第二節　國內外研究狀況綜述

長期以來，中央與地方關系的研究一直受到國內外學者的廣泛關注，這些研究成果對各國中央與地方關系的改善產生了重要影響，對我國改革調整中央與地方關系也具有某些指導與借鑒意義。

一、國外研究狀況綜述

國外學者對中央與地方關系的研究主要集中在20世紀60年代至80年代末期，討論的焦點集中在中央政府與地方政府的分權模式。這些研究對我國調整優化中央與地方關系、合理劃分中央與地方公共職責有著重要的理論指導意義。其中，具有代表性的成果有以下四個方面：

1．史密斯主義

1851年，英國法學家史密斯在他的著作《地方自治與中央集權》一書中提出，中央集權與地方自治不能偏頗、而應該均衡，這被稱作“史密斯主義”。

2．拉焦爾關于中央與地方關系的三模式論

1968年，法國學者拉焦爾在其著作《行政部門的機構》一書中提出中央與地方分權的三種模式：一是中央與地方政府的政治性分權。這種模式一般是在聯邦制下分權，是中央政府與地方政府之間的權限分離，地方政府權力以憲法為基礎，與中央政府是對等關系，其財政自主，且地方政府領導人由民主選舉產生；二是中央與地方的行政性分權。這種模式下，中央與地方不是對等關系，地方政府從屬于中央政府，但擁有一定程度的自治權和部分財權，地方政府領導人由選舉或中央政府任命兩種方式產生；三是中央對地方的行政權轉讓。這種模式下中央政府向地方政府下放（轉讓）部分權限，地方政府完全從屬于中央政府，實際上是中央政府的派出機構，其沒有財政自主權，主要人員要由中央政府派出。⁽⁴⁾

3．羅斯關于中央與地方關系的三種構想

英國政治學者羅斯在他的著作《從中心政府到民族范圍的政府》一書中提出，中央政府與地方政府都有獨立性，地方政府還具有自律性；中央與地方關系可以劃分為相互獨立（雙方各不統屬）、相互依存（雙方在諸多事務上彼此參與，共同合作）、單方依存三種模式。⁽⁵⁾

4．艾倫將中央與地方關系歸結為合伙型和代理型

英國學者艾倫在1987年版《布萊克維爾政治學百科全書》的詞條中通過分析世界各國中央與地方關系發展史，將中央與地方關系歸結為合伙型和代理型兩種類型。合伙型是中央與地方關系的理想狀態，前提是把地方政府看成是與中央政府平等的合作者，例如瑞士、荷蘭等國，一些自治的社區最初本著相互幫助和支持的目的結合成一體。這一模式下中央與地方不具有對抗性，中央與地方在共同事務上能夠良好合作。代理型是指中央政府與地方政府在權力分享上處于不平等地位，地方政府的權力來自于中央政府授權，地方政府僅是中央政府的代理機構。⁽⁶⁾

除了上述四種代表性成果外，G·W·瓊斯（1980）主編的《中央與地方政府關系研究的新方法》一書，主要探索用什么樣的新思維與方法來研究中央與地方關系⁽⁷⁾；伊夫·梅尼、文森特·賴特（1985）在他們合著的《西歐國家中央與地方的關系》一書中分析了西歐英、法、德、西、意、比六國的中央與地方之間的各種關系⁽⁸⁾；佩奇、戈登史密斯（1987）在其合著的《中央與地方關系：西歐單一制國家的比較分析》一書中對西歐國家中央與地方關系進行了比較研究，認為中央與地方關系的癥結在于地方政府的權力張力、自由裁量權，以及地方與中央的緊密程度三個方面⁽⁹⁾；日本學者松村歧夫（1989）在他的著作《地方自治》一書中將日本政府間的關系歸結為垂直式行政控制模式和相互依存模式，地方政府應該服從于中央政府，而中央政府則應給予地方政府一定的財力支持。⁽¹⁰⁾

二、國內研究狀況綜述

我國研究中央與地方關系的文獻比較多，有經濟學視角的，也有政治學視角的，還有跨學科研究的，在此以問題為導向梳理國內相關研究文獻。

1．從經濟體制改革的視角研究中央與地方關系

這種觀點認為中央與地方關系是隨著我國經濟體制改革的深入而不斷變化的，尤其是我國由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，推動了中央與地方關系的重大調整。薄貴利、金相文（1997）指出，隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，中央與地方政府管理權限的劃分呈現四大趨勢：一是由梯度分權向地方均權發展；二是縱向分權與橫向分權相結合；三是經濟權力下放與行政權力下放協調統一；四是加強對下放到地方的權力的監督與制約。⁽¹¹⁾金太軍（2003）強調，我國中央地方關系的變遷實際上是我國經濟體制改革過程的集中體現。改革開放30多年來，我國中央與地方關系在由計劃經濟體制向市場體制轉變的過程中實現了重大調整，為了避免中央與地方關系“一收就死、一放就亂”的困局，必須加快構建完善的社會主義市場經濟體制。⁽¹²⁾趙暉（2005）指出，中央與地方的集權和分權本質上是經濟體制改革在上層建筑的體現。在市場經濟條件下，中央與地方關系的合理選擇是建立中央與地方雙向依賴的集分平衡結構。⁽¹³⁾遲福林（2011）指出，地方政府主導型經濟增長方式源于總量導向的中央與地方關系，要以轉變經濟發展方式為主線改革現行央地關系。⁽¹⁴⁾周飛舟（2012）指出，中央與地方關系調整帶來了地方政府公司化傾向，并由此產生了一系列負面影響。⁽¹⁵⁾宣曉偉（2014）認為，中央與地方關系的調整是我國30多年來經濟社會快速發展的根本原因之一。⁽¹⁶⁾

2．從政府職權劃分視角研究中央與地方關系

這種觀點認為，中央與地方政府的職能應該更加明晰，避免中央與地方職能交叉重疊，從而影響行政效能。吳曉求（1996）認為，充分發揮政府在經濟發展中的促進作用，必須處理好中央與地方關系，明確中央與地方政府各自的職能范圍、權責和義務，發揮各自的優勢，調動各方面的積極性。⁽¹⁷⁾薄貴利（1999）指出，中央與地方的權責劃分，歷來是國家政治管理和行政管理的重大理論問題和實際問題。他強調權力下放就是為了調動地方積極性，提高管理效率，實現管理科學化；擴大地方自主權就是擴大地方政府的自主權，包括公民的民主權利。⁽¹⁸⁾沈榮華（2007）提出了我國各級政府公共服務職責劃分的指導原則和改革方向，認為我國應該合理劃分各級政府的公共服務職責，建立惠及全民的基本公共服務體系。⁽¹⁹⁾邵明陽（2008）將我國中央與地方政府權利劃分分為3個階段：1949—1992年為行政性分權階段；1992—2004年為經濟型分權階段；2004年之后為公平性分權階段，強調公共產品供給的公平性。他認為，我國中央與地方政府分權的狀況隨著國家發展戰略的變化而變化。⁽²⁰⁾遲福林（2011）指出，要按照公共職責的分工確立中央與地方關系，強化各級政府的公共服務職能，保障和改善民生。⁽²¹⁾

3．從利益博弈的視角研究中央與地方關系

這種觀點強調中央與地方政府在利益面前的動態博弈過程。潘小娟（1997）認為，中央與地方職權劃分是一個動態的變化過程，必須隨著經濟社會發展水平的提升而適時調整。同時，中央與地方政府職權調整牽涉到權力和利益的再分配，必然會有一定的阻力，要隨著時機和條件逐步成熟推進。⁽²²⁾金太軍（1999）認為，處理好中央與地方關系，關鍵在于建立符合實際，又能為各方所接受的利益協調機制，而這種機制處于動態的調整中。⁽²³⁾辛向陽（2000）認為，我國從晚清政府到現在的中央與地方關系是一部博弈關系史，中央與地方政府主要圍繞經濟利益和政治利益進行博弈。⁽²⁴⁾邢孟軍（2004）認為，市場經濟的快速發展增強了地方政府與中央政府討價還價的能力，而激勵與問責機制相對滯后導致地方政府產生自利化的行為，由此使中央與地方關系一直處在博弈的過程中。⁽²⁵⁾林榮日（2005）認為，中央與地方政府間權力博弈的根本動機是利益。改革開放之前約30年的中央地方關系基本上屬于不對等的博弈關系；改革開放以來，隨著中央權力的下放，雙方博弈條件得到改善，尤其是實行“分灶吃飯”的財政包干制后，出現地方財力增長和權力膨脹；分稅制再次調整了中央與地方的博弈條件，使雙方進入一個相對公平的博弈軌道，具體表現為雙方可以通過討價還價、友好協商的方式制定相關政策。⁽²⁶⁾鄭永年（2013）認為，目前中國存在的很多地方發展模式大都來自于地方官員，地方創新符合地方官員的利益；中國不是一個聯邦制國家，但改革開放以來，中央政府為了促進經濟增長，將部分權力下放到地方政府，使中央政府與地方政府的關系越來越具有行為聯邦制的特點。⁽²⁷⁾

三、城鎮化進程中的中央與地方關系

我國學者從不同角度對中央地方關系進行了廣泛而深入的研究，對理順中央與地方關系有著重要的指導意義，也為進一步探討中央與地方關系奠定了堅實基礎。在這些研究基礎上，本書擬從城鎮化的視角來研究中央與地方關系，希望在新型城鎮化背景下，為改革、調整中央地方關系尋找一條新路。

1．城鎮化與中央地方關系存在極高的關聯性

城鎮化實質上是各種生產要素向城鎮集聚的過程，而中央與地方關系的核心問題是中央與地方的分權。無論是從理論還是從實踐看，城鎮化與中央地方關系都有著極高的關聯性。王斌、張婷玥（2014）通過2002—2011年10年間的城鎮化率和中央與地方財政收入及比重考量了二者之間的關聯性，分析顯示二者在數據上存在極高的相關性。⁽²⁸⁾從我國的實踐看，中央與地方關系的調整主要涉及權力與資源（財權）的縱向配置問題，而城鎮化是各種資源在城鎮間的橫向配置，這兩者是有機的統一。

2．新型城鎮化對調整中央與地方公共職責分工提出新要求

新型城鎮化的核心是人的城鎮化。從我國的情況看，現行中央地方關系以經濟總量為導向，而非以公共服務為導向，加之中央地方事權與財力不匹配，從而影響人的城鎮化進程中公共服務責任難以在不同層級的政府之間有效劃分和承擔。尤其是在分稅制改革之后，形成了以地方為主的公共服務支出格局，使得不同地區公共服務水平與經濟發展程度緊密相關。盡管過去10多年我國推動了鄉財縣管、省直管縣等改革，對推進新型城鎮化起到了積極作用，但由于中央與地方公共職責分工不明，事權與財力相適應的制度尚未建立，在行政力量推動下，大量公共資源流向大中城市，中小城市和小城鎮難以獲得足夠的發展資源，加劇了大中小城市之間的發展差距。在新型城鎮化的背景下，需要重新調整優化中央與地方公共職責分工。

3．中央與地方財權合理劃分有助于解決城鎮化集聚

費農·亨德森（2014）通過對發展中國家城市化進程的分析，認為過度集聚的成本源于超大城市膨脹的規模和落后的制度安排，分權化的政府治理架構與制度安排，可以促進城市獲得更大的分散化發展。而分權化治理的關鍵因素是地方政府收入的來源，以及支持地方實行自治的資本賬戶的建立。⁽²⁹⁾從我國城鎮化的實踐看，人口向超大城市和大城市集聚也存在這樣的共性問題，無一例外地帶來交通擁堵、空氣和水資源的污染、高房價等一系列城市病。由此，在推進新型城鎮化的進程中，需要以公共服務為中心來劃分中央與地方政府的支出責任，逐步建立起事權與財力相適應的制度。