第二章　文獻綜述

第一節　關于財政轉移支付政策效應的研究

一、關于財政轉移支付政策效應的研究

（一）對財政轉移支付政策效應的批判

Bhagwati等（1985）考慮了外生和內生兩種扭曲因素的情況下，兩個國家在雙商品世界下財政轉移支付的福利效應。分析發現，如果引入“直接非生產性尋利”（directly unproductive profitseeking）作為內生變量，實施財政轉移支付很可能會使“富者更富，貧者更貧”。⁽¹⁾

部分學者認為，不完善的財政轉移支付制度導致其未能較好地達到兼顧公平與效率的政策效應。

Inman（2003）認為，中央財政轉移支付不但會軟化地方政府的預算約束，而且可能導致地方政府在資源配置上出現經濟無效率的問題。⁽²⁾

盧現祥等（2009）的研究發現，在1995—2006年中國各地區間所獲得的財政轉移支付存在著顯著的差異，導致財政轉移支付未能解決地區間的不平等問題。⁽³⁾

付文林等（2012）、苑德宇等（2015）認為，由于中國轉移支付程序以及地方財政決策機制尚未健全，轉移支付資金會對地方政府的財政支出產生“粘蠅紙效應”，經濟欠發達地區存在將資金用于基本建設與行政管理支出項目的動機，導致轉移支付政策與基本公共服務均等化的目標相偏離。^{(4) (5)}

馬驍等（2013）通過分析2003—2011年中國財政轉移支付對調節地區間收入差距的效應，發現中國的東部、中部和西部地區，都普遍存在著人均財政轉移支付與人均本級財政收入呈正相關的現象，說明中國財政轉移支付的分配結構有待進一步優化。⁽⁶⁾

樊麗明等（2014）基于2006年和2009年兩輪微觀調查的面板數據，對中國公共轉移支付的效果進行實證分析后發現，無論貧困線標準如何調整，公共轉移支付在應對慢性貧困與暫時性貧困方面的效果并不顯著。⁽⁷⁾

Umezurike（2014）的研究發現，尼日利亞通過實施聯邦制改善地方治理，以改變過去地方政府嚴重依賴于上級政府財政轉移支付的狀況，并在解決民主與發展問題上取得了一定成效。⁽⁸⁾

雷根強等（2015）基于2000—2007年中國15個省份1054個縣域數據，研究發現雖然中央對西部地區轉移支付高于中部地區，但由于城鎮居民受益程度顯著高于農村居民，反而導致城鄉居民收入差距擴大了20%，因此建議中央的轉移支付結構應進一步體現“農村傾向”。⁽⁹⁾

劉明（2016）認為，財政轉移支付雖然有利于增加地方所掌控的經濟資源，但有可能會降低地方政府改善政府治理水平的積極性，反而對地方經濟增長產生消極影響。⁽¹⁰⁾

Jalil（2017）基于1980—2003年馬來西亞聯邦政府財政轉移支付的數據，對馬來西亞聯邦政府財政轉移支付的效率進行實證分析，發現聯邦政府所實施的財政轉移支付制度，不但導致地方政府未能充分挖掘其稅收潛力，還導致地方政府缺乏改革其地方稅制度的積極性。⁽¹¹⁾

李永友等（2017）認為，中國的縱向財政轉移支付未能有效激勵地方政府提供社會性公共品，未來的改革應以橫向轉移支付為主，激勵地方政府提供社會性公共品。⁽¹²⁾

繆小林等（2017）的研究發現，一般性轉移支付和專項轉移支付都未能顯著縮小城鄉間公共服務的差距，同時中央政府對地方政府城鄉公共服務支出的傾向性難以形成有效的抵御效應。⁽¹³⁾

方元子（2017）采用2005—2011年中國31個省份的面板數據，對中國基本公共服務領域的非均衡現狀進行實證分析，發現財政能力均等化和轉移支付對基本公共服務均等化的促進作用并不顯著，財政轉移支付的效率亟待提高。⁽¹⁴⁾

鮑曙光等（2018）認為，財政轉移支付雖然有利于縮小地區間財政收入差距，但是其顯著降低了地方政府的財政努力度，因此現行的財政轉移支付是一種“無效率”的均等。⁽¹⁵⁾

喬俊峰等（2019）認為，在以GDP為導向的地方政績考核體系下，中央與地方目標存在激勵不相容的問題，容易導致地方政府的財政行為偏離財政轉移支付的目標。⁽¹⁶⁾

Gandullia等（2019）基于意大利各級地方政府財政平衡的狀況，引入了各級地方政府風險分擔估計數，對地區間轉移支付的效應進行了實證分析。研究發現，財政轉移支付政策只會略微（0.9%~2.7%）減少地區間人均生產總值的永久性差異，但可能會將非系統性風險提高4.8%。⁽¹⁷⁾

（二）對財政轉移支付政策效應的認可

盡管中國當前的財政轉移支付政策效應存在一些問題，但部分學者認為財政轉移支付仍然是較好的選擇。

Agostini等（2010）評估了智利中央政府對地方政府實施財政轉移支付的減貧效應，發現中央政府通過對地方政府管理的授權，使得財政轉移支付的實施顯著減少了智利的地區間貧困和不平等的現象。⁽¹⁸⁾

李稻葵等（2012）指出，中國在短期內可通過增發國債、降低稅收、增加財政補貼的方式，提高居民可支配收入，進而提高全體國民的福利水平。⁽¹⁹⁾

徐藝（2016）分析了2005—2009年中國縣級財力差距問題，發現轉移支付不但在一定程度上平衡了中國東部、中部、西部地區的可支配財力，而且顯著降低了縣級財力的不平等程度（2008年除外）。⁽²⁰⁾

劉一偉等（2017）基于中國老年健康影響因素的跟蹤調查數據，研究發現社會保障轉移支付有利于緩解城鎮老年人的經濟貧困問題，有利于緩解農村老年人的經濟貧困、精神貧困、健康貧困等問題。⁽²¹⁾

張凱強（2018）采用模糊斷點法分析后發現，一般性轉移支付、專項轉移支付的比重每增加10%，地區經濟波動性將分別減少1.2%和2.5%，得出增加財政轉移支付可以促進經濟穩定的結論。⁽²²⁾

解堊（2018）基于2013年中國健康與養老的追蹤調查數據，研究發現財政轉移支付是中國實現收入再分配效應的主要推動力量，其影響力占了90%以上，而稅收、社會保障的影響力不足10%。在解決貧困問題上，特困戶補助、五保戶補助、低保的效果、效率較為理想。⁽²³⁾

張冬梅等（2018）對“分稅制”改革以來中央財政轉移支付對民族地區的財政平衡效果進行了量化評價。研究發現，中央財政轉移支付顯著改善了民族地區的橫向財政失衡。⁽²⁴⁾

盧盛峰等（2018）從“中國健康與營養調查”數據庫中選取中國部分省市的數據，研究發現中國財政轉移支付每增長1%，基尼系數將下降0.248%。財政轉移支付對“精準扶貧”的效果要優于居民間救助和企業救助。⁽²⁵⁾

田勇等（2019）基于2016年中國家庭追蹤調查的數據，分析了財政轉移支付對農業產出增長的影響。研究發現，財政轉移支付每增長1%，農業產出將增長0.19%。⁽²⁶⁾

李丹等（2019）認為，財政轉移支付不但兼具“輸血”功能與“造血”功能，而且可以有效拉動地方的經濟發展與財政收入增長。⁽²⁷⁾

劉成奎等（2019）基于2012年中國家庭追蹤調查的數據，對最低生活保障政策與貧困家庭兒童人力資本的關系進行了實證分析。研究發現，低保政策有利于增加貧困家庭在教育方面的物質投入，對貧困家庭兒童人力資本具有較為顯著的促進作用。⁽²⁸⁾

王宇昕等（2019）基于2009—2018年重慶、四川地級市的面板數據，分別分析了財政轉移支付對教育、醫療、社會保障三類公共支出的影響，發現財政轉移支付對擴大公共服務支出具有顯著的“粘蠅紙效應”，其中，對社會保障支出的效應最為顯著。⁽²⁹⁾

白宇飛等（2020）的研究發現，財政轉移支付與非稅收入存在負相關關系，因此加大中央財政轉移支付力度有利于抑制地方非稅收入的過快增長。⁽³⁰⁾

宋顏群等（2020）利用中國家庭金融調查數據庫，對財政轉移支付的效應進行實證分析，發現財政轉移支付具有顯著的扶貧特征，而且財政轉移支付投向農村地域的減貧效應顯著大于投向城鎮地域。⁽³¹⁾

解堊等（2020）基于1998—2017年貧困地區扶貧資金與經濟指標的數據以及2016—2017年省際層面的數據，利用DEA模型和SFA模型分析了中央財政轉移支付扶貧資金的績效狀況。研究認為，雖然財政轉移支付扶貧資金的績效仍有待提高，但相較于其他措施，中央財政轉移支付扶貧資金的績效是最高的。⁽³²⁾

（三）對財政轉移支付政策效應持中立態度

部分學者則對財政轉移支付政策效應持中立態度。

Maitra等（2003）基于南非家庭的數據庫，分別分析了私人部門和公共部門的轉移支付對家庭福利的影響。研究發現，公共部門的轉移支付有利于提高貧困家庭的福利水平，但對非貧困家庭的促進作用不如私人部門顯著。⁽³³⁾

呂煒等（2015）基于1998—2012年中國的省級（西藏除外）面板數據分析了政府間轉移支付的“粘蠅紙效應”，認為過高的轉移支付依存度雖然會產生顯著的“粘蠅紙效應”，但轉移支付整體上還是能發揮均衡區域發展的效應。⁽³⁴⁾

Bucheli（2016）對烏拉圭中央財政轉移支付的數據進行了實證分析。研究發現，雖然財政轉移支付的實施在整體上緩解了貧困問題，但是財政轉移支付對于有子女的家庭的效應較為有限，因為這些家庭很難通過直接獲得財政轉移支付而實現脫貧。⁽³⁵⁾

馬海濤等（2017）基于2009—2013年中國的縣級數據，對財政轉移支付財力均等化的作用進行實證分析后發現，雖然財政轉移支付顯著降低了人均一般公共預算支出的不均等程度，但卻在一定程度上進一步提高了人均一般公共預算收入的不均等程度。⁽³⁶⁾

Ben（2018）對上海、廣東、遼寧、海南、甘肅的貧困率進行了估算，發現由于中國城市生活成本的提高，城市貧困發生率顯著高于農村。雖然中國最常見的財政轉移支付政策——低保政策在農村發揮了很好的作用，但是處于國家貧困線以上的家庭卻成為低保政策的主要受益者。⁽³⁷⁾

陳國強等（2018）基于2010年和2014年中國家庭追蹤調查數據，對財政轉移支付的減貧效應進行實證分析，發現中國在實施財政轉移支付政策后，雖然會使陷入收入貧困的概率較實施前下降0.120~0.129，但財政轉移支付對解決多維貧困的效應并不顯著（僅為0.019~0.025）。⁽³⁸⁾

高菠陽等（2018）利用空間分析、熵權TOPSIS、GMM動態面板模型等方法，分析了財政轉移支付對縣域經濟社會發展的效應，發現財政轉移支付雖然有利于促進縣域經濟社會的發展，但對縮小欠發達地區和發達地區間經濟社會發展差距的效應并不顯著。⁽³⁹⁾

張楠等（2019）采用雙重差分法對資源枯竭城市的轉移支付對經濟增長的負面影響進行了實證分析。研究發現，資源枯竭城市的轉移支付對煤炭城市和有色金屬城市的經濟增長影響顯著，但對森工城市的影響并不顯著。⁽⁴⁰⁾

韓一多等（2019）基于1995年、2005年、2015年的面板數據進行實證分析，發現只有當地方政府對財政轉移支付依賴度較低時，財政轉移支付才有利于降低居民收入不平等程度；而當地方政府對財政轉移支付依賴度較高時，財政轉移支付反而會進一步加劇居民收入不平等。⁽⁴¹⁾

劉佳（2019）提出利用Deaton的消費貧困理論，綜合考慮家庭規模內部經濟、家庭內部歧視、家庭成員健康狀況、物價等因素，分析財政轉移支付對貧困家庭及福利影響的思路。⁽⁴²⁾

尹彥輝等（2019）利用DSGE模型，分析了中國實施積極的財政政策對經驗規則性家庭和異質性家庭的經濟效應。研究發現，財政轉移支付雖然在短期內能改善經驗規則性家庭的消費狀況，但從長期來看并沒有實質性縮小收入分配的差距。⁽⁴³⁾

郝鳳霞等（2020）基于2015—2017年中央對31個省份財政轉移支付的數據進行實證分析，發現財政轉移支付對不同產業結構的地區經濟影響存在顯著的差異性，即財政轉移支付有利于第二產業占主導地區的經濟發展，卻不利于第三產業占主導地區的經濟發展。⁽⁴⁴⁾

二、關于不同類別財政轉移支付政策效應的研究

目前，中國的財政轉移支付主要包括一般性轉移支付、專項轉移支付和稅收返還，而專項轉移支付和稅收返還已成為學者研究的焦點。

（一）對專項轉移支付政策效應的研究

1. 對專項轉移支付的批判

部分學者將批判的矛頭指向專項轉移支付。

趙早早（2015）對2002—2014年審計署的“審計報告”進行梳理分析后發現，專項轉移支付項目設置重復交叉、資金分配權力和管理的分散，是專項轉移支付問題屢查屢犯的主要原因。⁽⁴⁵⁾

李永友（2015）基于2003年、2007年、2010年縣級行政單位的截面數據，利用空間系統估計方法進行實證分析，發現中國偏低的一般性轉移支付比重以及偏高的專項轉移支付比重，導致中國財政轉移支付對治理地方政府財政競爭行為的效果顯著弱化。⁽⁴⁶⁾

吳強等（2016）認為，中國的專項轉移支付在2004年以后取代稅收返還制度，成為各地區間財力差距拉大的主要因素。經濟欠發達地區由于無法提供足夠的配套資金，失去專項補助的條件，使得專項轉移支付難以實現區際財力均等化的效用。⁽⁴⁷⁾

王瑞民等（2017）分析了中國財政轉移支付對縣級公共服務均等化的影響，發現一般性轉移支付在2005年以后顯著改善了地區公共服務不均等的問題，而專項轉移支付嚴重加劇了不同層級政府間縱向財力不均衡的問題，建議中國未來應減少專項轉移支付的比重。⁽⁴⁸⁾

楊良松等（2018）研究發現，中國的專項轉移支付分配缺乏較為嚴格的客觀標準，且有更多職能部門享有專項轉移支付的分配決定權，地方上級政府一般更傾向于截留專項轉移支付。⁽⁴⁹⁾

邢春娜等（2019）測算了1995—2017年財政轉移支付對民族地區和沿海地區人均收入增長的影響程度（民族地區為0.2285，沿海地區為0.9476）。研究認為，中國均衡性轉移支付的比重較低，是導致財政轉移支付對民族地區人均收入的促進作用顯著弱于沿海地區的重要原因，建議中央應努力提高均衡性轉移支付的比重。⁽⁵⁰⁾

詹新宇等（2019）認為，中國的中西部地區財力吃緊，地方政府容易出現難以為中央的專項轉移支付提供配套資金的問題，在一定程度上導致增加專項轉移支付并未降低中西部地區發展不平衡的問題。⁽⁵¹⁾

姚東旻等（2019）基于2016—2018年全國31個省級行政區劃單位（不含港澳臺）專項轉移支付收入的面板數據，研究發現科教文類和社保醫療類專項轉移支付反而顯著減少了地方的科教文支出和社保醫療支出。⁽⁵²⁾

2. 對專項轉移支付政策效應的認可

但部分學者也對專項轉移支付給予了肯定，認為專項轉移支付的存在有其合理性。

Snoddon等（2003）認為，當地方政府與聯邦政府的偏好存在分歧時，聯邦政府有動機通過擴大專項轉移支付（尤其是配套補助）的規模，誘使期望得到更多財政轉移支付的地方政府優先將其公共支出與聯邦政府相配套，從而使地方政府的行為有利于維護聯邦政府的利益。⁽⁵³⁾

Slack（2007）認為，專項轉移支付的存在有利于將地方政府外溢性成本內部化，從而完善地方政府提供地方公共服務的激勵機制，因此專項轉移支付是不可或缺的。⁽⁵⁴⁾

孔衛拿等（2013）認為，財政轉移支付對提高農村公共品供給質量具有顯著作用，其中專項轉移支付對提高農村公共品供給質量的影響作用較一般性轉移支付更為顯著。⁽⁵⁵⁾

尹振東等（2016）以中國農村義務教育補助為例，認為只要設計出合理的專項轉移支付制度，嵌入“獎優”機制，就可以有效激勵地方政府將公共資源向基礎教育傾斜，進而實現公平與效率的兼顧。⁽⁵⁶⁾

馬光榮等（2016）認為，一般性轉移支付可能會弱化地方政府發展經濟的激勵，而專項轉移支付由于事先限定了資金用途，反而有利于避免資金使用低效率的問題。⁽⁵⁷⁾

劉炯等（2017）采用Ordered Probity模型分析了一般性轉移支付和專項轉移支付對居民評價縣（區）政府工作的影響，發現專項轉移支付相較于一般性轉移支付，更有利于實現資金導向與居民福利相關的公共服務領域相結合。⁽⁵⁸⁾

呂冰洋等（2018）認為，加大一般性轉移支付的力度會降低發達地區的發展積極性，而加大專項轉移支付力度有利于提高欠發達地區的發展積極性，因此中國的專項轉移支付占財政轉移支付的比重難以下降。⁽⁵⁹⁾

朱光等（2019）基于2011—2016年省級一般性轉移支付和專項轉移支付的數據，研究發現專項轉移支付相較一般性轉移支付，更能發揮矯正地方政府財政扭曲行為的作用。⁽⁶⁰⁾

劉貫春等（2019）認為，一般性財政轉移支付對地方政府的財政支出偏向產生了顯著影響，其進一步加劇欠發達地區熱衷于經濟建設而忽視民生建設，而專項轉移支付對地方政府的財政支出偏向所產生的影響并不顯著。⁽⁶¹⁾

吉富星等（2019）認為，雖然專項轉移支付存在分配隨意性、自由裁量權大等問題，但是隨著專項轉移支付逐漸向教育、醫療衛生、社會保障等領域傾斜，其仍然可以有效發揮基本公共服務均等化的作用。⁽⁶²⁾

（二）對稅收返還制度政策效應的研究

1. 對稅收返還制度政策效應的批判

部分學者對稅收返還制度提出了質疑。

湯玉剛等（2016）基于2009—2013年山東縣域數據，研究發現財政轉移支付制度并沒有促進區域間人均消費水平差距的縮小，而稅收返還制度產生的發散效應最為顯著。⁽⁶³⁾

張冬梅等（2018）認為，稅收返還制度雖然能夠激勵財政實力較強的發達地區增加財政收入，但對財政實力較弱的欠發達地區（尤其是民族地區）解決財政失衡的效果越來越弱，建議以中央與地方“新”分稅取代稅收返還制度。⁽⁶⁴⁾

朱德云等（2018）認為，以稅收等形式上繳收入后再返還給地方作為財政轉移支付，使得財政轉移支付政策存在時間錯位問題，導致地方財政短期急切需求難以得到滿足，并加劇地方財政長期依賴轉移支付。⁽⁶⁵⁾

龐偉等（2019）基于2004—2017年增值稅收入數據進行實證分析后發現，雖然稅收返還制度能夠顯著提高地方政府的財政努力程度，但考慮到政府競爭（譬如地方政府的稅收優惠政策）因素，稅收返還制度反而削弱了地方政府的財政努力程度。⁽⁶⁶⁾

2. 對稅收返還制度政策效應的認可

部分學者對稅收返還制度政策效應表示認可。

白佘清（1995）認為，稅收返還制度雖然使原財政管理體制下財力分配“苦樂不均”的現象繼續維持，也誘使部分地方政府為擴大稅收返還基數采取舞弊行為，但是實施分稅制改革的重要前提是確保地方利益，保護地方發展經濟的積極性，因此稅收返還制度對分稅制改革的順利實施具有促進作用。⁽⁶⁷⁾

徐博（2010）認為，稅收返還制度既不應屬于地方稅收激勵制度，也不應屬于財政轉移支付制度，應作為地方財政標準收入的組成部分，平衡中央與地方的財政關系。⁽⁶⁸⁾

李萬慧（2017）認為，稅收返還制度只是在“分稅制”改革初期維護地方既得利益，目前這種作用隨時間推移已大為減弱。同時，稅收返還制度也不應直接地并入到一般性轉移支付制度中，否則將扭曲一般性轉移支付的作用機制。⁽⁶⁹⁾

鮑曙光等（2018）認為，稅收返還制度有利于提高地方政府的財政努力度（指政府利用稅收能力的程度），而一般性轉移支付和專項轉移支付都顯著地降低了地方政府的財政努力度。⁽⁷⁰⁾

郝鳳霞等（2020）研究發現，稅收返還可以顯著地促進地區生產總值增長，而一般性轉移支付和專項轉移支付對地區生產總值增長的促進作用并不顯著。⁽⁷¹⁾