前言

黨的十九大報告中指出要“深化供給側結構性改革”，在供給側的勞動力、土地、資本、技術、制度等多要素的改革與創新中，更重要的是制度這一供給側的結構性改革。“財政是國家治理的基礎與重要支柱”，財政制度供給側的結構性改革居于國家治理制度建設之首，要建設現代財政制度，把提高公共服務供給體系的質量作為主攻方向。基于民族區域自治制度與《中華人民共和國民族區域自治法》的民族地區政府治理框架，財政制度供給側結構性改革的深入與細化到民族地區和其他地區的顯著差異，更關乎于推進民族地區治理體系與治理能力的有效性與務實性，激勵民族地區政府提供高質量公共服務的創新動力與持久能力，更好地滿足廣大各族群眾與各類企業對公共服務的不同需求，在新發展理念下促進民族地區經濟社會持續健康發展。

本書是國家民族事務委員會中青年英才培養計劃項目成果，最終研究成果的出版著作題目為《民族地區財政供給側結構性改革研究》。本書從財政的預算、收入（稅收）與支出三方面分析民族地區財政運行體系的共性與特性，在總結與借鑒典型發達國家地方政府財政實踐基礎上，探尋我國民族地區財政在統一財政體制下差異運行財政體系的理論依據、問題根源與建設建議，提出民族地區財政應在新發展理念引導下改革公共預算、差異性構建地方稅體系及民生視域下優化財政支出結構。主要解決的問題有三，由三篇構成，具體如下：

其一，在減稅降費財政收入有限與提供高質量公共服務財政支出無限之間的矛盾下，政府財政預算能力提升是化解矛盾的重要途徑，因為預算是收入與支出的聯結點。上篇（預算篇）探尋民族地區公共預算偏離新發展理念的根源，主要有中央地方財政關系的財政體制問題、民族地區公共預算自主性缺失問題、民族地區預算收入規范問題及預算支出偏向問題等。與其他地區不同，民族地區適用民族區域自治法；與其他地區相同，在新發展理念的指導下，應深化央地激勵相容的財政體制改革，驅動民族地區建立現代預算制度。貫徹新發展理念，發揮民族地區財政自主性體現創新發展；優化民族地區公共預算支出結構體現協調、綠色、共享發展；規范民族地區公共預算收入促進開放發展。以內蒙古自治區為例，從理論上分析民族地區公共預算制度創新的必要性與可行性；采用泰爾指數、基尼系數與變異系數定量測度內蒙古轄區內預算支出偏離協調、綠色、共享發展的程度；從實踐上驗證內蒙古轄區內改革開放實驗區的減稅降費規模不足，促進開發發展有限。最后，提出用新發展理念強化民族地區公共預算改革的思路，建立一個能夠促進民族地區創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的地方公共預算收支系統，加速推進公共預算績效管理，提高民族地區政府治理能力，從而促進國家治理體系和治理能力的現代化。

其二，民族地區地方稅體系是我國地方稅體系的重要組成部分之一。從稅法角度，民族地區與其他地區并無二致；而從稅收政策角度，民族地區享有較多差異性的優惠政策。隨著2016年“營改增”的全面推行，民族地區地方稅體系同樣面臨主體稅種缺失的問題，且民族地區的地方稅體系與其他地區相比，既有共性，又有差異性。民族地區地方稅體系在構建過程中，既要嚴格遵守全國統一稅法的規定，與其他地區保持一致；也應在中央規定范圍內，用足用活憲法和民族區域自治法賦予的財政自治權。通過對民族地區地方稅體系進行差異性構建，可以增強民族地區政府財力，促進民族地區社會經濟發展，推動我國區域經濟均衡發展。中篇（收入篇）通過理論分析和實證研究，考察民族地區與全國地方稅體系的共性和差異性，尋求民族地區地方稅體系的差異性構建路徑。首先，基于歷史統計數據，從規模和結構兩個方面入手，通過橫縱雙向比較，分別考察了民族地區與全國地方稅體系之間的差異性，以及各民族地區地方稅體系的差異性，總結了民族地區地方稅體系的構建特色；其次，分析了中央轉移支付對民族地區政府稅收努力的影響及國稅地稅合并降低民族地區政府征稅成本與“營改增”后民族地區面臨的主體稅種缺失等問題，并對民族地區地方稅體系主輔稅種共建進行了大膽設想；最后，基于民族地區政府治理的視角，結合中央支持政策，在充分發揮民族地區財政自治權基礎上，提出了民族地區地方稅體系差異性構建的建議。

其三，由于民族歷史文化、地理環境等因素的影響，民族地區民生發展相對滯后，民生財政支出結構不合理。下篇（支出篇）重點針對民生視域下民族地區財政支出結構進行研究，依據民生財政相關理論，對民生財政的含義重新界定，通過實證分析揭示了民族地區民生財政支出結構存在的問題及原因，并進一步提出優化建議。首先，在探討公共物品理論、公平正義原則、福利經濟學思想、人的全面發展理論與民生財政關系的基礎上，界定了“還財權于民”的民生財政新內涵；財政支出層次和支出范圍要體現民主性，優化民生財政支出結構的本質就是合理配置公共資源以滿足各族民眾的不同公共需求。其次，選用1998—2015年五個自治區的數據，揭示了民生視域下民族地區財政支出結構存在的問題，主要表現為行政管理支出居高擠占民生支出；政府偏好、財政分權體制缺陷致使民族地區政府難以對民生項目長期投入；保障民生財政支出的相關法律制度、監督管理體系缺失。最后，提出了優化民族地區民生財政支出結構的建議，包括：加強與民生財政支出相關的體制建設和法制建設，明確政府職能定位，保障民生財政支出；完善財政分權制度促進中央和地方政府間事權和財力相匹配；構建保障民生財政的法律體系，從增量和存量調整現有的各項民生支出占比；構建民主決策、績效評價與監督機制以保障最優的民生財政支出結構。

基于民族地區政府治理的財政制度供給側結構性改革是進一步深化與細化財稅體制改革，構建包容差異的現代財稅體系的創新性改革。注重民族地區財稅體系“重質量、調結構”，在民族地區加快建立現代財政制度，有利于加速推進民族地區治理體系與治理能力現代化。

張冬梅

2020年4月16日