暫行辦法》、《抗旱服務組織建設管理辦法》、《中央防汛抗旱物資儲備管理辦法》、《水旱災害統計報表制度》、《國家防汛抗旱應急預案》、《抗旱預案編制大綱》、《旱情等級標準》、《干旱災害等級標準》、《氣象干旱等級》、《土壤墑情監測規范》等一批法規、規章、制度和標準，使抗旱工作逐步納入法制化、制度化、規范化的軌道。另外，安徽、重慶、浙江、天津、云南、江西、河南、寧夏、山西、河北、湖北、四川等10多個省（自治區、直轄市）已經完成了《抗旱條例》配套法規的立法工作，出臺了省級抗旱條例（防汛抗旱條例）、實施《中華人民共和國抗旱條例》細則或抗旱規定等法規。近年來，頒布出臺的有關抗旱法規、規章、制度見表1－2。

經過多年的探索和實踐，目前我國已經初步形成了一整套統一指揮、部門聯動的抗旱管理體制和工作機制。尤其是2009年2月26日國務院頒布實施了《抗旱條例》，其內容涵蓋了從旱災預防、抗旱減災到災后恢復的全過程，明確了各級人民政府、有關部門和社會公眾在抗旱工作中的職責和義務，建立了一系列重要的抗旱工作制度和機制，完善了抗旱保障機制，從而將抗旱工作納入了法制化的軌道。

（一）抗旱管理體制現狀

我國抗旱組織機構體系分為中央、流域、地方三個層面，即國家防汛抗旱總指揮部、七大江河及太湖流域防汛抗旱指揮機構和各省（自治區、直轄市）、地（市）、縣級防汛抗旱指揮機構，以及各級人民政府有關部門和解放軍、武警部隊等，如圖1－4所示。

1.中央層面

國務院設立國家防汛抗旱總指揮部，負責組織領導全國的抗旱工作，其辦事機構國家防汛抗旱總指揮部辦公室設在水利部，承擔國家防汛抗旱總指揮部的具體工作，其抗旱職責是：

（1）組織、協調、指導、監督全國防汛抗旱工作。

（2）組織協調指導臺風、山洪等災害防御和城市防洪工作。

（3）負責對重要江河湖泊和重要水工程實施防汛抗旱調度和應急水量調度。

（4）編制國家防汛抗旱應急預案并組織實施，組織編制、實施全國大江大河大湖及重要水工程防御洪水方案、洪水調度方案、水量應急調度方案和全國重點干旱地區及重點缺水城市抗旱預案等防汛抗旱專項應急預案。

（5）負責全國洪泛區、蓄滯洪區和防洪保護區的洪水影響評價工作，組織協調指導蓄滯洪區安全管理和運用補償工作。

（6）負責全國汛情、旱情和災情掌握和發布，指導、監督重點江河防汛演練和抗洪搶險工作。

（7）負責國家防汛抗旱總指揮部各成員單位綜合協調工作，組織各成員單位分析會商、研究部署和開展防汛抗旱工作，并向國家防汛抗旱總指揮部提出重要防汛抗旱指揮、調度、決策意見。

（8）負責中央防汛抗旱資金管理工作，指導全國防汛抗旱物資的儲備與管理、防汛抗旱機動搶險隊和抗旱服務組織的建設與管理。

（9）負責組織實施國家防汛抗旱指揮系統建設，組織開展全國防汛抗旱工作評估工作。

（10）承辦國家防汛抗旱總指揮部和水利部領導交辦的其他事項。

2.流域層面

七大江河及太湖流域設立流域防汛抗旱總指揮部，其中長江、黃河、淮河、海河、松花江、珠江、太湖流域設立防汛抗旱總指揮部，遼河流域設立防汛抗旱協調領導小組，其辦事機構設在流域管理機構。流域防汛抗旱指揮機構負責組織協調所管轄范圍內的有關抗旱工作，主要職責是：

（1）了解掌握本流域旱情。

（2）協助指導本流域有關省（自治區、直轄市）的抗旱工作。

（3）組織制定和實施本流域水量調度預案。

（4）制定和實施本流域跨省（自治區、直轄市）水量應急調度實施方案。

（5）負責審查本流域省（自治區、直轄市）級抗旱預案。

3.地方層面

有防汛抗旱任務的縣級以上各級地方人民政府設立防汛抗旱指揮部，在上級防汛抗旱指揮部和同級人民政府的領導下，負責組織領導本行政區域的抗旱工作，其辦事機構設在同級水行政主管部門。地方各級防汛抗旱指揮機構主要職責是：

（1）貫徹執行并組織制定有關抗旱工作的法規、政策、制度。

（2）及時掌握雨情、水情、旱情、災情并組織實施抗旱減災措施。

（3）組織制定并監督實施抗旱預案和水量應急調度方案。

（4）負責抗旱資金的籌措使用以及抗旱物資的儲備、調撥和管理。

（5）組織協調有關部門落實抗旱用油、用電等優惠政策。

（6）負責抗旱服務組織建設和管理。

（7）負責抗旱信息系統建設管理。

（8）開展干旱災后評估和抗旱工作總結。

（9）組織開展抗旱宣傳教育和培訓。

（10）推廣應用抗旱新技術、新產品、新設備。

多年來，各省（自治區、直轄市）按照國家防汛抗旱總指揮部的要求，切實加強組織領導和溝通協調，加強抗旱組織機構建設，進一步理順抗旱管理體制。甘肅省1995年7月將省防汛和防旱抗旱兩個辦公室合并為省抗旱防汛指揮部辦公室，各市（州）、縣（市、區）也都合并抗旱防汛業務和職能，調整防汛抗旱指揮部成員單位，充實了各級防辦人員和力量。湖南省防指首次在全國范圍內設立副廳級辦公室，目前14個市（州）防辦有9個升格為副處級，另5個實行主任高配，131個縣級防辦中72%升格為副科級。安徽省防辦2008年由事業單位轉為參公事業單位，2009年轉成行政機關，2010年升格為副廳級單位，內設抗旱調度處具體負責抗旱管理工作。河南省水利廳積極協調省編辦，設立了6名正處級防汛抗旱督察專員，河北、福建、廣西、貴州等省（自治區）防汛抗旱督察專員也基本配備到位，實現了有專門人員、專門隊伍主抓防汛抗旱督查，加大了對各級各部門防汛抗旱監督檢查力度。

4.成員單位

各級防汛抗旱指揮機構主要成員單位包括宣傳、發展改革、工業與信息產業、公安、水利、氣象、農業、民政、衛生、財政等多個部門，各部門的抗旱職責如下。

（1）宣傳部門：負責把握抗旱工作宣傳導向，及時協調、指導新聞宣傳單位做好抗旱宣傳報道工作。

（2）發展改革部門：組織審批抗旱規劃，負責抗旱設施、重點工程除險加固建設、計劃的協調安排和監督管理。對干旱期間出現的物價異常上漲情況依法進行干預和制止，確保物價穩定。

（3）工業與信息產業部門：負責抗旱期間的通信保障及重要抗旱物資設備的調度協調等工作。

（4）公安部門：負責維護旱區社會治安秩序，依法打擊造謠惑眾和盜竊、哄搶抗旱物資以及破壞抗旱設施的違法犯罪活動；協助有關部門妥善處置因旱引發的群體性治安事件，維護社會穩定。

（5）民政部門：負責旱災核查，管理、分配及監督使用救災款物；組織、指導和做好救災捐助等工作；組織協調安置旱區受災群眾的基本生活。

（6）財政部門：負責抗旱資金籌措、撥付和監督使用。

（7）住建部門：負責職責范圍內受旱城市供水管理工作。

（8）交通、鐵道和民航部門：負責抗旱物資及設備等交通運輸保障工作。

（9）水利部門：負責擬定水利工作的方針政策、發展戰略和中長期規劃，組織起草有關法律法規并監督實施，組織編制和實施抗旱規劃，統一管理水資源，組織指導抗旱基礎設施及水利工程的建設、運行、管理，組織實施江河及重要水利工程的抗旱調度、做好水資源的調配和保護工作，組織、指導和監督節約用水工作，負責監測和收集雨情、水情、水質、墑情、工情等抗旱信息，對水利工程進行災后檢查評估和恢復。

（10）農業部門：負責推廣應用耐旱作物品種和旱作農業節水技術，指導旱區調整農業種植結構，負責農用抗旱物資的儲備、調劑和管理工作。

（11）商務部門：負責監控旱區重要商品市場運行和供求形勢，協調抗旱救災和災后恢復重建物資的組織、供應。

（12）衛生部門：負責旱區的疾病預防控制、醫療救護和衛生監督執法工作，檢測飲用水水源衛生狀況，防止重大傳染病疫情發生。

（13）電力部門：負責抗旱用電的供應和調度，執行國家有關抗旱用電優惠政策。

（14）廣播電影電視部門：負責組織指導各級電臺、電視臺開展抗旱宣傳報道工作。

（15）氣象部門：負責氣象監測和預報工作，及時提供氣象干旱信息，適時開展人工增雨作業。

（16）部隊、武警、人武部門：參加有關抗旱救災工作。

其他有關部門和單位按照相關職責做好抗旱工作。

5.抗旱工作責任制

抗旱減災是一項跨部門、跨地區、跨學科的系統工程，需要協調有關部門和組織干部廣大群眾積極參與。因此，加強抗旱工作的組織領導、形成抗旱合力、以最小的投入取得最好的抗旱效果就顯得十分重要。《中華人民共和國抗旱條例》除了在總則中提出“抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制，統一指揮、部門協作、分級負責”，還在相關條款中對各級人民政府、各級水行政主管部門、防汛抗旱指揮機構的其他成員單位、防汛抗旱指揮機構的辦事機構職責提出了具體明確的要求。對流域機構的抗旱工作職責也作了明確界定。

目前，我國抗旱工作已經建立了行政首長負責制，明確要求各級政府主要領導對本地抗旱工作負總責。抗旱責任制主要包括：行政首長抗旱負責制、抗旱指揮部門崗位責任制。

（1）行政首長抗旱負責制。各省（自治區、直轄市）、地（市）、縣（區）、鄉（鎮）級政府一般都有一名主要負責人分工抓抗旱工作，并在新聞媒體上進行公示，形成分片包干、一級抓一級、層層抓落實的抗旱工作格局。

為了落實《中華人民共和國防洪法》、《中華人民共和國抗旱條例》關于防汛抗旱工作實行各級人民政府行政首長負責制的規定，每年汛前，國家防總、監察部都要將全國大江大河、大型及防洪重點中型水庫、主要蓄滯洪區、全國重點防洪城市防汛行政責任人和全國抗旱行政責任人名單予以通報，要求各省（自治區、直轄市）結合本地實際，逐級落實本地區的其他江河、水庫、蓄滯洪區、城市等的防汛行政責任人和抗旱行政責任人，并向社會通報，接受社會監督，同時要求各級防汛抗旱行政責任人按照防汛抗旱職責要求，及時上崗到位，熟悉防汛抗旱工程情況，督促落實各項防汛抗旱措施，切實履行防汛抗旱工作職責，對因玩忽職守、工作不力等造成嚴重損失的防汛抗旱行政責任人，將按照《中華人民共和國防洪法》、《抗旱條例》、《中華人民共和國行政監察法》和《國務院關于特大安全事故行政責任追究的規定》，依法依紀追究責任。為提高地方行政責任首長的業務技能，國家防總、監察部在公布防汛抗旱責任人名單、強化責任制監督的基礎上，連續多年舉辦行政首長培訓班，對防汛抗旱行政責任人進行防汛抗旱業務知識培訓。

近年來，各省（自治區、直轄市）嚴格落實地方行政首長負責制，強化應急值守，勇于接受監督。甘肅、江蘇、黑龍江等省將抗旱責任人名單在電視、廣播、網絡等媒體公示，接受社會和群眾監督，形成了比較完備的抗旱減災工作責任體系；云南、山東等省各級政府主要負責人對轄區內的抗旱工作負總責，將抗旱工作任務縱向落實到市、縣、鄉鎮、村委會、村組，橫向落實到各單位各部門，切實做到思想認識到位、責任落實到位、工作措施到位、督促檢查到位；安徽省防指每年年初都下發關于做好防汛抗旱準備工作的通知，要求各地全面落實抗旱責任制，開展抗旱監督檢查，填寫相關責任卡等；湖南省每年汛前，各市（州）政府向省政府遞交防汛抗旱責任狀，進一步加大抗旱工作責任的落實。

（2）抗旱指揮部門崗位責任制。各級防汛抗旱指揮機構成員單位實行部門分工責任制，建立健全各種崗位責任制，各成員單位有明確的抗旱工作職責和承擔的抗旱任務。在發生干旱期間，各相關職能部門分工負責、協同配合，全力投入抗旱工作。

（二）抗旱管理機制現狀

抗旱工作包括旱災預防、抗旱減災、災后恢復等不同階段。本部分通過梳理相關法律政策和典型地區的實地調研資料，逐項分析旱災預防、抗旱減災、災后恢復、督察考核等環節的各項抗旱管理機制現狀，為構建抗旱管理體系機制提供依據。

1.旱災預防

旱災預防主要包括建立健全抗旱預案制度、抗旱規劃制度、抗旱信息管理及報送制度、抗旱經費投入機制、抗旱服務組織建設和扶持機制、抗旱物資儲備制度、支持抗旱科技創新機制等方面。

（1）抗旱預案制度。抗旱預案是突發公共事件預案體系的重要組成部分。推行抗旱預案制度是各級政府有計劃、有準備地防御干旱災害，最大限度地減輕干旱災害對城鄉人民生活、生產和生態環境等造成的損失和影響，增強抗旱工作主動性的一項重要舉措，是推動抗旱工作規范化、制度化的一項重要內容。

我國自2003年起開展抗旱預案編制工作，幾年來水利部先后制定了《抗旱預案編制導則》、《跨流域跨省區（區域）水量應急調度預案編制大綱》等指導性文件。截至2012年年底，全國已編制完成31個省級抗旱預案、346個地級抗旱預案、2275個縣級抗旱預案以及85個地級城市抗旱預案和207個縣級城市抗旱預案。另外，七大流域防總均已開展了流域抗旱水量調度預案編制工作，其中太湖內防總編制的《太湖流域洪水與水量調度方案》是我國首個防洪和供水統籌調度的預案，為其他江河制定洪水與水量統一調度方案開了先河；長江委防總和湖南、江西等省完成了《長江水量調度方案》、《湘江水量應急調度預案》和《贛江水量應急調度預案》等預案的編制審批工作；松花江防總已經完成《松花江水量應急調度預案》。

近年來，各級防汛抗旱指揮機構按照抗旱預案適時啟動抗旱應急響應措施，科學調度各類抗旱資源，保證了抗旱救災工作高效有序進行。黑龍江省作為全國抗旱預案編制試點省份，2006年12月《黑龍江省干旱災害應急預案》經省政府批準實施，目前全省87個市（地）、縣（市、區）已全部編制了抗旱預案，其中有70個經過了審批；貴州省近年來先后完成了省、市（州）、縣三級抗旱總體應急預案及貴陽市等13個建制城市抗旱專項預案編制工作，在2010年、2011年大旱期間，還組織編制了覆蓋全省所有鄉鎮政府所在地的《貴州省2010年特大干旱災害城鎮應急供水預案》和《貴州省2011年9月至2012年4月干旱災害城鎮應急供水方案》；甘肅省從2007年開始組織編制《甘肅省抗旱應急預案》，經多次討論修訂完善，2009年2月5日經省政府批準正式實施，各市州、縣區級基本編制完成了抗旱應急預案。此外，相關流域機構也大力推進抗旱預案編制實施工作，海委2007年3月基本編制完成了《海委抗旱預案》；黃河委防總2008年7月頒布實施了《黃河流域抗旱預案（試行）》，大力促進了黃河流域抗旱工作的規范化、制度化。

從近幾年的抗旱實踐來看，抗旱預案制度這種提前準備的有針對性的應急計劃，與干旱災害發生時的臨時反應相比，是一項更周密更有效的抗旱減災措施，使抗旱工作更具前瞻性和科學性。

（2）抗旱規劃制度。抗旱規劃是對某一區域抗旱減災工程和非工程體系的總體布局，是防御和減輕區域干旱災害的重要指導性文件。編制和實施抗旱規劃，對抗旱減災工作進行長遠的謀劃布局和系統建設，是保障城鄉供水安全和糧食安全，保護生態與環境，支撐經濟社會可持續發展的一項重要任務。抗旱規劃主要內容包括干旱災害及抗旱基本情況調查與評估、指導思想和目標任務、抗旱應急備用水源及其工程體系、旱情監測預警和抗旱指揮調度系統、抗旱服務管理體系、投資估算與規劃實施意見、規劃實施效益評價和環境影響評價、保障措施等。抗旱規劃編制基本流程如圖1－5所示。

2007年12月，國務院辦公廳印發了《關于加強抗旱工作的通知》（國辦發〔2007〕68號），提出要加強對抗旱工作的統籌規劃，明確要求各地區結合經濟發展和抗旱減災工作實際，組織編制抗旱規劃，以優化、整合各類抗旱資源，提升綜合抗旱能力。水利部、國家防辦于2008年開始在全國范圍內部署開展抗旱規劃編制工作，在指導各省（自治區、直轄市）編制省級抗旱規劃的基礎上，組織編制了《全國抗旱規劃》，提出了今后十年我國抗旱減災的總體目標、戰略任務和區域布局，以抗旱應急備用水源工程體系、旱情監測預警和抗旱指揮調度系統、抗旱管理服務體系為主要建設內容，籌劃了全國抗旱減災體系建設，提出了相關政策措施。2011年11月2日，國務院常務會議審議并批復了《全國抗旱規劃》。這是我國首次編制出臺關于抗旱減災工作的全面規劃，對于加快構建與經濟社會發展要求相適應的抗旱減災體系，形成抗旱減災長效機制，保障城鄉居民飲水安全、糧食安全和生態安全具有重大戰略意義。

為做好全國抗旱規劃的實施工作，根據2013年國務院第20次常務會議要求，水利部會同國家發展和改革委員會（以下簡稱國家發改委）、財政部、農業部按照突出重點旱區、集中解決抗旱應急水源的原則，編制了《全國抗旱規劃實施方案（2014—2016年）》，國務院副總理汪洋兩次召開國務院專題會議研究審定《實施方案》。為加快推進全國抗旱規劃組織實施工作，水利部積極協商財政部落實規劃實施專項資金，2014年6月中旬下達了2014年抗旱應急水源工程中央財政專項補助資金100億元，并制定印發了《水利部關于下達2014年抗旱應急水源工程建設任務的通知》和《抗旱應急水源工程建設管理辦法》，經國務院領導同意，會同國家發改委、財政部、農業部聯合印發《實施方案》，明確了今后3年的建設任務和項目建設管理等相關要求。為保證抗旱規劃的順利實施，水利部與25個省（自治區、直轄市）簽訂了抗旱應急水源工程建設責任書，進一步落實各級政府抗旱規劃實施的主體責任。同時，國家防辦還派出多個工作組開展專項檢查，督促各地加快進度，切實做好規劃實施各項工作。

各有關省（自治區、直轄市）根據水利部的部署和要求，抓緊編制和落實省級實施方案，確定2014年建設項目和投資計劃，制定技術大綱和實施細則，按照各類工程建設程序，積極組織開展項目前期工作，協調財政部門抓緊下達中央補助資金，積極落實地方建設資金，各項工作正在有序有效開展。甘肅省成立了抗旱規劃項目建設領導小組，組織召開了2014年引調提水項目實施合規性審查會議和抗旱規劃項目建設座談會，并協調落實了30萬元省級抗旱規劃前期工作經費。河北省研究制定了《河北省抗旱應急水源工程項目建設實施辦法》，及時下達了59項引調提水工程建設任務，省水利廳還與38個縣（市、區）人民政府簽訂了抗旱應急水源工程項目建設責任書。

（3）抗旱信息管理及報送制度。抗旱信息管理是抗旱工作的重要內容。及時準確了解掌握抗旱信息，可為各級政府和有關部門制定抗旱減災對策和措施提供重要的科學依據。根據抗旱信息性質和信息來源情況，抗旱信息分為旱情監測信息、抗旱基礎信息、抗旱統計信息3大類。

1）旱情監測信息。旱情監測信息是由氣象、水文、墑情等監測站點定期監測的信息，包括氣象信息、地表水和地下水信息、土壤墑情信息、水質信息、遙感信息、農情信息等。

2）抗旱基礎信息。包括與抗旱有關的基礎地理信息、社會經濟信息、農業基本信息、灌溉面積基本信息、農村人口和大牲畜基本信息、水利工程基本信息、抗旱服務組織基本信息、干旱缺水城市基本情況及供用水情況、重點生態干旱脆弱區基本信息、水量調度方案、抗旱組織機構信息、抗旱法規、抗旱預案、歷史旱災信息、歷史遙感數據等。

3）抗旱統計信息。由抗旱工作人員層次匯總統計的信息。包括旱情動態統計信息、農業抗旱情況統計信息、旱災及抗旱效益統計信息、其他行業因旱受災情況信息、城市干旱缺水及水源情況統計信息、城市抗旱情況統計信息、生態抗旱統計信息、抗旱日常管理信息等。

為了規范抗旱信息統計報送工作，國家防總、國家統計局聯合下發了《水旱災害統計報表制度》，并根據經濟社會發展對抗旱工作提出的新要求及時進行修訂完善。國家防辦組織開發了抗旱統計信息管理系統，基本形成了抗旱信息的統計上報制度。抗旱信息統計上報的具體規定如下：

a.開始報旱至啟動Ⅳ級抗旱應急響應期間，每周三上報《農業旱情動態統計表》、《農業抗旱情況統計表》。

b.啟動Ⅲ級和Ⅱ級抗旱應急響應期間，每周一、周四上報《農業旱情動態統計表》、《農業抗旱情況統計表》。

c.啟動Ⅰ級抗旱應急響應期間，每日上報《農業旱情動態統計表》、《農業抗旱情況統計表》。

d.建制城市出現供水短缺時，開始填報《城市干旱缺水及水源情況統計表》，并在供水短缺持續期每月第一個工作日上報。

e.城市缺水狀況出現明顯變化時，填報《干旱缺水城市基本情況及用水情況統計表》、《干旱缺水城市供水水源基本情況統計表》。

f.每年12月底以前，《農業旱災及抗旱效益統計表》（年報）、《農業抗旱情況統計表》（年報）、《城市干旱缺水及抗旱情況統計表》（年報）。

g.無旱情時，有關報表可暫時停報。

（4）抗旱經費投入機制。做好抗旱工作需要投入大量的人力、物力和財力。為了支持各地做好抗旱工作，中央財政在預算中設立了特大抗旱補助費，主要用于補助遭受嚴重干旱災害的區域進行監測旱情、興建應急抗旱水源和抗旱設施、添置提運水設備及運行的費用。具體開支范圍包括：

1）抗旱設備添置費，即因抗旱需要添置水泵、汽（柴）油發電機組、輸水管、找水物探設備、打井機、洗井機、移動澆灌、噴灌滴灌節水設備和固定式拉水車、移動凈水設備、儲水罐等抗旱設備發生的費用。

2）抗旱應急設施建設費，即因抗旱需要應急修建的泵站、攔河壩、輸水渠道、水井、塘壩、集雨設施等費用。

3）抗旱用油用電費，即抗旱期間采取提水、輸水、運水等措施而產生的油、電費用。

4）抗旱設施應急維修費，即抗旱期間抗旱設施、設備應急維修發生的費用。

5）旱情信息測報費，即抗旱期間臨時設置的旱情信息測報點及測報費用。

6）中央抗旱物資儲備費用，即水利部購置、補充、更新中央抗旱物資及儲備管理費用。

7）其他費用，即抗旱新技術新產品示范、推廣費用。

為了加強中央特大防汛抗旱經費的管理，水利部、財政部聯合制定了《中央特大防汛抗旱經費管理辦法》，并根據我國經濟社會發展情況和抗旱工作的實際需要多次進行修訂。《中央特大防汛抗旱經費管理辦法》規范了中央特大防汛抗旱補助費的申請、下撥、使用程序，強化了監督檢查規定。各受旱省（自治區、直轄市）申請中央特大抗旱補助費，需要按照《中央特大防汛抗旱經費管理辦法》規定程序由省級水利、財政兩部門聯合申報，并按照規定的范圍使用，不得隨意挪用。中央特大抗旱補助費的設立，不僅有力地支持了各地抗旱工作，而且在引導地方各級政府增加抗旱投入方面起到了積極作用。據統計，2000年以來，中央財政補助各省的特大抗旱經費共計159.5億元，平均每年超過10億元。

從省級財政來看，全國有12個省（自治區、直轄市）財政在預算中設立了不同規模的省級抗旱專項經費。云南省財政每年在預算中安排抗旱經費500萬元，全省有6個州市、31個縣區把抗旱經費納入本級年度預算，2009年以來全省累計籌集抗旱救災資金51.55億元。貴州省財政每年在預算中安排抗旱經費1000萬元，市（州）級財政安排20萬～100萬元，縣級財政安排10萬～30萬元，2010年、2011年大旱期間省級財政追加年度抗旱經費7000萬元。山西省每年都安排省級抗旱專項資金，從2011年開始由1000萬元增加到2000萬元。甘肅省近三年利用群眾投勞折資、銀行貸款、企業捐助等多種方式共籌集抗旱資金2.1億元。另外，安徽等個別省還出臺了抗旱用電優惠政策。

（5）抗旱服務組織建設和扶持機制。抗旱服務組織是基層水利部門組建的應急抗旱專業隊伍，具有機動靈活、快速反應的特點，是對水利工程抗旱能力的重要補充。

20世紀80年代中期，以河北省承德地區水利局為代表，在當地財政部門的支持下，通過建立縣級抗旱服務組織，將國家下撥的特大抗旱補助費用于購置抗旱機具，由抗旱服務隊統一管理，在抗旱中實行租賃使用、有償服務。這一改革有效地克服了長期以來抗旱資金層層下撥、一次性消耗、難以形成固定資產、無法長期發揮效益的弊端，很好地解決了旱區群眾的抗旱難題，受到了基層干部群眾的好評。1989年水利部發文，向全國推廣承德地區這一經驗和做法，自此抗旱服務組織建設開始在全國興起并蓬勃發展，隊伍規模不斷壯大，在促進農業增產、農民增收、農村經濟社會發展等方面發揮了重要作用。

經過20多年的建設和發展，目前全國已基本建成了以縣級抗旱服務隊為龍頭，以鄉鎮抗旱服務分隊為依托，以村級農民抗旱協會和抗旱專業戶為基礎的社會化抗旱服務網絡。按照國務院的決定，2011年以來中央財政先后安排抗旱資金25.04億元，按每隊200萬元的補助標準，支持冬麥主產區、長江中下游和西南地區17省（自治區、直轄市）1252支縣級抗旱服務隊購置抗旱設備，大大提升了抗旱服務組織整體實力和應急抗旱能力。目前，全國已建成各級抗旱服務隊11634支，其中省級14支、市級116支、縣級2338支（其中列入全國抗旱規劃范圍的2144支）、鄉鎮級9166支，合計有正式職工12萬人、倉儲面積91萬m2，各類抗旱物資設備總價值53億元，最大抗旱澆地能力345萬畝／d，應急送水能力3.1萬t／次。山東省在中央扶持政策的推動下，進一步加大抗旱服務組織建設和抗旱物資儲備力度，建成縣級抗旱服務隊142個，全省儲備各類抗旱物資6.7億元，最大抗旱澆地能力8.8萬畝／d，應急送水2561t／次。江蘇省2009—2011年各級財政共下撥抗旱服務組織建設經費2.2億元；蘇州吳江市、常州武進市分別投資2000萬元、1300萬元建成防汛抗旱設備存儲基地5800m2、4000m2。湖北省荊州市2011年大旱期間安排2400多萬元用于抗旱服務隊購置抗旱設備、維修物資倉庫。

多年來，各地抗旱服務組織始終堅持服務農業、服務農民、服務農村的宗旨，通過為廣大農民提供機動靈活的服務，解決了群眾面臨的抗旱難題，在促進農業增產、農民增收、維護農村穩定等方面發揮了重要作用，成為抗旱減災的突擊隊和服務農民的排頭兵。據不完全統計，近三年來，各地抗旱服務組織累計應急打井14萬眼，完成抗旱澆地面積2.0億畝·次，解決了4700多萬人·次因旱臨時性飲水困難，挽回糧食損失125億kg，抗旱減災效益超過200億元。

（6）抗旱物資儲備制度。建立完善全國抗旱物資儲備體系和管理制度，確保抗旱關鍵時期抗旱物資的及時供應和調撥使用，平抑嚴重受旱地區抗旱物資價格上漲，是降低農民抗旱成本、提高各地應急抗旱能力的重要措施。《中華人民共和國抗旱條例》第十九條規定：“干旱災害頻繁發生地區的縣級以上地方人民政府，應當根據抗旱工作需要儲備必要的抗旱物資，并加強日常管理。”2011年《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（以下簡稱2011年中央1號文件）進一步明確提出要“著力推進縣鄉兩級防汛抗旱服務組織建設，健全應急搶險物資儲備體系，完善應急預案”。國務院辦公廳《關于進一步做好當前抗旱工作的通知》（國辦發明電〔2011〕3號）明確要求各有關地區和防汛抗旱指揮機構要加強抗旱物資儲備，按照協議儲備與實物儲備相結合的原則，科學規劃、統籌確定儲備種類、規模和地點，完善管理制度，規范調撥程序，切實發揮物資使用效益。根據國務院第142次常務會議精神，2011年中央財政安排專項經費2億元，由國家防汛抗旱總指揮部辦公室通過政府采購方式購置抗旱物資（包括提水輸水找水設備、儲水凈水節水設備和動力設備），并儲備在華北、黃淮、西北和西南等地的15個現有的中央防汛抗旱物資儲備倉庫，同時水利部、財政部聯合出臺了《中央防汛抗旱物資管理辦法》，規范了防汛抗旱物資的采購、儲備、調用、回收等工作程序。目前，廣東、湖北、湖南、河北等省也落實了本省防汛抗旱物資儲備計劃，完善省級及以下物資儲備制度，以滿足防汛抗旱工作之需。

2011年，長江中下游地區和西南地區先后發生嚴重旱情，國家防總先后向湖北、湖南、貴州、重慶、云南五省（直轄市）緊急調撥總價值達2000萬元的中央抗旱物資，對五省（直轄市）做好抗旱工作起到了積極推動作用。

（7）抗旱科技創新機制。為緩解長期困擾我國經濟社會穩定發展的干旱災害問題，國家有關部門通過組織實施863、科技支撐（攻關）、基礎研究和研究開發條件建設、科技產業化環境建設等科技計劃，在旱災機理研究、抗旱預警預報技術、干旱災害應對與防范等方面實施了一批重大科技項目，如農業育種技術培育耐旱新作物，農業灌溉技術提高節水水平、增加用水效率，新材料和生物技術提供保墑防滲措施，3S技術提高旱情監測和分析水平等，為我國家抗旱減災工作提供了一定的科技支撐。

近年來，作為全國抗旱工作的主管部門，國家防總、水利部加大投入力度，開展了大量抗旱基礎課題的研究，先后完成了“中國抗旱戰略研究”、“中國干旱風險管理戰略研究”等重大課題，制定了《旱情等級標準》、《抗旱預案編制導則》、《抗旱規劃編制導則》、《抗旱工作評價標準》、《跨流域跨省區水量應急調度預案編制大綱》等技術標準，組織開展干旱頻率、干旱水位（流量）特征值、干旱區劃及風險評估、抗旱能力評估等課題研究，取得了一大批研究成果。

2.抗旱減災

抗旱減災主要包括抗旱應急響應機制、抗旱應急水量調度機制、抗旱信息統一發布機制、抗旱物資緊急征用機制等方面。

（1）抗旱應急響應機制。根據《中華人民共和國抗旱條例》的規定，當旱災發生時，縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構應該按照抗旱預案規定的權限，啟動抗旱預案，發布干旱預警，啟動相應的抗旱應急響應，組織開展好抗旱減災工作。

為規范國家防汛抗旱應急響應工作程序和應急響應行動，提高應急處置工作效率和水平，保證抗洪搶險、抗旱救災工作高效有序進行，經國務院領導同意，國家防總2008年7月印發了《防汛抗旱應急響應工作規程》。該規程是在《國家防汛抗旱應急預案》的基礎上，對國家防總防汛抗旱應急響應程序和行動進行細化和規范。當發生水旱災害事件時，國家防總根據規程規定啟動相應級別的應急響應，國家防總各成員單位、流域防總及省（自治區、直轄市）防汛抗旱指揮部根據工作職責及規程開展相關工作。各省（自治區、直轄市）也制定了本地的防汛抗旱應急響應工作辦法。防汛抗旱預警發布后，各地根據防汛抗旱預案，加強對當前雨情、水情、工情、旱情的監測，及時掌握汛情旱情的發展趨勢，采取相應的防汛旱措施，確保了防汛抗旱工作有章可循。

《防汛抗旱應急響應工作規程》的出臺對完善我國防汛抗旱應急響應機制起到了重要作用。2011年國家防總先后啟動防汛抗旱應急響應14次，發出緊急部署和調度命令80多個，派出150多個防汛、抗旱和防臺風督察組、工作組、專家組，商財政部及時安排度汛應急資金、特大防汛抗旱補助費和專項資金80.6億元，多次向水旱災區緊急調撥防汛抗旱物資，為奪取全國防汛抗旱工作的全面勝利發揮了重要作用。

（2）抗旱應急水量調度機制。《中華人民共和國抗旱條例》規定：“發生干旱災害時，地方政府應當按照統一調度、保證重點、兼顧一般的原則對水源進行調配，優先保障居民生活用水，合理安排生產和生態用水；有關抗旱指揮機構應當按照批準的抗旱預案，制定應急水量調度實施方案，統一調度轄區內的水庫、水電站、閘壩、湖泊等所蓄的水量；有關地方政府、單位和個人必須服從統一調度和指揮，嚴格執行調度指令”。

抗旱應急水量調度是指為應對由于嚴重干旱或突發事件所造成的緊急缺水而實施的臨時性應急水量調度，以緩解嚴重缺水帶來的城鄉生活、工農業生產和生態環境等問題。抗旱應急水量調度包含兩個層面的含義：①對干旱受災區的現有水源通過轉換用水途徑、利用水庫死庫容、截潛流、適當超采地下水和開采深層承壓水等非常規措施，增加干旱期間的可供水量。②將隸屬于不同流域、不同省級行政區（包含省級行政區內不同區域）范圍內的水源臨時從相對豐沛區調入短缺區，以緩解干旱受災區的基本用水需求。抗旱應急水量調度機制包括調度方案編制、批準與實施、后期處置等方面。

進入21世紀以來，我國已經多次實施大規模的抗旱應急調水工作。國家防總、水利部先后7次實施引黃濟津應急調水，用以緩解天津市的用水危機；為抵御咸潮危害、全力保障珠海、澳門供水，先后7次實施珠江水量統一調度；為緩解區域生態危機，近幾年各流域機構防總和省（自治區、直轄市）先后實施了引岳濟淀、引黃濟淀、引察濟向和扎龍濕地、南四湖生態應急調水等。2014年黃淮海地區發生嚴重夏伏旱，為保障城市供水和生態用水，國家防總組織長江防總、淮河防總和河南、湖北、江蘇、山東四省防指，通過南水北調中線從丹江口水庫向平頂山市實施抗旱應急調水，通過南水北調東線從長江向南四湖實施生態應急調水。其中，河南省平頂山市應急調水自2014上8月6日開始至9月20日結束，歷時45天，累計向平頂山市水源地白龜山水庫調水5011萬m3，有效緩解了城區100多萬人的供水緊張狀況。南四湖生態應急調水自2014年8月5日開始至8月 24日結束，歷時20天，累計向下級湖調水8069萬m3，調水后湖水位抬升0.44m，湖區水面增加99km2，湖區生態環境明顯改善，調水沿線航運緊張狀況得到有效緩解。

（3）抗旱信息統一發布機制。《中華人民共和國抗旱條例》第四十九條規定：“國家建立抗旱信息統一發布制度。旱情由縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構統一審核、發布；旱災由縣級以上人民政府水行政主管部門會同同級民政部門審核、發布；農業災情由縣級以上人民政府農業主管部門發布；與抗旱有關的氣象信息由氣象主管機構發布。報刊、廣播、電視和互聯網等媒體，應當及時刊播抗旱信息并標明發布機構名稱和發布時間。”

國務院辦公廳印發的《國家防汛抗旱應急預案》明確規定：“汛情、旱情及防汛抗旱動態等信息，由國家防汛抗旱總指揮部統一審核和發布；涉及水旱災情的，由國家防汛抗旱總指揮部辦公室會同民政部審核和發布；涉及軍隊的，由軍隊有關部門審核”；“重點汛區、災區和發生局部汛情的地方，其汛情、旱情及防汛抗旱動態等信息，由各級防汛抗旱指揮機構審核和發布；涉及水旱災情的，由各地防汛抗旱指揮部辦公室會同民政部門審核和發布。”

未經審核或者授權，其他任何單位和個人不得擅自向社會發布抗旱信息。為避免旱情發布的混亂，對社會產生不良影響，目前各有關部門基本上都依據相關規定進行抗旱信息發布。

（4）抗旱物資緊急征用機制。根據《中華人民共和國抗旱條例》的規定，在發生特大干旱，嚴重危及城鄉居民生活、生產用水安全，可能影響社會穩定的，經省級人民政府批準，省級防汛抗旱指揮機構可以宣布本轄區內的相關行政區域進入緊急抗旱期。在緊急抗旱期，防汛抗旱指揮機構有權組織動員本行政區域內各有關單位和個人投入抗旱工作，并根據抗旱工作的需要，在其管轄范圍內征用物資、設備、交通運輸工具。

3.災后恢復

災后恢復是抗旱減災結束后恢復生產生活秩序的重要環節。災后恢復主要包括旱災核查評估和抗旱效益評價機制、災后補償機制、旱災保險制度等方面。

（1）旱災核查評估和抗旱效益評價機制。旱災核查評估及抗旱效益評價是做好抗旱工作的前提和基礎，客觀準確評估旱災損失和抗旱效益可為抗旱減災宏觀決策提供參考和依據。根據《中華人民共和國抗旱條例》的規定，縣級以上人民政府防汛抗旱指揮機構應當及時組織有關部門對干旱災害影響、損失情況以及抗旱工作效果進行核查和評估，并將核查評估結果報告本級人民政府和上一級防汛抗旱指揮機構。

1）旱災核查。一般情況下，各級防汛抗旱指揮機構每年年底組織同級民政、農業、氣象等成員單位成立核查工作組，組織開展旱災核查工作，也可在一次嚴重或特大旱災過程結束后，適時開展旱災核查工作。旱災核查內容包括：《水旱災害統計報表制度》中干旱災害統計數據來源是否可靠，各項統計數據邏輯性及計算方法是否合理，上報程序是否符合報旱制度的規定。旱災核查程序包括資料查閱、資料分析、實地調查、結果分析、核查意見、結果處理等。

2）旱災評估。旱災評估是指在掌握歷史與當前旱災數據基礎上，利用統計學等數理方法建立旱災評估指標體系，并在此基礎上運用適當的定量方法，對干旱災害所造成的社會財產損失、對生產和生活造成的破壞以及為災區恢復正常社會秩序的投入進行評價和估算。旱災評估內容主要有：災后現場調查、統計直接損失；次生災害的影響評估；間接損失估算；旱災對社會與環境影響的評估。旱災評估應采取點面結合的辦法，從定性和定量兩個方面進行評估，定量評估方法主要有統計方法、指數方法、綜合評價方法等。

3）抗旱效益評價。抗旱效益是指由于采用工程、非工程或其他綜合抗旱措施而避免或減輕的干旱災害損失或可能增加的效益，主要表現為經濟效益、社會效益和生態效益三個方面。抗旱經濟效益主要體現在通過采取抗旱措施最大限度保證生產所產生的經濟效益。抗旱社會效益主要是指通過實施抗旱措施在保障社會安定和促進社會發展中所發揮的重要作用。抗旱生態效益主要是指通過實施抗旱措施在維持自然生態系統平衡過程中所發揮的作用。抗旱效益評價過程包括確定評價對象、建立評價指標體系、確定評價方法、收集數據資料等。

（2）災后補償機制。災后恢復是抗旱減災、恢復生產生活秩序的重要環節。旱情緩解后，旱區受災群眾所面臨的問題主要包括三個方面：①飲水設施可能遭到損毀，如小型水壩由于長期缺水發生裂縫，地下水位下降導致現有設備不能提水等；②農業生產問題，如作物絕收后的補種、改種等問題；③過大的抗旱支出可能會引起較為貧困地區群眾經濟困難。各級人民政府及有關主管部門主要圍繞這三個方面幫助農村群眾恢復生產和開展災后自救。

中央和地方各級政府在幫助恢復生產和災后自救的職責有所不同，其中中央、省、地、縣四級政府主要從組織管理和規劃及技術的方面提供幫助，而鎮、鄉級人民政府主要發揮組織和落實的作用。

幫助群眾恢復生產和災后自救所涉及的各級政府主管部門，主要涉及農業、水利、民政等部門。農業部門的職責主要是為群眾選取適宜的種子及提供種植、田間管理技術服務等；水利部門的主要職責是為修復或重建的供水或灌溉設施提供技術服務和資金支持；民政部門的主要職責是掌握農作物受災和農村居民生活困難狀況，妥善安排好受災地區群眾的基本生活。

另外，地方人民政府防汛抗旱指揮機構要及時歸還緊急抗旱期征用的物資、設備、交通運輸工具等，并按照有關法律規定給予補償。

（3）旱災保險制度。近年來，全國31個省（自治區、直轄市）開展了農業保險試點，很多農民都從農業保險補償中切實受益，但總體來看，與旱災有關的農業保險險種很少。據統計，2009年發生嚴重旱災的10多個省份中，只有安徽省明確將旱災納入政策性農業保險的保險責任。2010年，全國已有13個省（自治區、直轄市）將旱災納入政策性農業保險的保險責任范圍。中國發展研究基金會資助項目“中國農業保險現狀、問題與政策”調研報告認為，國內全部試點地區都采取了多風險、多災因的保險保障。盡管各省（自治區、直轄市）根據當地具體的災害狀況，涵蓋的保險責任略微有所不同，但大都涵蓋了各省（自治區、直轄市）發生較為頻繁和易造成較大損失的災害風險。例如，吉林省的農業保險主要承保那些無法抗拒的自然災害，包括暴雨、洪水（各級政府主動實施行蓄洪除外）、內澇、風災、雹災、旱災、冰凍（霜凍及障礙性低溫冷害）等。浙江省則以本省發生頻率比較高、對農業生產影響比較大的災害為主，種植業主要包括臺風、洪澇、暴雨、冰凍和常見病蟲害，養殖業主要包括重大疫病和自然災害等，基本覆蓋了浙江自然災害的80%以上。

從近幾年旱災保險實踐來看，我國旱災保險的投保標的、投保方式以及政府、企業、農戶各方權責利等方面尚不明確，需進一步加強研究。

4.督察考核

抗旱工作督察考核主要包括抗旱工作督察機制、考核評估機制等方面。

（1）抗旱工作督察機制。近年來，國家防總高度重視防汛抗旱督察制度建設，先后多次召開專題會議進行研究部署，并先后派出三個調研組赴國家發改委、國土資源部、國家安監總局等部門調研督察制度建設情況，制定出臺了《2011年國家防總督察組派出辦法》。按照2011年中央1號文件中關于“加強國家防汛抗旱督察工作制度化建設”的要求，為規范防汛抗旱督察工作，提高防汛抗旱工作成效，2012年4月28日國家防總正式頒布了《國家防汛抗旱督察辦法》。《國家防汛抗旱督察辦法》對防汛抗旱督察原則、督察內容、督察措施、督察方式、督察程序、整改要求、法律責任等方面進行了規定，并提出防汛抗旱督察工作實行分級負責制，國家、流域和地方防汛抗旱指揮機構應建立防汛抗旱督察體系，完善防汛抗旱督察工作制度，流域和省級防汛抗旱指揮機構應依照《國家防汛抗旱督察辦法》的相關規定制定實施細則。

從實施情況來看，防汛抗旱督察內容主要包括以下幾方面：①防汛抗旱法律、法規、政策執行落實情況。②防汛抗旱責任制落實情況。③防汛抗旱隊伍、物資及各項預案的準備情況。④防御洪水方案、洪水調度方案、抗旱預案、抗旱水量應急調度方案執行情況；臺風防御、山洪災害防御、城市防洪、水庫安全度汛等專項預案執行情況。⑤江河洪水、漬澇災害、山洪災害、臺風暴潮災害、蓄滯洪區運用、嚴重干旱、應急調水等調度決策指令執行情況。⑥水庫（水電站）垮壩，堤防決口；洪水、山洪、臺風災害造成嚴重人員傷亡；城市受淹造成基礎設施損毀、嚴重影響城市正常運行；嚴重干旱和重大水污染影響城鄉供水等災害處置情況。⑦防汛抗旱專項工作情況，如山洪災害防御、城市防洪、國家防汛抗旱指揮系統建設等。⑧其他需要督察的事項。

《國家防汛抗旱督察辦法》的頒布施行，為建立我國防汛抗旱督察制度奠定了堅實的基礎。為建立完善全國防汛抗旱督察制度，經中編辦批準，在國家防汛抗旱指揮部辦公室專門設立6個防汛抗旱督察專員編制（司局級）。根據國家防汛抗旱指揮部的要求，各省（自治區、直轄市）也正在加快推進防汛抗旱督察制度建設，對抗旱工作責任制落實、抗旱預案編制、抗旱基礎設施管理維護、抗旱應急調水組織實施、抗旱物資儲備、抗旱服務組織建設等進行監督檢查。目前，河南、廣西、貴州、福建、河北、山東等省（自治區）已分別設立防汛抗旱督察專員崗位，其他省（自治區、直轄市）正在加緊推進防汛抗旱督察制度建設工作。

（2）考核評估機制。為調動各方面的積極性，國家防辦和一些省區防辦建立了抗旱工作定期評比、考核制度，對防辦能力建設、防汛抗旱信息上報、新聞宣傳等各項抗旱工作制定不同的評分、考核標準，定期進行評估考核，總結經驗，查找不足，以推動抗旱管理工作的水平提高。貴州省2008年以來每年都委托有關科研單位對抗旱工作、抗旱預案實施效果等進行總結評估，同時專門組織開展了2009—2010年特大干旱災害及抗旱工作評估，為今后應對類似的干旱災害提供參考和借鑒。遼寧省開展了典型災害年旱災評估工作，先后編撰出版了《遼寧省2000年特大旱災》、《遼寧省2001年春旱紀實》、《2006年遼西北地區特大伏旱》、《直面遼寧省2007年夏旱》、《抗旱2009年干旱實錄》等專著，省防汛抗旱指揮部每年6月中旬都要派出多個督查組，對各市、縣防汛抗旱準備工作進行督查。2009年以來，云南省委、省政府督查室加大督查工作力度，派出多個工作組從不同層次和角度詳細檢查了各地市抗旱保民生工作開展情況。