導論

以政治的方式來解決赤字問題，通常是削減上一年度預算，猶如開著去年的家用汽車，卸下噴燈和園藝剪刀以減少它的一點重量。但是，如果從這輛車上削下20億美元的部件，不但它成不了一輛汽車，而且會把它毀了。我們所需要的預算設計恰恰是自下而上的。

——2002年11月17日《西雅圖時報》

美國政府深深陷進自第二次世界大戰以來最嚴重的財政危機之中。

2003年4月7日，紐約市長宣布臨時解雇3 400名城市雇員，關閉8家消防站。隨后，城市的教育部門又削減了另外的3 200個工作崗位。從布隆伯格市長就職以來，盡管城市財產稅增長了18.5%，并縮減了14 000個工作崗位，但美國最大的城市依然面臨著35億美元的預算短缺。

從全國看，2002年有16%的城鎮被迫縮減警察崗位，并且盡管犯罪率上升，國內安全的壓力也在增大，38%的大城市仍然預報削減警察服務，俄勒岡的最大城市波特蘭連續3年削減警察部門預算超過10%。現在，警察分局夜間已經關門，由于不能提供公共預防的供給，城市正在變成非暴力犯罪的自由空間。縣一級的警察部門不得不停止對吸毒，以及一些財產犯罪如入室行竊、汽車偷竊等的檢查。犯罪率已經急劇上升。

2003年初，俄勒岡許多學區因為州基金的削減而不得不提前放假。俄克拉何馬市已經關閉了7所學校，600名教師被解職。伯明翰、阿拉巴馬關閉了9所學校，波士頓關閉了5所。100多片跨縣的地方學區每周減少上學一天以節約資金。

但是，地方政府的問題是由于這些州的州政府的財政缺口過大而造成的。在逼近2004財政年度的時候，所有州政府預算缺口總數達820億美元。根據全國州長協會（NGA）的預測，2004年的財政狀況是自第二次世界大戰以來最可怕的一年。全國州長協會行政總管瑞·謝潑克說，“財政壓力遠比我們所看到的還要大得多”。

在2002財政年度，38個州削減預算近137億美元。在2003年，40個州又另外削減118億——據全國州長協會的《財政調查》顯示，這創下了歷史最高紀錄。康涅狄格州解雇了一些檢察官；肯塔基和華盛頓釋放獄中囚犯。聯邦的每個州都削減了政府發放的窮人與殘疾者醫療補助：或者減少窮人名單中的人數，削減福利，限制醫療供應商的薪水，提高共同支付的金額，或者限制處方藥的覆蓋范圍。得克薩斯州從健康保險名單中減掉275 000名兒童，而內布拉斯加州提高了窮人與殘疾人醫療補助的門檻，將30%的人排除出去。

大部分州削減了高等教育的開支。其結果是，亞利桑那大學2003年秋季學費提高39%，俄克拉何馬大學提高了28%。馬薩諸塞大學、密蘇里大學、衣阿華大學以及得克薩斯大學都提高了至少20%的學費。同時，教學計劃也進行了大幅度改變：伊利諾斯大學壓縮了1 000課時；科羅拉多大學新聞、商務、工程等科目的計劃已經停止執行；加利福尼亞大學在全部分校推遲開學。

前景看上去更加黯淡。州政府已經把自己的問題轉嫁給市和縣，大幅度削減地方援助。聯邦政府正在財政上迅速地拆東墻補西墻，進一步削減國家財政，以及終止對州和地方的一些經濟支持，都在所難免。

謝潑克強調，恰如其分地說，公共部門已進入“持續財政危機”的時期。他描述說，各種沖擊公共財政因素的聚集猶如“完美風暴”⁽¹⁾。其中突出的因素是總統與國會之間的扯皮、陳舊的稅收結構、人口老齡化、用于健康關懷的費用不可避免的增長，以及對主要稅收增加的不斷抵制。經濟的恢復將減輕這些因素帶來的痛苦，但不能消除這些因素。

總統的削減稅收和增加開支的法案，獲得了國會中共和黨議員的積極支持，這將在財政政策上打開一個很難再彌合的缺口。2004年赤字預期達到5 210億美元。聯邦政府2003年稅收占國內生產總值的百分比是自20世紀50年代以來的最低點。2004年1月，國會預算草案辦公室預測，在目前的開支和稅收水平上，布什總統做出的大部分持續減稅計劃在未來10年將增加國債4.1萬億——僅僅10年增加60%。這將給未來每個美國人帶來37 450美元的債務。

在州一級，有其他一些因素在發生作用。在2002財政年度中，根據通貨膨脹而調整后的數字顯示，人均稅收下降了約10%——自全國州長協會追蹤這一數字60年以來，這是第一年下降。在考慮通脹和加稅因素調整后，稅收總量在連續8個季度里一直在下降。經濟衰退僅是諸多因素之一。第二個因素是由于股票市場泡沫破裂使資本收益轉變為資本損失。第三個因素是在90年代末經濟有活力時，減稅法案在許多州獲通過。最后，在過去10多年已經成為很大的一部分收入的績效紅利突然下降。

這些問題終將過去，雖然不會很快：稅收收入要滯后于經濟恢復好幾年。但是，根本的問題將持續存在，因為我們稅收的基礎——用全國州長協會的話說——“在惡化”。已經是信息時代，但我們還墨守著工業時代的稅收原則，與經濟越來越不合拍。公司能夠通過將資金轉移至離岸的避稅港而避稅。大部分州并無消費稅，一旦我們現在開始征收，這種稅收幾乎會占消費支出的60%。國會和最高法院禁止對上網門徑征稅，如果買家所在州沒有實體店，則他們通過網絡和產品目錄下的訂單也不征稅。回想一下我們在20世紀30年代開征零售稅時所說過的話：“我們必須保護這種新的工業經濟，所以我們將只對農產品征稅。”當今天的我們拒絕征收消費稅，也不征收互聯網零售稅時，無異于在做與30年代同樣的事情。

這種財政上的危機是否在迫使我們促進稅收制度更加現代化？在某種程度上來說，是的。但由于我們生活在經濟全球化時代，商業投資的流動很容易跨越州或國家的邊界，因此擴大稅收基礎遠比過去時代困難得多。每一種增加新稅的設想都將面臨是否使經濟增長放緩的爭論，因為企業會搬家，投資人會把他們的錢投去任何一個地方。在世界各地，新經濟已經成為抑制稅收的最后一關。

在“完美風暴”中的第三種壓力機制是人口老齡化。隨著平均壽命超過80歲，我們稅入的相當大的部分用于老年人。在1975年時，社會保障與醫療保險用去聯邦預算的23%，而目前達到34%的水平。國會預算草案辦公室依照現行法律預計，即使醫療保險的歷史性增長放慢一點，到2030年，社會保障和醫療保險占國內生產總值的比重仍將從當前的約6.6%提升至近15%，而到2050年則幾近22%。以此視角來看，過去的50年里，聯邦全部財政支出中，社會保障和醫療保險平均占國內生產總值的20%。

從目前的稅收水準來看，無論社會保障還是醫療保險都將走向破產。因為戰后“嬰兒潮”的關系，預計未來30年里65歲以上老人數量將增加一倍，而需要支付社會保障和醫療保險稅的65歲以下老人不過增加15%。人口老齡化的現實描繪了一幅可怕的圖景。到2003年，準備金加上目前工作人員傾其一生所繳納的社會保障稅總共有3.5萬億美元，但虧欠退休人員以及這些工作人員的收益達14萬億美元。

社會保障只是冰山一角。公共養老金也深陷窘境。在由威爾希爾集團監控的123家最大基金中，79%資金不足。有9個州的債務已經超過了它們的年度預算，而且在未來7年里，總缺口可能高達1萬億美元，與其他州、市、縣的缺口加起來可能超過2萬億美元。

但是，在我們不斷延長的壽命中，真正埋藏著的定時炸彈，卻是醫療保健費用。該種費用自1960年以來每年上升10%。它已經吃掉了國內生產總值的15%，而政府負擔了該費用的45%。由于人口老齡化，也由于美國尚未找到其他解決途徑，因而這種費用的上升不可避免。現代醫療技術幫助人們延長了壽命，諸如人工心臟、人工髖、人工膝，癌、心臟病及艾滋病的新藥制劑，體內的掃描器械等——人們將不能不繼續為這些更有效的醫療技術而支付費用。人非機器，不能破舊了就作為垃圾丟掉，為了我們的老人，我們將支付醫療保健費用中不斷上漲的部分。

健康保險費的暴漲猶如雪上加霜。在利潤和工資中，健康保險占有越來越多的份額，這削弱了人們的納稅能力，從而不利于支持醫療保健事業的公共開支。然而，這些非常的開支呈現了爆炸性增長。1985年，醫療救助花費了400萬美元，占州預算的11%，而今天這個開銷已達到2 300萬，占州預算的20%。（失業者和不在醫療救助體系里的窮人所花的健康保險費占了州預算的另外10%。）

不難解釋其中的緣由。在2000年，醫療救助對象中的老者不到10%，但其所用開支占28.3%。2003年，專為老年人支付的醫療保險費為2 780萬美元，即使扣除通貨膨脹因素，依然是1970年的10倍。與人口老齡化相關的醫療保險費用從根本上說要依賴政府的提供。

與此同時，來自其他方面的壓力使預算的決策者很難找到削減開支的空間。40年來，用于教育的開支一直穩步增長，目前已占各州平均預算的33%。但是，在全球經濟競爭中，我們不能沒有更好的教育。因此，我們的領導人抵制削減教育開支。為了減少犯罪，我們囚禁了200多萬美國人，在25年中增長了4倍。不會有人愿意看到將罪犯釋放在街頭，所以政府不會大量削減監獄開支。道路、橋梁、機場以及供水和排污系統這些公共基礎設施，更沒有可壓縮的開銷，如果有的話，只能是推遲維護，但未來的成本也就增加了。

由于財政風暴的爆發，許多州政府使出渾身解數以使得明年可以繼續維持。赤字的浪潮讓安然動用會計伎倆，不惜鋌而走險：轉移明年的收入到本財政年度，將今年的支出推到明年的賬簿中，向未來借款以支付當年費用。至少有20個州以非常優惠的價格出售了30年的穩固的煙草收入來填補當前的赤字。正如前眾議員比爾·弗倫澤爾所說：“政治家有比安然首席財務官更多的技巧。”一些政府財政官員甚至承認，“如果我們在私營部門，我們會被投入監獄”。

當機關算盡、無計可施時，我們的領導人就會轉向全面削減，每個項目同等削弱，而不考慮它對公民的影響。最后到了窮途末路而必須背水一戰的時候，立法機構通常采取一個自說自話和高度政治化的方式來抉擇，結果是，會叫的孩子有奶吃。這個過程難免會犧牲社會中的弱勢群體，他們成為政治的犧牲品。這就是《西雅圖時報》所比喻的：“開著去年的家用汽車，卸下噴燈和園藝剪刀以減少它的一點重量。”

但是，這些策略或許是短視的或盲目的，常規方法中所暗含的根本漏洞將導致財政危機。真正令人難以接受的是，傳統預算削減全部聚焦于所需要削減（或隱藏）的，而忽視保留下來的部分。被消耗的公共資金的85%—90%都沒有獲得有效的改進。這種預算削減從未考慮如何使我們的稅收的價值最大化。

一些保守派人士對此幸災樂禍，他們從不介意讓政府窮得叮響。許多自由派人士呼吁提高稅收以保護窮人和其他核心選區的利益。實質上，他們都忽視了那90%的保留下來的部分。很少有人關心最根本的問題：如何讓公民繳納的稅款獲得更大的價值。這個問題的回答既非自由派的也非保守派的——它只是一個普通常識。

華盛頓州的經驗

華盛頓州目前的一些經驗值得思考。在2002—2003財政年度，該州一般基金收入30年來首次下降。在那段時間已經過半時，民主黨州長駱家輝和州議會不得不削減15億美元，并減少1 340個就業機會。為此，州長和他的幕僚們極為沮喪。

財政管理辦公室主管馬蒂·布朗說：“我們每前進一步，就要問問自己，‘為什么不能正確地提出問題？為什么我們總是傾心于削減而不是保留’？我們心里都明白，我們正在疏忽某些東西。”

對于全面削減，州長已經厭煩了。他希望聚焦于重大問題：州政府應該做什么、應該停止做什么？在接下來的兩年里，他面臨著估計有21億美元的一般基金赤字——差不多占一般基金的10%——另外在健康服務賬戶中還有6億美元赤字。州長宣稱：“堵上這20億美元的缺口，我們需要在接下來的兩年里全面削減財政預算的15%，這是我們能做卻不想做的事情。我不要清淡無味的湯。我希望州政府在實施優先事項時做更重要的工作。”

2002年8月，駱家輝的辦公室主任向我們公共戰略研究所求助。我們提出了一個“不合理”的方案。由于時間所限，不過10周，我們不會像傳統做法一樣，讓華盛頓州削減一般基金預算的10%—15%。于是，我們將重點從削減開支、增加稅入轉移至預算中保留下來的部分，幫助駱家輝州長從中獲得對公民來說盡可能好的結果。

像大多數政府的傳統做法一樣，華盛頓州在去年預算的基礎上，增加資金以抵沖通貨膨脹、增加工作量等，它要求每個機構都相應削減。那些機構知道削減預算是不可避免的，它們通過采用填充開支擴大費用的辦法來應付削減。它們認為這樣做能夠逃避削減。當時，在財政管理辦公室有一大批分析師對機構送呈的開支報告精心梳理，試圖尋找節省的途徑。通常，整個過程是基于這些報告是不可信的假設展開的。但重要的是，這些報告都能被通過。財政管理辦公室副主管沃爾夫岡·奧皮茨說：“大部分開支報告都存在一些問題，但是，這些報告都會迅速轉移視線，討論應該如何公平地對待每個削減的項目。”

相反，公共戰略研究所建議結果取向的預算，即從公民所希望取得的成果而不是機構資助的項目出發，預算不要基于去年的開支，而要基于公民最注重的結果。我們敦促州長和他的工作人員，不要聚焦于如何削減10%—15%，而是如何使保留下來的那85%—90%產生最大化的成果。駱家輝州長認為，對于解決預算問題而言，這個不合理的手段是唯一合理的辦法。

公共戰略研究所幫助州長的預算工作人員設計了5個步驟，即回答以下5個關鍵問題：

●　實際的問題是短期的還是長期存在的？

●　公民愿意花的錢是多少？

●　公民希望政府用他們的錢做什么？

●　取得其中的任一項成果州政府將花費多少？

●　如何能把錢花在刀刃上？

這些問題導向5個嚴峻挑戰。

1．抓住問題。如何界定一個問題，也就是闡明你用什么方法來解決這個問題。華盛頓州的財政官員十分清楚他們所面臨的困境。他們界定了三種作用力聚合的問題：一是深層次的經濟衰退使稅入減少；二是遍及全州的抗稅行動的倡議迫使政府對稅入和開支增長作出持續性限定；三是州的核心事務開支的提升，這些核心事務正如馬蒂·布朗所說，包括教育、醫療和監禁。這三個方面的問題，只有經濟衰退對稅收的影響是周期性的，是可能在某一時期扭轉的，而其他兩個問題或多或少是持續性的。因此，他們決定采取持續性解決的策略。

2．政府的價格定位。這是咨詢團隊的一項職權，這個團隊由資深政策專家組成，包括政府工作團隊總顧問弗雷德·嘉，以及企業界的領導人和私人智囊團（勞工組織也被邀請，但拒絕參加）。該團隊的第一個重要決定是根據現有法律，將預算建立在期待收入增加，而不是新開稅種的基礎上。11月初，盡管駱家輝州長游說州議會，選民的聲音依然擊敗了對長期運輸項目增收汽油稅的游說行動。抗稅的事實，加之增稅將進一步加重經濟惡化的壓力，致使咨詢團奉勸州長反對增稅。

3．確立政府的優先事項。咨詢團隊協助州政府工作團隊人員，包括經驗豐富的財政管理辦公室人員一起研究，確定了他們認為本州公民最希望政府解決的10個關鍵問題。州長將這10個關鍵問題稱為“政府的優先事項”。它們包括以下10個方面的改進：

●　小學、初中和高中學生的成績；

●　勞動力的質量與效率；

●　州立學院或大學的教育價值；

●　本州公民的健康；

●　弱勢兒童與成年人的安全；

●　企業與個人的活力；

●　人口、物資、信息及能源的全州流動；

●　人身與財產安全；

●　本州珍貴自然資源的數量；

●　文化與娛樂的機會。

4．在優先事項之間進行預算的合理配置。下一個挑戰是，如何將上述10個方面的改進在州一級的總體預算中進行合理配置。兩個工作小組首先預留10%的資金用于拾遺補缺，諸如退職金與內部服務等，然后從公民的角度，基于他們可理解的價值而不是對過去經驗的分析，將剩余的預算資金配置于這10項“政府優先事項”。對一些地區，他們選擇強化過去模式，但在少數地區他們做了調整，分配更多資源以刺激經濟的活力，例如，比較少地用于公共安全。

5．為每一個優先事項制定購買計劃。工作人員隨后組建10個“成果團隊”，每個團隊都是由有識之士組成，他們來自政策領域有關的機構。“我們要求他們淡化各自代表的部門利益，”駱家輝州長引用我們所說的話來強調，“要像普通公民那樣提出問題：告訴我們要把錢投到哪里去，才能得到最好的結果。告訴我們什么近似的項目能夠被合并，什么項目與我們所希望獲得的結果相吻合。”

每個團隊都從選擇三項指標開始，這三項指標用來測量進展的過程。然后，他們使用有效證明“事物重要性”的方法制定了一個戰略地圖，建立顯示因果聯系的示意圖，以此標示出達成預期結果的最佳途徑。另一方面，依據因果邏輯，他們制定了通用的購買計劃：5—6個能夠借以實現結果的關鍵戰略。

這個過程促進了一種超越傳統預算的創造力的發展。例如，一個處理K-12教育⁽²⁾的團隊需要購買更多的早期兒童教育的話，他們就會為教師啟動轉移“支付能力”的補償制度，并將全盤學校經費改變為針對這些學校和孩子們最需要的目標經費。健康團隊決定將最重要戰略聚焦于預防：減輕環境危害，提高食品衛生，提供公共健康診所等。他們建議將更多的錢花在這些戰略上，而更少用于無子女的成年人的醫療保險。

其次，這個過程也轉換到了現存的州預算活動上——以地方傳統預算過程為開端。有1 300個州一級活動是由傳統預算資助，每個“成果團隊”獲得了其中的一個子項目。州長解釋說：“他們的使命就是在更少的土地上獲得更多的產量。”為此，他們不得不確定一個詳細的購買計劃，包括以下諸項：

●　購買什么——既包括新的也包括現存的活動；

●　如果有更多資金，還將購買什么；

●　如果資金不足，首先縮減什么；

●　什么是不需要購買的。

最后，10個成果團隊的領導聚會討論他們需要彼此相互購買的事項。高等教育團隊決定用部分資金購買更好的K-12教育，從而為高等教育準備更優質的生源。兩個團隊共同購買加大力度保護水質量的事項，以進一步提高健康和自然資源的品質。幾個團隊決定將部分資金用于監獄方面，以減少必須提前釋放的低風險獄囚數量。這種跨團隊購買的過程是必要的，這是因為，州政府的工作就是這樣相互關聯的：在此地區開花，在彼地區結果。

經過這樣的會議，成果團隊完成了它們的購買計劃。

這些計劃給政府工作團隊和咨詢團隊提供了一個州政府所有現存活動的優先排序表。依據團隊提供的這些方法及形成的排序，政府工作團隊和咨詢團隊最終完成了呈送給州長的建議報告。事實上，州政府的10個戰略項目其結果是——一系列成果、指標體系、戰略和購買計劃。

州長接受了這些產品，并在最后審定預算提案時，全部遵循購買計劃。在10個優先事項下面，他的預算都標明了哪些活動是需要購買的，哪些是不需要購買的。這樣做，既清晰，也易于理解，用簡單的話語來說，就是有所為，有所不為。（見圖1.1的說明）

駱家輝州長曾提醒人們說，預算將是痛苦的。實際上也是這樣的。它意味著近6萬個貧窮的勞動者將失去健康保險，一些貧困的人將在牙科、聽力及視力等方面失去醫療救助，2 500個工作機會也將被削減掉。如果預算獲得通過，將不再考慮政府雇員等增加生活費的問題、暫停教師的加薪，并且，由公民立法提案程序通過的一項2.21億美元規模的小班化教學改革的努力，也將付之東流。大學學費在2年內，將每年提高9%，1 200個低風險重犯將提前離開監獄，一系列小型項目都將下馬。

但是，州內的報紙給予了超乎尋常的積極回應。正如前政府工作團隊總顧問喬·迪爾所說：“從未有如此壞的消息回應如此之好。”《西雅圖時報》宣稱：“州長駱家輝的預算對華盛頓州來說，是朝前邁出了一大步。”

“州長駱家輝在星期二說，很少有華盛頓人會喜歡如此近乎野蠻的州開支計劃。”《塔科馬新聞論壇》補充道：“但是，苦口良藥利于病，駱家輝和他的伙伴們找到了藥方，即通過一個新的被迫選擇的過程，確立了州政府的優先核心事項。”

駱家輝擔任公職6年，他被廣泛視為一個保持現狀的管理者。但是通過設置清晰的優先事項和做出艱難的抉擇——拒絕加稅和不再進行全面削減，他改變了他的形象。共和黨參議員約翰·卡爾森在2000年與他同時競選州長時，其核心主張就是駱家輝無領導力。當預算被公開后不久，卡爾森在《西雅圖時報》的專欄文章中表示出，他改變了對駱家輝的看法。他寫道：“駱家輝的下兩年的預算是一個勇敢的、令人難忘的和體現領導水平的行動。他情愿直面黨內利益集團的壓力，在沒有增加主要稅收項目的情況下，做出了這樣的預算。一個真正的領導者，就是要做他必須做的事情，而不管你是否愿意做。我認為，駱州長就是這樣做的。”

在接下來1月下旬的民意測驗中，公民的認同證實了這樣的看法。64%的公民同意：“不論我是否贊同州長的所有預算建議，我都尊重他解決目前問題并使經濟回到正軌的領導才能與遠見。”不同意的，只占29%。

議會也喜歡這個新的預算模式。“這是驚人的，”財政管理辦公室主管布朗說，“我從未參加過像這樣的一系列聽證會，并能夠獲得如此積極的感受，盡管我們也聽到了一些不同的意見。”由于預算框架圍繞10個預期結果，并且所有活動依據其重要性而排序——包括這些將被保留的和那些將被取消的——立法者發現，預算文件一目了然。

奧皮茨回顧，一位委員會主席問道，如果一項在健康方面的稅收改變的建議不能被批準，那么可能會發生什么？“我說，‘只要往上移動到3.89億美元。在這個位置顯示出什么可以仍然保留在列表上，什么將被削減掉’。這是毫無疑問的。它非常清楚地表明，我們的選擇可能優于大幅削減醫療救助計劃。”

4月初，在向共和黨占多數的參議院提交他們的預算案時，第一張幻燈片是以“跟上州長的腳步”為標題的。盡管在稅收和削減預算方面，兩黨之間存在很深的分歧，但議會最終通過的預算案與駱家輝的原初提案幾乎如出一轍。議員們贊同駱家輝對于刑事司法制度進行改革的倡議，同時接受他主動提出的推遲K-12教育中小班化教學的建議，也不再保證為教師自動加薪。議會還同意修改另一個公共倡議，該倡議提出擴大州基本健康計劃的覆蓋范圍，以便使其稅收能夠進入當前的項目。議會要求在下兩個預算年度，要建構起以10個政府優先事項為中心的預算框架，其中每個優先事項和每個建議的活動都將通過結果來測量。

公眾也有類似的回應。按照奧皮茨的說法：“一旦我們將結果公之于眾，不論公眾從事什么行業——商業也好，勞工也好，社會服務倡議者也好，醫療保健也好，甚至教育、‘扶輪國際’⁽³⁾會議等——人們對于政府有所為與有所不為，在根本上會比以往任何時候都更加理解。當他們說，‘咳，我不喜歡那樣削減’，我說，‘沒問題，那么，讓我們從預算表上看你不想這么做的后果會是什么？’回答通常是‘噢，好吧，現在我還是試著接受吧。’有了預算表，人們更加認同州政府的基本事務了！”

也許最重要的是，結果取向的預算編制能夠幫助公眾找回最近幾十年已經失去的對政府的支持。《每日先驅報》的埃弗里特說得好：

公眾并沒有完全原諒政府，因為政府的浪費和對公眾問題的不回應態度，讓公眾仍有抱怨情緒，駱州長的計劃，公眾可能喜歡它，說不定就是政府證明自己的第一步，政府變得越節儉，投票箱里才會有更多的選票。

華盛頓州的將來任重而道遠，他們需要做更多的事情來擴大成果，公民們仍然需要每兩年花費240億美元。時間緊迫，州長為了長遠打算暫停了一些范圍更廣泛的改革建議。他提議由議會和政府來共同研究關于K-12的財政體系，例如，更加仔細地審查所選擇的項目，以及為改革爭取必要的政治支持。財務辦公室和成果團隊打算對其他戰略再次審查，做得更加深入一些，以在籌備下一個預算周期時，取得10個優先事項的成果。并且政府機構將為每個行動的結果和產出進行測評，從而在下一個預算中，每個事項的開支都包含績效目標。

結果取向的預算編制洞開了一扇門，駱家輝州長全力以赴拖著他的州通過這扇門。其目的不僅為了省錢，而是為了樹立戰略思維和實施更大的改革，這將有助于政府花更少的錢辦更多的事。這正是美國人民所希望的。

明智的政府

正像華盛頓州的事例所表明的那樣，做好公共事務的新途徑業已產生。本書將介紹這些新途徑，以顯示出富有成效的公共服務不僅能夠使政府擺脫恒久的財政危機，而且能夠幫助領導者反過來將危機變成機會，改革他們的官僚機構的工作方式。

我們所開的處方始于華盛頓州所嘗試的5個關鍵的決定：

●　尋找突破口：它是短期的還是長期的問題？它的根源是收入還是支出，或者兩者兼而有之？

●　確定政府的價格：明確有多少公民愿意為這樣的價格付費。

●　確定政府的優先事項：明確公民認為最值得做的事情。

●　確定每個優先事項的價格：明確要取得的每項成果，政府的成本如何。

●　購買優先事項：明確在公民愿意支付的價格水平上，如何取得最佳的預期成果。

一旦這些決定毫不遲疑地聚焦于為公民購買最佳成果，那么，下面將提供一些工具來描述10種達到目標的途徑。通過明智地確定規模、開支、管理和流程，就可能把錢用在刀刃上，取得盡可能大的成果。

1．戰略審查：丟卒保車

在做預算期間，由于時間緊迫，明智的領導者會通過連續的審查過程——在預算過程之外——來彰顯新的戰略和縮減一些項目，這些項目對于核心目標無關緊要，或者對于公民而言，不具有重要意義。有許多他們能夠運用的手段，包括項目審查、“日落法”⁽⁴⁾審查、專門委員會、政府補貼審查等。通過相關的每個組織自上而下梳理，達到審查的目的。

2．整合

政治家熱衷于兼并組織，因為這樣看上去好像他們正在采取節省開支的行動。但實際上，簡單地移動組織圖上的小方格只能使事情變得更糟，這樣做無非是在播種混亂、降低績效，自然也就增加了成本。一個強有力的替代策略是，將資金流與“控制”的職能組合，這樣，控制（政策）機構就能夠從任何“執行”的機構——公共的或私人的——購買它們所能提供的最好的服務。以在坦帕·圣彼得堡地區的皮內拉斯縣青少年福利委員會為例，正像我們將在第五章所描述的，該委員會每年從專用的財產稅中抽出4 600萬美元，與60個不同的非盈利機構簽訂協議，增加對貧困兒童的支出。委員會自己并不負責“執行”，從兒童保健中心的撫養技能到青少年中心的住院治療的各種各樣的服務都是由這60個非營利機構提供的。青少年福利委員會負責評估這些非營利機構的工作情況，淘汰效果最差的，并向表現出最有影響力的戰略和組織投入資金。

3．使規模適當

某些組織在減小規模之后可以運轉得更好，但另一些則會癱瘓。成功的關鍵是找到適當的規模，然后確保在組織里面具有恰當的技術組合來實現價值的最大化。減少管理層并且關閉地區辦事處，這樣可以幫助組織達到合適的規模。與此同時，人力資本規劃可以幫助組織發展合適的技能。讓我們看一下衣阿華州運輸局。該運輸局在最近的財政危機中削減了7個建設辦事處、5個維修辦事處和27個維修車間。削減的職位有403個（占勞動人數的11%），將一個主管負責的雇員數從平均9個提高到14個。為了保障積雪清理和高速公路維護這樣的服務，該部門購買了新技術并雇傭了交叉培訓的雇員。這樣，同一名雇員既可以施工，也可以進行維護工作。這樣最少每年可節約3 500萬美元。

4．服務招標

既節約資金又增加價值的最快捷方法是促使公共部門互相競爭。任何一個沒有壟斷權的人都不認為壟斷對日常工作有益。難道在公共部門就應該有所不同嗎？當史蒂夫·戈德史密斯在最近一次的金融危機期間被選為印第安納波利斯市的市長時，他決定讓公共機構和私人企業競標，爭奪繼續提供公共服務的權利。在其后的4年里，他通過招標收購了超過30項的服務，涵蓋從垃圾收取到城市污水處理系統的運營。一項招標的公共服務有史以來第一次平均節約了25%的資金。7年間，競爭為印第安納波利斯市節約了超過1.2億美元的資金。

5．獎勵績效而不是獎勵好的動機

如果公共部門的管理者不知道他們將怎么得到資金，那么，可以告訴他們：實際上他們有獲得資金的機會，只是不知道如何獲取這樣的機會。解決的辦法是在所有層級上設定績效目標，以此評估他們的績效并獎勵那些提升績效的人員。然而，在財政危機中，單純以結果來評估績效是不夠的。當務之急是用較少的資金提高產出：使資本增值。一個簡單的方法是“收益分成”（gain sharing）。這種方法是將團隊在維持或提高質量時節約的成本的一部分作為獎金，獎勵給該團隊，可謂公共部門也可以進行收益分成。在20世紀90年代后期，當西雅圖地區負責污水處理業務的管理者同意員工保留他們節約的成本的一半時，在沒有降低服務級別和污水處理質量的情況下，4年間共節約了250萬美元。

6．更明智的客戶服務：讓客戶坐司機的位置

當公共部門讓他們的客戶來選擇供應商，而不是把服務強加給他們時，他們就可以用較低的成本獲得更高的客戶滿意度。對于一些服務項目，利用互聯網甚至實現了自助服務，這樣節約了大量的資金。但是，我們也可以考慮一下，照顧殘疾兒童也可以采用低科技的服務。在20世紀90年代，明尼蘇達州的達科他縣停止向一些機構支付服務費用，而是直接向家庭提供補貼。這些家庭在一定的控制約束下，選擇他們需要的服務，以保證能夠負責任地使用這些資金。這極大地提高了客戶滿意度，因為家庭現在可以做出對他們有意義的決定——例如，夫妻兩人中的一人停止工作來照顧孩子，而不是用縣政府提供的資金雇傭保姆。每個人的境況都好起來了，并且幫縣政府節約了資金。這項創新很成功以至于在全州都被廣泛采用。

7．增進信任關系

官僚機構中真正可悲的是，政府20%的支出的目的，僅僅是用來控制其他80%的開支。一種流行的假定是，如果有機會，我們中的絕大多數人都會撒謊、欺騙和偷竊。這不但會逐漸破壞績效，而且會付出驚人的代價。比較明智的行為是首先通過簡化規則，與遵守者建立伙伴關系，使遵守的過程簡單化，保留對拒絕遵守行為的嚴厲懲罰，同時設立激勵機制獎勵遵守者，以此達到自愿遵守。

例如，10年以前，緬因州職業安全與醫療管理局官員因為他們傳統的調查和處罰方法失效而倍感失落。雖然他們因發出了最多的傳票和罰款單而贏得華盛頓的金獎，但是緬因州的工作場所安全紀錄卻是全國最差的。因此，他們決定嘗試一些不同的方法：他們要求受到損傷索賠最高的200個雇主（約占全州損傷索賠數量的45%）建立雇員團隊去調查工廠的危害風險，并在12個月內糾正大多數風險。只要這些公司努力做到誠信，職業安全與醫療管理局將放棄其傳統的調查和處罰。在之前的8年里，職業安全與醫療管理局在1 316個工作地點共發現了37 000處風險。在采用新方法的頭兩年里，雇員團隊就發現了174 331處風險并糾正了其中的118 671處。2/3的公司減少了損傷和疾病的比例，這200家公司的工傷賠償金降低了47.3%——下降的速度遠遠超過了其他公司。

8．更靈活，為了更負責

從新西蘭和英國政府到美國教育部聯邦學生資助辦公室，有很多這樣的事例，即“基于績效的組織”愿意承擔更多責任以免規則與規制阻礙了績效。特許學校采用相同的方案，并具有更大的獨立性和更負責任：它們不受很多州和地區規則的約束，大多獨立于任何地區，但是如果績效不高，將被關閉。衣阿華州甚至提出了“自由社區”的倡議，如果當地市縣使組織結構現代化并建立績效評估機制，結果公之于眾，州政府將給予市或縣以更大的靈活性。

9．把管理系統當作盟友而不是敵人

所有組織機構在其內部系統中，都把人看作惟命是從者或囚犯。傳統的預算、會計、人事、購買和審計系統是用繁文縟節將雇員綁在一起的鳥籠。這些系統發出的按照官僚制規則運行的信息比任何一個領導人為了績效而進行的規勸都有力得多。為了工作不斷改進，公共部門領導者必須使這些系統現代化和精簡。這樣做的回報是節約了巨額成本：在1994年和1996年，國會通過的兩項主要的購買改革法案在1997年底之前已經節省了120億美元。密爾沃基市購買部通過簡化程序，投資科技技術并向各部門分權，能夠將其工作人員削減近2/3，并削減了預算的55%以上。馬里蘭州的蒙哥馬利縣授予各部門以發票形式支付5 000美金的權力，而不是把這些歸入中央應付賬款，僅此一項就將縣應付賬款的工作人員數量縮減了一半多。

10．更明智的工作流程：借鑒產業界的方法

要少花錢多辦事，公共部門必須徹底改變其工作方式。其中包括用新方法和戰略代替現有的方法和戰略。但是很多情況下，需要精簡所有當前的工作流程——從道路維護到征稅資格確定等。精簡工作流程的方法很多，我們主要介紹最有效力的3種，這3種方法都首創于產業界。①“全面質量管理”通過對員工進行培訓和向雇員團隊授權，使工作流程能夠不斷完善；②“體驗式訓練”是由通用電氣發明的方法，該方法將相關人員集中起來3—5天，一起工作解決共同問題。領導設定解決問題的期限，當場批準或否決建議，在問題得到解決之前，每個人都保持處在工作狀態；③“業務流程再造”是基礎的方法，將龐雜的業務流程重新設計為“簡單的清單”，以顯著地提高效率和質量。

本書接下來將深入探究這5個關鍵問題和10個方法，然后，討論用這些方法解決這些問題需要什么樣的領導力，以此作為本書結論。

這樣做的風險是巨大的。要持續推進，就必須獲得社會的基本認同。如果我們失敗了，即在這場比賽中失去了公眾支持，那么后果也將是可想而知的。

在全球市場上，沒有什么比國家或地區勞動力的技能水平更加重要，然而，在我們的公立學校中，大約30%的學生還沒有達到閱讀和數學熟練度的基本要求。

公共安全是文明社會的基礎，恐怖主義的威脅增加了令人恐懼的新挑戰。但是美國的城市和州卻正在解雇警察、正在削減預防有害物質與生化武器部隊的開支。

人口和貨物的流動對于任何一個地區經濟的健康發展都是必不可少的，然而擁擠是很多大都市的流行病。

高等教育現在是進入中產階級生活的門票，但是高等教育的費用漸漸超出了一般美國家庭的負擔能力。

4 400萬美國人沒有健康保險，然而美國人并不相信政府的干預，因為那樣會制造混亂。

20世紀最熱的10年都出現在該世紀的最后15年中，但我們的環境計劃對補償全球變暖幫助不大。

在社會安全、公共養老金和醫療保健方面的開銷正在以驚人的速度吞噬我們的公共資金，而我們的企業和公民卻還要容忍一些增稅，每年飛漲的醫療保健成本正肆無忌憚地壓榨他們。這些現實之間的沖突——也就是財政風暴的暴風眼——已經迫使我們放棄了一些有價值的公共項目。

鑒于公眾強烈反對增加稅收，我們不能通過增稅來解決所有的這些問題。我們也不能在不破壞經濟福利和不抵押兒童未來的情況下繼續借貸。然而，無所作為將意味著教育衰退、公共安全受損、高速公路和橋梁搖搖欲墜、空氣和水被污染、數以百萬計的人缺少疾病預防。

無所作為也將破壞使我們團結在一起的社區意識。那些能夠負擔得起的人將自己照顧自己，退而選擇私立學校和私人社區保安，而其他人只會留下來自尋出路。

這似乎沒有令右派困擾，他們仍然表現出對抗的姿態，就像對抗英國國王喬治三世與生俱來的“暴政”那樣。這確實讓許多左派煩惱，但他們唯一的解決辦法似乎是在呼喚公共系統付出更多的開支，而這個公共系統已經功能失調。在很長的一段時間里，左派和右派已經向我們提供了錯誤的二分法和走入死胡同的選擇。

絕大多數美國人期望一種“第三條道路”。在給出的選擇項中，他們一般會在“以上都不是”的答案前面畫圈。實際上，他們所能做的只是通過低投票率而將他們自己排除在政治過程之外。很多都屬于獨立選民的“常識多數”（commonsense majority），中庸的共和黨人，以及新民主黨人。他們還不想削減開銷以至于破壞了我們的公共機構，但是他們也不希望政府唯利是圖。他們希望政府提供只有公共部門才能提供的服務，例如安全、國防、基礎設施、平等的教育機會、市場規則和針對窮人、老人及殘疾人的社會保險。但是，他們希望他們的錢花得值得。他們希望花出去的錢有所回報。如果他們不能得到這些，他們一般會選擇減稅和私人服務。然而，當他們確實能從公共機構獲得好處的時候，他們一般愿意向公共機構投資。

公民希望他們的錢花得有價值，這是可以理解的。我們都希望自己花的每一分錢都能得到盡可能多的價值——包括我們花在政府身上的錢。政府的價格和價值是與住宅、食物、醫療保健和其他數也數不清的滿足人們需要的商品和服務密切聯系在一起的。政府的服務是有限的，因此，公民們對于想要從政府那兒得到的價值會和想從其他地方得到的價值進行比較。在這場競賽中，政府只能通過使每一美元都盡可能增值來贏得公眾支持。

不斷增加的醫療保健、社會安全和公共養老金，以及監獄和公共債務利息的成本已經使政府的價格處于巨大的上升壓力中。然而，這種壓力已經讓大范圍的稅收增長遇到了巨大阻力。布什總統和共和黨國會已經通過削減稅收和借貸差額將聯邦政府的價格降至50年來的最低水平（參見第二章）。超前消費可能產生貨幣增值的假象，但實際上，在州和地方級別上，這是不可能的，因為這樣大規模的借債名義上是不合法的。然而，增稅的阻力仍然很強，因為太多的選民感到他們不能從稅收中獲得好處。

這種財政沖突在產生大量聯邦赤字的同時，正在破壞州和當地人們生活必需的服務。這些情況意味著一些稅收的增長是不可避免的。但是，鑒于政治現實，如果公民愿意支付更高的價格，我們相信政府和學區必須顯著改善他們能夠提供的服務。政府的價格的任何重大變化都是不可能的，除非大多數美國人能夠感覺到他們正從稅收中獲得實際的價值。實現增稅的唯一方法是改革公共事業運作的方式。我們的公共機構必須學會更努力地工作，但更重要的是，他們必須學會更靈活地工作。

美國土著有很多諺語，其中最充滿智慧的一句是：當你騎的是一匹死馬時，最好的辦法是下馬。

你不要去更換騎手。

你不要重新熟悉牧人。

你無須將獸醫組織起來成立藍帶委員會。

并且你沒必要把更多的錢花在購買飼料上。

你趕緊從馬背上下來去尋找你的新馬。

從學區到市政府，從縣政府、州政府到聯邦政府，在過去的20年中，有太多的政府領導者使用了“死馬”的解決方案。這種做法實在太不明智了，它削弱了公共服務并降低了公眾的信心。

在這20年中，各級政府的許多領導者也一直在求索解決之道。他們一直在尋找新馬。如今，由于受到持續的財政風暴的沖擊，我們不再有奢侈的時間來玩這匹死馬了。新馬已經找到，對美國的領導者們來說，是備鞍上馬的時候了。

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(1)　a perfect storm，該詞源自一部同名電影《完美風暴》，講述一艘捕魚船在北太平洋上遭遇了百年罕見的“完美風暴”，這場風暴由3個不同的氣候現象匯合而成，致使12人喪生。“完美風暴”這個短語隨之進入大眾文化，它用來描述多個事件同時發生，倘若這些事件單獨出現，產生的威力就要弱小得多。——譯者

(2)　K-12教育指從幼兒園到12年級的教育制度。——譯者

(3)　工商界等從業人員的國際聯合會，1905年成立于芝加哥，旨在促進社團服務。——譯者

(4)　又稱“定期廢止法”，指對政府機構及其計劃進行定期檢查，如無價值即自行廢止的法律。——譯者