- 民族地區財政供給側結構性改革研究
- 張冬梅
- 21字
- 2021-01-22 20:11:35
上篇 預算篇
新發展理念下民族地區公共預算改革
第一章 本篇導論
一、研究背景與研究意義
（一）研究背景
本篇所研究的新發展理念所指導的民族地區公共預算改革有其深刻的國際背景和國內原因，其必要性和重要性是由國家治理體系和治理能力現代化的迫切性決定的，而國家治理體系和治理能力現代化的迫切性又是由國際國內環境錯綜復雜性共同推動的。
所謂國際環境，即當今世界正處于新舊世界秩序交替的過渡期，舊的世界秩序正在逐步瓦解，新的世界秩序還未完全形成，在經濟、政治甚至軍事方面都面臨著巨大的不確定性，正如習近平總書記強調，“當今世界正在經歷百年未有之大變局”(1)。我國需要在變局中保持泰然自若、獨善其身甚至激流勇進的姿態，這就要求我國的國家治理水平在方方面面都要邁上一個新臺階。一個國家的預算能力是衡量國家的治理水平的重要指標，治理水平高的國家往往同時具備很強的預算能力，預算能力弱也必然會拖累國家治理水平。許多國家的實踐都在證明，國家治理水平與公共預算的成熟程度成正比，甚至可以說，一個國家的治理水平取決于該國家公共預算的成熟程度，因此，公共預算改革對于國家治理水平的提升至關重要。
所謂國內環境，即我國正處于全面深化改革的攻堅期和深水區，全面建成小康社會也進入了收尾階段。我國社會正在轉型，這種轉型是由傳統向現代的轉型，是國家治理體系和治理能力向現代化的轉型。這種轉型要求提高國家治理能力，建立和完善現代財政制度。
新發展理念指導下的地方公共預算研究是現代財政制度的重要內容之一，尤其是適用民族區域自治法的民族地區公共預算，與其他地區有顯著差異。“發展理念是發展行動的先導，是管全局、管根本、管方向、管長遠的東西”(2)，從實現國家治理體系和治理能力現代化的目標來看，現有的公共預算的指導理念有很大的局限性，不足以為國家治理現代化的目標服務。創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念集中體現了我國“十三五”時期乃至更長時期發展的思路、方向以及著力點(3)，這里需要將新發展理念貫穿到民族地區公共預算改革中去，用新發展理念來指導民族地區公共預算改革是全面深化改革總體部署中匹配國家治理現代化要求的財稅體制改革目標的重要部分之一。
我國當前對公共預算理論研究的版圖中，缺乏用新發展理念這種科學理念來指導民族地區公共預算改革的理論。眾多學者主要是立足公共預算編制、執行監督和預算法立法等環節，對部門預算、復式預算、零基預算、政府采購制度等改革措施進行技術性探討，而在回顧我國預算制度演進過程的基礎上，對我國地方政府公共預算改革，尤其是民族地區公共預算改革整體進程的把握的理論并不多。本篇力圖在此方面有所突破。
（二）研究意義
我國政府的公共預算制度改革經歷很多年的努力并取得了很大的成就，同時仍然留有很多問題。當下民族地區公共預算改革有更多難以破解的難題，這些難題相比于其他領域的問題更加復雜?！吨袊穼W散論》一書中指出：“一個民族不能忘記自己的歷史。這是因為，歷史不僅可以說明一個民族的過往歷程、現實狀況，而且還可以揭示他未來的方向?！北酒型瑯拥挠^點來研究民族地區公共預算改革的問題，堅信中華人民共和國成立以來的公共預算制度改革歷史不僅可以很好地解釋地方公共預算改革問題的來龍去脈，而且有助于更好地認清其現狀與未來方向，這個方向就是用新發展理念指導民族地區公共預算改革。
關于公共預算的經濟學理論的興起引發人們對地方政府治理反思的同時，也提高了對地方政府的要求，要求地方政府職能做到由管理型政府向服務型政府的徹底轉變，這就要求地方政府提高財政資源的使用效率，提高政府的治理水平。而實現這一目標的有效工具就是公共預算，本篇通過對我國預算制度的變遷以及美國的公共預算理論和實踐借鑒，從縱向和橫向兩個角度來研究地方公共預算，并結合地方預算改革的具體問題提出自己的看法，即用新發展理念指導民族地區公共預算改革。
二、研究方法與研究內容
（一）研究方法
1. 歷史分析方法
歷史的發展不是跳躍的，而是在繼承的前提下有所發展，地方公共預算現在的問題是其全部歷史的產物。本篇采用歷史分析方法，對中華人民共和國成立以來的公共預算發展進行梳理，在重視歷史的延續性的同時，結合不同歷史時期的理論發展和其實際應用效果、同一理論在不同國家的應用所產生的不同效果加以分析和借鑒，以縱向和橫向不同的角度來分析公共預算改革的問題。通過對我國公共預算改革歷史的回顧和其內在邏輯的梳理，試圖搞清楚地方公共預算改革從哪里來，現在存在的主要問題，以及要到哪里去，從而解決民族地區公共預算的相關問題。
2. 定性和定量相結合的方法
本篇的定性分析主要體現在對研究問題的性質進行界定，對相關概念的范圍進行限制，對理論基礎進行演繹等方面；而定量分析主要體現在數據分析方面，包括對民族地區主要選取內蒙古自治區基本公共預算支出現狀的數據梳理，在數據的對比分析和數據的統計軟件分析中，采用泰爾指數、變異系數、基尼系數以及熵值法等定量分析方法把相關問題和現狀量化。具體來說，首先，通過對2008—2017年的內蒙古自治區12個盟（市）的基礎教育、基本醫療衛生、社會保障等方面指標體系的泰爾指數、變異系數和基尼系數處理結果來對比分析各盟（市）之間民生性基本公共服務的共享、協調問題；其次，用熵值法對內蒙古、新疆、西藏、廣西、云南五個民族省（區）在2008—2017年的綠色發展指標體系的數據處理來對比分析五個地區的綠色發展問題。定性和定量相互結合，使得本篇研究具體理論的視野廣闊，又具有堅實的現實依據，從而使得本篇的分析更具有可行性和科學性。
（二）研究內容
本篇根據政治經濟學、公共選擇理論、新制度經濟學等經濟學理論研究新發展理念指導下如何解決民族地區公共預算改革的窘境，以提高民族地區政府治理能力的問題。
導論闡述了本書的選題背景、研究意義和研究方法，之后，界定了相關的概念，并簡要地介紹了國內外學術界關于公共預算問題的研究。
第一章對中華人民共和國成立以來地方公共預算改革的歷史分三個階段進行回顧，包括計劃經濟階段、計劃經濟向市場經濟過渡階段和分稅制改革階段。
第二章借鑒美國州及以下地方政府公共預算注重收支平衡和事權劃分清晰等特點來進行公共預算方法上的學習和制度借鑒。
第三章介紹了地方公共預算改革的理論基礎，從政治經濟學的政府治理理念出發分析政府治理和財政治理目前的治理機制，主張地方政府作決策時應該將公共選擇理論和新發展理念結合起來，幫助民族地區發展，促進地區間協調發展、共享發展。并順勢提出了新發展理念指導下的地方公共預算的改革方向的觀點，將新發展理念貫徹到民族地區公共預算收入和支出兩方面的內容中，簡要來說是建立一個促進地方創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的法治規范的民族地區公共預算收入、支出系統。
第四章進一步分析新發展理念指導下民族地區公共預算改革需要解決的問題，如我國目前民族地區公共預算改革的財政體制問題、預算體制問題、公共預算稅收收入的來源問題、公共預算支出問題等問題，并進一步分析問題的成因和制定解決機制。
第五章以內蒙古自治區為例對問題進行具體的規范分析和實證分析，得出了內蒙古自治區12個盟（市）之間地方公共預算支出在具體的民生領域存在的協調、共享發展問題和環保等預算支出不足等問題。
第六章針對第四章和第五章的問題提出新發展理念指導民族地區公共預算改革的建議。
三、研究的創新與不足
（一）創新之處
第一，用新發展理念來指導民族地區公共預算改革，并且在分析地方公共預算的改革問題時進一步分析民族地區的差異性問題，提出了創新、協調、綠色、開放、共享的發展要求，同時也引入了一些指標和模型來測度新發展理念所倡導的目標，使得結果更加量化、可度量化，加強新發展理念指導下的民族地區公共預算改革成果的可觀性。之后根據本篇的論述就其中發現的問題提出一些建議。
第二，對新發展理念所指導的民族地區公共預算收入系統的改革方向提出看法，即擴大民族地區政府稅收收入，減少民族地區政府非稅收收入（主要是減稅降費），合理利用中央對民族地區的轉移支付。而通過分析認為擴大民族地區政府稅收收入是解決問題的關鍵。
第三，提出民族地區政府在公共預算決策時應該將公共選擇理論和新發展理念有效地結合起來，破解發達區域發展困局，加快民族地區發展，來縮小轄區內區域差距，促進轄區內區域協調發展和共享發展的觀點。
第四，就建立法治規范的民族地區公共預算收入系統提出獨到的看法，即法治規范的民族地區公共預算收入系統必須做到收該收的收入、不該收的不收，并就其中的減稅降費中的結構性減稅等執行層面進行分析。
（二）不足之處
本篇的不足之處在于新發展理念的指導范圍很廣，由于統計數據和其他方面的限制，實證的分析無法更加深入和全面。另一個就是本篇研究的是民族地區公共預算改革，但在例證的時候主要以內蒙古自治區為代表。公共預算改革問題既有共性又有特性，之所以以內蒙古自治區代表的民族地區為例作研究，是因為民族地區地方政府治理能力提升對國家治理體系和治理能力現代化的目標來說極其重要。限于篇幅和精力，樣本雖少，但足以說明問題。
四、概念界定及相關文獻綜述
（一）概念界定
1. 地方公共預算與民族地區公共預算
公共預算（又稱一般公共預算）是由政府編制，經立法機關審批，反映政府在一個財政年度內的收入和支出狀況的國家財政收支計劃。其與政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算共同組成了財政“四本賬”。在財政“四本賬”中，公共預算這本賬在不同的時期有不同的內容，從中華人民共和國成立到1997年，公共預算就是政府預算，1997年開始政府預算逐漸從“一本賬”發展成現在的“四本賬”。目前的公共預算從收入支出兩方面來講，收入主要是以稅收為主體，支出則主要用于保障和改善民生、推動經濟社會發展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等。
全國公共預算由中央公共預算和地方公共預算組成，地方公共預算包括地方公共預算收入和地方公共預算支出兩方面內容，地方一般公共預算收入包括稅收收入、非稅收收入和中央對地方的轉移支付等；地方公共預算支出主要包括經濟建設、科教文衛事業、行政管理、國防事業等其他支出。本篇界定的地方公共預算是指?。ㄗ灾螀^、直轄市）級公共預算，必要的時候對省級以下的也略有涉及。
民族地區主要是指自治區級的民族自治地方，也包括視同民族地區的省級行政區域，如云南、貴州、青海；民族地區公共預算主要是指五個省級自治區公共預算，由于研究范圍約束，本篇主要選取內蒙古自治區作為民族地區的典型案例進行研究。
2. 新發展理念下民族地區公共預算
新發展理念是指創新、協調、綠色、開放、共享五大發展理念。創新發展注重解決發展動力問題，協調發展注重解決發展不平衡問題，綠色發展注重解決人與自然和諧共生問題，開放發展注重發展內外聯動問題，共享發展注重解決社會公平正義問題(4)。
新發展理念下民族地區公共預算改革是將新發展理念貫穿到民族地區公共預算改革中去，簡要來說就是建立一個法治規范的民族地區公共預算收入、支出系統，然后用公共預算績效管理來促進地方落實五大發展理念。
（二）文獻綜述
1. 國外相關研究述評
研究公共預算具有經濟學、政治學、管理學等多種視角。經濟學視角的研究其研究目的主要是提高財政資源的優化配置，方法也多是借用各經濟學學科的分析方法；政治學視角的研究更強調公共預算的政治性本質，其研究目的主要是提高國家的治理水平，方法基本上是將政治學的分析框架引入公共預算研究領域去分析公共預算領域內的各種問題；管理學視角的研究一般主要強調政府預算的控制、管理與計劃等功能。
用不同的視角和范式去研究公共預算問題，產生的不同理論成果很難相互聯系起來，因此接下來將按研究視角分寫國外研究綜述。
（1）基于經濟學視角的研究
公共預算是實現經濟平衡的工具，公共預算資源的分配對經濟增長、穩定經濟、促進就業等極其重要，因此經濟學的學者對公共預算有很久遠、很廣泛的研究。學者們普遍認可的最早研究公共預算的是亞當·斯密（Adam Smith），他在其《國富論》中從基本的概念界定出發，通過層層推理詳細論述了關于政府稅收應該保有的原則以及政府應該將稅收用于哪里的問題。之后，微積分的思想被引入經濟學中，產生了邊際效用論，很快這種邊際分析方法被用到各種財政理論和政策分析中。許多數學工具在經濟學方向的應用對經濟學的發展有了很大的推動作用，經濟學者借此用實證的方法研究政府公共預算相關的一些問題，如公共產品的供給、政府預算邊界的問題、政府預算收支平衡的問題、公共預算支出在不同的項目間進行分配的問題等等。
誕生于20世紀60年代的公共選擇學派是從經濟學角度研究政府公共預算問題的又一嶄新的理論。公共選擇理論學者將經濟學供求分析方法引入公共預算領域并創建了試圖根據一些假設去尋找公共產品供求均衡點的中間投票人模型。這個模型的主要思想是：在簡單多數的投票規則下，兩端投票人偏好的作用會在投票過程中相互抵消，中間投票人的偏好將最終決定公共產品的供求均衡點。根據這一模型，作預算決策將不再復雜，預算決策者只要考慮中間投票人的偏好就可以使公共預算支出的效用最大化。于是決策中的問題就變成了如何尋找中間投票人。面對這一問題，學者對該模型進一步作出假設即中等收入者就是中間投票人。該模型方便決策者作決策的優點使其在20世紀60年代后期迅速被決策者廣泛用于預測公共產品的需求和決定公共預算支出。
如果說中間投票人模型是決策者的工具，那么官僚預算模型恰恰是用官僚效用最大化這個原則在研究決策者和決策系統本身。1971年，尼斯坎南創造了關于公共產品供給官僚預算最大化模型，這一模型對政府機構膨脹、政府預算規模擴張等現象作出理論解釋，其主要觀點是在當成本和需求處于一定條件時，官僚可以利用跟政治家之間信息不對稱的優勢達到最大化本部門的總預算的目標，簡而言之，就是官僚總是有意愿和能力來實現本部門預算最大化。
20世紀80年代，新制度經濟學對新古典經濟學的理性人、完全信息、市場出清等假設進行放寬，更貼近于現實的假設直接加強了其理論說服力，進而取得了很大的影響，因此，新制度經濟學的交易成本理論、產權理論等理論和一些研究方法被迅速推廣到公共預算領域。
產權理論將人類經濟社會發展歷史中的權力劃分為產權和行政權，行政權主要在政府、企業內部運行中發揮作用，產權主要在市場中發揮作用，這兩種權力在經濟社會發展的過程交替發揮不同的作用。完全由行政權分配資源的方式會產生“尋租”的弊端，不免存在“政府失靈”的情況；完全放任市場配置資源的方式，也同樣難免會產生“市場失靈”的情況。因此兩種權力需要相互配合。如何配合呢？當政府公共預算以政府的行政權力進行資源配置時，需要把行政權限制在一定的范圍內。行政權力過大時會對市場中的正常交易行為產生負面影響，因此政府公共預算的涵蓋范圍不能過大，更不能無限制的膨脹，需要保持合理的限度。這個限度的原則底線就是不能影響到正常的市場交易行為，對于這個問題，產權理論進一步給出了限制政府公共預算規模無限擴大的解決方法，即產權的明晰化，對產權進行清晰的界定。另一種極端情況就是市場運行到一定程度，產生的經濟危機程度達到市場本身無法消解的時候，需要政府利用行政權來解決這個問題。筆者認為凱恩斯主義的精髓恰恰在于證明了產權并不是萬能的，經濟危機時，需要政府運用行政權配置資源來使市場重新運轉起來，當然這是一種以技術性手段來消解經濟危機的手段，只能延緩經濟危機，并不能消滅經濟危機。
隨著新制度經濟學的興起，在20世紀80年代另一個被深刻引入公共預算領域的理論是交易成本理論?？扑棺畛跤媒灰壮杀局饕獊碚撌銎髽I的本質，但是該理論因為其與生俱來的某些暗合了預算理論發展需求的特征而逐漸地被運用到政府公共預算研究中。一個核心特征就是：交易成本理論帶著新制度經濟學的鮮明特點，即側重于研究制度、強調歷史。也正是因為政府恰恰是制度的制定者，該理論在研究政府公共預算之類的以制度為基礎的研究領域非常得心應手。又由于在公共預算的過程中也同樣充斥著機會主義行為、不確定性和信息不對稱等現象，公共預算編制和公共預算分配也可以被視為一種交易，這就使得交易成本理論在研究政府公共預算領域可以滲透到更深入的問題，例如公共預算制定、執行中的一些制度安排等。繼而，交易成本理論中的很多其他概念和方法也被直接引入公共預算研究中。
交易成本理論之后，公共預算過程中的信息不對稱現象又有了進一步的理論解釋和分析。美國學者史密斯在1998年提出預算部門和公民之間是一種多層的委托代理關系，政府公共預算在組織結構上體現為一系列的委托代理關系，政府公共預算實際是公民、政府和政府機構之間就政府活動的范圍和方向所形成的一種委托代理關系(5)。這是新制度經濟學的又一理論——委托代理理論在公共預算領域的應用。
（2）基于政治經濟學視角的研究
正如馬克思所說：“事情是這樣的：以一定的方式進行生產活動的一定的個人，發生一定的社會關系和政治關系”(6)，政治經濟學視角下的公共預算理論正是暗合了這一思想。公共資源是稀缺的，公共預算編制時必須考慮參與分配公共資源的不同利益相關者的需求，公共預算執行所產生的分配情況是不同的參與者討價還價的結果，實際上反映了政府政策的優先性，這當然反映了公共預算的政治性。國外關于這方面的理論研究最早的是漸進預算理論。
漸進預算理論是在20世紀60年代提出的，是威爾達夫斯基創造性地將政治學的分析框架引入公共預算研究領域的產物，其提出不久就成了當時主流的公共預算理論。
漸進預算理論認為公共預算是“通過政治程序分配財源的嘗試”(7)。并且強調公共預算是在其歷史的基礎上發展而來的，其發展是環環相扣的、是漸進的，這種漸進表現為：某一年的預算支出是以上一年預算為基礎的，兩者之間的區別僅僅是邊際上的加加減減。強調公共預算的漸進性的同時，威爾達夫斯基提出“預算就是政治，它所研究的基本問題是誰獲利，誰受損，誰受益，誰支付；而且在現實中生活是一個漸進的沖突解決模式，其結果會反映出誰的偏好將占優先”(8)。由此，威爾達夫斯基陳述了對公共預算理論兼具漸進性和政治性的政治學角度的認識。當然，漸進預算理論并不是一個純粹的描述性理論，它還帶有不太明顯的規范層面的色彩，僅僅是漸進預算的三點理論假設使得預算過程看起來應該是漸進的。
不同于漸進預算理論和尼斯坎南的官僚預算最大化模型將研究重點聚焦于預算決策，魯賓教授建立的政策過程模型將研究范圍向預算內部的預算過程和預算外部的預算環境的內外兩方面擴展。魯賓教授的模型是建立在對官僚預算最大化模型的批判和揚棄之上的，他放寬了官僚預算模型的假設條件，認為在實踐中官僚并不是在任何事情上都只追求預算最大化的理性人，官僚的追求具有復雜性和多樣性，這是一種假設條件上由完全理性到有限理性的發展。經過對前人模型的不足之處的反思和借鑒，魯賓創建的這個預算模型的特點就是重視對政策過程的分析，并把公共預算作為一種主體實踐研究其在內因、外因的影響下是如何發展和變化的。具體來說，它將公共預算依序切分成為收入、過程、支出、平衡以及執行的決策流程，每個階段都要考慮單個預算行動者的策略、預算過程和預算環境這些因素對預算結果的影響以及相互之間的影響(9)，這實際形成了一種宏觀角度和微觀角度結合的以政策為核心的研究模型。但是，就該模型的有效性來講還需要將其放入更多的實踐中進行驗證。
政策制定論強調的是政府做什么樣的公共預算反映出來的是什么樣的政策方向。該理論認為公共預算中的政治特征集中體現在“政策爭議”，其中包括關于預算角色的爭議、支出水平、稅收政策以及在經濟蕭條時期能否借債等，這些需要在預算決策過程中解決的主要政策問題(10)。政府對經濟進行干預或放任的政策都在公共預算中能夠得到很好的反映。同樣地，公共預算資金在不同公共預算項目之間的分配過程中，形成央地政府之間的特定的財政關系。因此，在公共預算過程中對支出款項的輕重緩急的權衡變得極其重要，有限的公共預算資金必須再根據不同的公共預算項目的輕重緩急狀況以進行恰當的分配。
還有一種理論是利益集團決定論，這種論調主要來源于西方新馬克思主義。該觀點認為資本主義國家的政府是由各大利益集團控制的，利益集團會主導政府的決定，公共預算過程同樣如此。作出公共預算決定的過程是一個肩負不同團體切身利益的利益集團互相爭奪利益的過程。財政資源的稀缺性決定了利益爭奪的結果總是贏家和輸家并存，很少會存在皆大歡喜的結果，而富人和較大的利益團體則會總是占據優勢、搶占先機，進而操弄政府公共預算過程和結果。
（3）基于民族與區域雙重差異視角的研究
民族地區與其他地區存在經濟發展差異的客觀基礎。區域劃分就是因為區域差異的存在。根據不同的劃分標準，我國的區域劃分類別并不相同。根據眾所周知的行政區域劃分法，全國劃分為31個省、自治區和直轄市，是中央下轄的省級行政單元；根據經濟技術水平的相似性和地理位置條件，將全國劃分為東部、中部、西部和東北地區四大板塊，民族地區絕大部分位于我國西部地區；根據少數民族的地理分布和聚居特點的相似性，我國劃分為民族自治區域（地方）與非民族自治區域，此種劃分方法還有政治內涵，即民族區域自治制度是我國基本政治制度。由于不同區域資源稟賦差異的客觀存在及歷史長期不斷地累積，加上集聚經濟效應與轉移成本約束，區域經濟發展方式與程度已存在很大差異。胡佛在《區域經濟學導論》中總結：引起經濟發展差異顯著的三個因素是“生產要素的不完全流動性、經濟活動的不完全可分性、產品與服務的不完全流動性”，區域經濟發展的這“三個基石”在民族地區均具有明顯體現。
另一顯著差異是民族地區少數民族文化與其他地區以漢族為主的文化具有顯著差異。民族文化差異決定民族偏好差異，進而決定民族地區民眾對公共產品需求存在差異，且行為倫理同樣存在差異；民族地區政府行為趨向是履行上級政府任務目標與服務轄區民眾目標的博弈均衡。多元民族文化偏好使地方公共產品需求差異顯著。屬于“硬件”基礎設施方面的公共產品，在民族地區與其他地區基本沒有差異。然而，屬于“軟件”的公共服務，其對象是民族地區廣大群眾，絕大多數是少數民族，一般都會伴有民族文化的烙印，所以民族地區公共服務供給并不能簡單復制其他地區的供給模式，要多一個民族文化的維度，其中語言文字、習俗宗教、價值觀影響較為深遠。
因此，在民族地區公共預算改革除了在全國統一框架下的地方公共預算基礎上，還要考慮民族差異區域差異。這是一個用來解釋“項目之間的撥款優先性”這種規范性預算問題的理論，其以實用性為第一導向，具備了統一性、連續性、準確性、規范性等多種特點。
2. 國內相關研究述評
國內學者對公共預算的研究也取得了豐碩的成果。國際上新公共管理理論思潮的興起，極大地促進了公共預算研究范式的發展。近年來，國內公共預算的關注點出現了從“權力關注”向“管理關注”、從“收入關注”向“支出關注”的轉變。在國內，公共財政研究與改革也在近年出現了由“中央關注”向“地方關注”的轉變(11)?？傊?，國內關于公共預算研究的理論林林總總，但總逃不開的一個問題就是政府應該怎樣做和預算應該怎么搞，這個問題歸根結底還是如何建立與國家治理能力和治理體系現代化相匹配的現代化預算制度。
有關預算制度現代化的研究，影響較大的學者有王紹光和馬駿等。王紹光提出了“預算國家”的概念，進而從財政轉型的角度解釋國家建設，來分析預算改革的重要性。王紹光認為，從“稅收國家”向“預算國家”的轉變是中國政治體制改革的一條可供選擇的思路(12)。
馬駿是國內從政治學視角研究公共預算的重要代表，他認為改革開放實現了中國從“自產國家”逐漸成為“稅收國家”的轉變(13)，這就要求我國國家治理水平實現現代化，而其核心問題是如何建立一個對人民負責、讓人民滿意的政府。實現這一目標，需要解決權為誰所有、權為誰所用以及預算權力如何使用的問題，并提出了相關的建議。
鄧研華等認為公共預算的本質屬性是政治性，預算過程是政治力量圍繞預算資源進行博弈的過程，這其中權力對公共預算資源分配的影響是至關重要的，預算是權力的體現，預算過程中作出的資源配置實際上反映了政治權力的分配、運用與控制(14)。
馬蔡琛認為預算制度現代化是向績效預算、公民參與、中期規劃三個大方向發展。鑒于此，國家面臨著缺少履行預算職能的負責機構、預算全面性和系統性缺失及其所帶來的預算權力碎片化等現實問題，并提出了我國預算改革的方向是設置預算機構、集中預算權力、增強公民參與度等方面。
黃新華等把預算的重要性提升到國家“錢袋子”的高度，強調“作為分配利益的工具，預算在國家治理中發揮著重要作用”(15)。這一觀點與政策制定論不謀而合，也凸顯出了預算改革對國家治理能力的重要性。
此外，國內許多學者用新制度經濟學的一些理論探討了公共預算制度現代化的制度建設和制度發展問題，為構建適合中國國情的公共預算理論做了大量有益的工作。
在制度變遷理論方面，馬蔡琛用歷史分析方法研究中華人民共和國成立以后預算管理制度的產生和發展，根據制度的穩定與否把我國的預算管理制度劃分為產生、長期相對穩定、“供給主導型”、“中間擴散型”與“供給主導型”并存四個階段。并且認為未來中國預算管理制度將存在“中間擴散型”與“供給主導型”長期并存的局面，之后將逐步向需求誘致型制度轉化(16)。
在交易理論方面，馬蔡琛把這一理論用于分析公共預算過程，交易過程是雙方付出和回報的過程，公共預算的過程亦是如此。進一步，就預算制度的投入和產出來講，根據經濟假說的分析范式，預算制度作為政府與公民之間契約關系的表現形式，良好的預算管理流程也可能產生非效率的結果，其治理模式的選擇應體現共同治理的發展方向(17)。此外，孫光國等側重于用這一理論研究預算控制問題，他們認為加強對政府監督體系的建設，可以降低腐敗、信息不透明以及“官本位”等現象帶來的政府預算運行中不必要的交易成本。
在契約經濟學方面，程瑜認為研究政府預算必須注意其預算資源的稀缺性，這就要求政府優化預算資源配置、提高預算資源使用效率。政府預算的本質是政府以稅收形式收取財政資金，預算資源的配置要對公民負責，符合其對公共產品和公共服務的契約。所謂預算制度的理論創新就是政府從其內部和外部入手，為所有預算制度參與者確立的基本規則(18)，并極其重視激勵等因素在其中發揮的作用。
關于人大預算監督制度建設的研究有很多，馬駿（2010）通過比較不同國家的經驗，并結合我國公共預算實踐，歸納出官僚問責、橫向問責及社會問責三種制度化形式。林慕華等（2012）按照地方人大預算監督程序的不同階段劃分，以問卷調查的結果為依據從預算問責的不同角度總結了地方人大預算監督制度面臨的挑戰(19)。魏陸（2012）根據英美發達國家經驗，選出預算權力保障、公眾監督、制度保障等指標對我國人大預算監督制度進行了量化評判(20)。
(1) 中共中央宣傳部．習近平新時代中國特色社會主義思想學習綱要[M]．北京：學習出版社，2019：2．
(2) 中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL]．中國共產黨新聞網，[2015-11-03]．http://cpc.people.com.cn/n/2015/1103/c399243-27772351.html．
(3) 中國共產黨第十八屆中央委員會第五次全體會議公報[EB/OL]．新華網，[2015-10-29]．http://www.xinhuanet.com/politics/2015-10/29/c 1116983078.htm．
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