第一節　第一階段：計劃經濟體制時期的國家預（決）算制度建立與探索（1949—1978年）

計劃經濟時期實行的是以“統收統支”為基本特征的財政體制⁽¹⁾，“統收統支”意味著地方預算收支是先將收入上繳中央，支出由中央審核下撥。這一階段公共預算制度演變是中央政府通過發布政府命令或者制定法律法規的形式所強勢主導的“強制性制度變遷”，地方政府在公共預算方面的創新是缺乏的。

這期間的公共預算以國民經濟計劃部分內容的形式而存在，在不同的政治經濟局勢下進行相應的調整，以中央政府和地方政府的收入分成比例來看，財權經歷了集權—分權—集權—分權的循環變化，總的變化規律就是經濟情況有所好轉的時候，中央向地方分權，反之則集權。

一、高度集中的財政管制時期的統一的國家預算制度（1949—1950年）

公共預算制度在中華人民共和國成立初期叫作“國家預算制度”，《中國人民政治協商會議共同綱領》中提出“建立國家預算制度，劃分中央和地方的行政范圍，逐步平衡財政收支，積累國家生產資金”⁽²⁾的目標。1949年的國家預算收支是通過小米這種實物來做一個粗略的概算，國家預算制度探索始于同年12月，《關于一九四九年財政決算及一九五〇年財政預算編制的指示》發布，文件要求各級政府著手編制第一個屬于中華人民共和國的概算，即1950年財政收支概算，預算歷年制由此開始；同時規定了具體編制預算的方法和要求，收支程序等，國家預算制度的雛形就肇始于這一時期。

由于剛經歷過戰爭的國家面臨著內憂外患、政權不穩的危機，因此采取了集中管理的預算管理體制。中央統一對收支項目、收支程序、稅收制度、預算決算等工作進行決策和部署，地方預算的核定和決算的審查都由中央負責，中央集中控制了財權，地方財權很少。

二、集中統一與分級管理相結合的國家預算制度（1951—1960年）

1949—1950年采取的是集中管理的預算管理體制，財政狀況由此變好的同時也暴露出一些問題，如資金空轉，財政資金由地方收取上來之后上交中央，由中央統一調配分發給地方政府，浪費了不必要的時間。1951年3月，全國財政重新劃分，總共分為三級，分別是中央、大行政區與省，標志著我國公共預算分級管理制度的萌芽。1951年頒布的《關于1951年財政收支系統的決定》規定了國家預算組織體系和各級政府預算自主權，預算管理制度因此得到進一步的完善。

（一）劃分收支、分類分成、分級管理的預算管理方法（1953—1957年）

“一五”計劃時期，我國的計劃經濟體制逐漸形成，并進一步進行了公共預算制度改革。1953年的三級預算管理體制被改成中央、省、縣三級，地方的公共預算管理權得到明確，財政自主權得到提高。

1954年，國家的預算管理方法改為收支劃分、分類分成、分級管理。其中，預算收入分為固定收入、固定比例分成收入和調劑收入三類。關于預算支出，地方預算收支由中央每年核定，增收和結余可以自由支配。這樣一來，地方支配的財力稍有擴大，第一次擁有了財政自主權。

（二）“以收定支，五年不變”的預算管理方法

1958年起預算管理方法變為“以收定支，五年不變”，財權進一步下放，地方財政自主權再度加大。具體舉措如下：①對地方預算收入、支出分別進行劃分；地方預算收入實行方法不變，地方預算支出分為地方正常支出和中央專案撥款兩種。②若地方收入超過支出需上交；不足就隨企業劃撥分成收入。③分成比例和收支范圍經中央核定后五年內保持不變。

由“按年變更”改為“五年不變”，地方多收多支、少收少支進一步擴大。這種有益的嘗試因“大躍進”沒能穩定下來。

（三）1959—1960年實行“總額分成，一年一變”預算管理方法

總額分成是將地方總收入、總支出按比例關系進行確定，分成比例一年一變。除出現收入降低、財政赤字而被迫暫停實行外，其余年份基本都實行“總額分成，一年一變”的辦法。

總結來說，1958—1960年的“大躍進”三年，中央財權下放過度，加之經濟總體指導思想的失誤和自然災害等多方面的因素，經濟工作急于求成，違背經濟規律，影響國民經濟、人民生活，因此開始實行“總額分成，一年一變”，并由此延續至1970年。

三、加強集中統一的預算的穩定與整頓（1961—1976年）

為糾正“大躍進”的失誤，財政體制再次走向集中，建立大區財政，把財權集中起來搞建設。國家預算實行中央和地方上下一本賬，各級盡量保持收支平衡，嚴禁赤字，控制各項事業支出。對于預算外資金，控制其來源和使用范圍，預算外項目開支不準計入預算內，嚴格遵守預算外資金的準則。而對五個民族自治區在預算方面要更加照顧一些，1953年，自治區實行四種預算管理辦法，一是核定收支，總額分成，每年都要重新確定；二是預備費高于其他省份，若存在特殊開支中央會給一定補助；三是民族自治區的征稅免稅權限可以區別于其他地區，但仍按現行辦法執行；四是開支標準、定員定額根據自治區特點具體確定。

“文革”初期，保持“收支掛鉤，總額分成”的預算管理方法，地方有一定的財政自主性。不過到了1967年和1968年，國家連正式的預算報告都沒有，1968年實行地方收入全部上繳中央，再由中央統籌劃撥預算支出。到1969年，預算管理方法又重新調整為之前“收支掛鉤，總額分成”的方法。1970年實行中央、省、縣三級管理，仍然保留之前的方法，之后財政工作經歷兩次大的調整。

第一次在1971—1973年，實行“大包干”，中央確定地方的預算收支指標之后實行定額上繳，針對落后地區定額補助，地方結余自行留用，短收不補。

第二次在1974—1975年，又實行收入、支出掛鉤，總收入按比例進行分成的辦法，固定比例分成保留。