第一篇　金融危機前中國銀行業改革與變遷

第1章　中國銀行業改革發展的邏輯與歷程

中國銀行體系在改革開放至金融危機前三十年的發展歷程中形成了獨特的變遷軌跡。作為中國金融制度變遷的核心內容，中國銀行業改革在中國經濟的發展與社會的進步中發揮著積極的促進作用。回顧與總結中國銀行體系的變化發展脈絡，可以更好地為我們提供改革的智慧。

1.1　銀行業改革的發展邏輯

形象化地講，中國銀行業經歷著從最初原始的“司庫”地位，演變為“政治銀行家”，并向著現代“銀行家”發展的路徑。司庫本意是指收藏財富的地方或建筑物；特別是指用來保存公共收入，以應付政府支出所需的地方。所以，也指存放和支付匯集資金的地方，如金庫和國庫。司庫也可指掌管資金或收入的人，即政府、公司或協會的財務總管。銀行家則是一種具有特殊人力資源稟賦和風險偏好的企業家，其擁有提供專業化銀行服務所承載的金融才能，是履行銀行功能、提升銀行效率、推動銀行創新的載體。而具有中國特色的“政治銀行家”則是指在政府宏觀指引下，既滿足微觀經營主體自身發展目標，又配套國家總體經濟發展目標，發揮銀行家才能的載體。具體地講，其是一種介于司庫與銀行家兩者之間，配合著中國特殊轉軌時期制度安排的需要，既代表政府利益，又包含市場要素，身兼政治家與銀行家雙重身份與職能的特殊經理人。

中國金融制度的結構與變遷是政府自上而下的強制性變遷過程，很少有誘致性變遷與之并行，“政治銀行家”始終為中國金融的發展掌舵前行，并在改革的各個先期階段發揮主導作用，待到時機成熟，逐漸退居“幕后”，讓市場去引領，但時刻敏銳地觀察與監督市場化過程中的障礙，量度而行，起到了至關重要的統領作用。同時，中國的金融制度變遷選擇了漸進式低成本改革路徑，先在舊制度內培育新的金融制度安排，起到先行示范的作用，而后推動舊金融制度改良、深化，也就是存在著培育環境并分階段推動舊制度成長的過程。之所以首先稱之為改良，是因為變遷的著眼點更多地放在金融量性成長上，對金融結構、產權等深層次性問題，采取了迂回、拖延的態度，在保障改革的穩定性與連續性的同時，等待發展平臺達到最合宜的狀態，再逐步把改革推向第二個深化層面。

首先來分析中國銀行體系改革成長進程中的艱辛與抉擇的邏輯機理。改革開放以前，中國計劃經濟體制形成的邏輯起點在于重工業優先增長目標的確定，該目標取決于當時國際、國內的政治、經濟環境，同時也反映了政治領導人的經濟理想。但這一趕超型發展戰略與當時經濟發展水平下資源稟賦狀況產生了直接的矛盾，當時的金融資源稟賦特點和動員能力是無法滿足作為資本密集型產業的重工業優先增長目標的。在新中國成立初期，中國經濟發展處于非常低級的階段，1952年人均國民收入只有104元，這種低收入水平抑制了資本的積累（林毅夫等，1999）。簡言之，稀缺的資本無法滿足重工業優先發展的需要。更糟糕的是，在資本稀缺的情況下，國家動員資金的能力也非常薄弱。例如，1952年國家銀行的期末資產總額只有118.8億元，存款余額93.3億元，分別僅占到當年國民收入的20.2%和15.8%（盛斌、馮侖，1991）。在這種情況下，實行金融的完全壟斷便是國家的合理選擇。國家壟斷的單一金融產權形式，一方面可以提高動員資金的能力，另一方面可以把有限的資金配置到符合國家發展戰略目標的企業和部門。因而，改革開放以前，國有金融體制表現為無所不包的單一銀行制。從這個意義上講，改革開放以前中國國有金融中介性質是國家趕超型發展戰略的選擇與當時金融資源稟賦稀缺狀況矛盾的內生產物，并良好地發揮著國家所賦予的特有制度功能，契合著經濟發展的需要。

改革開放以后，中國進入了以市場化為導向的經濟轉軌時期，為了降低改革過程中的“摩擦成本”，使改革達到“帕累托改進”，在改革過程中采取了保持存量，推動增量改革，以增量改革促存量改革的漸進轉軌方式。其中，“保持存量”主要就是指保持國有企業的主體地位。在這一邏輯背景下，國家將過去通過財政撥款向國有企業注資的計劃方式改為通過國有銀行向國有企業發放貸款的市場方式，即“撥改貸”改革。但是，中國國民收入分配格局隨著改革開放的進展發生了戲劇性的變化，從“集財于國”到“藏富于民”的分配格局的轉變，導致了國民儲蓄結構的失衡，巨額資金集中在私人手中，如何有效地汲取并使之能支持體制內經濟增長，成為改革過程中一道關卡。幸運的是，國民儲蓄結構的迅速轉變改變了國家的偏好，促使國家做出調整其國有產權結構的努力，其中一個主要方面就是增加國有金融產權的比重。國有金融制度安排的擴展直觀地反映在組織體系的重建上。此后，國有金融的成長則集中表現為這四大國有銀行的“攻城略地”，紛紛設立分支機構，不但占領城市，而且占領農村和邊遠地區。公有金融產權邊界的擴張使得國家控制金融資源的能力得到加強，從而能夠利用這些金融資源替代迅速下降的財政能力以支持體制內經濟增長。隨后的事實也證明了這一做法的合理性，改革初期國民經濟一直保持高速增長主要就是得益于國家通過國有銀行體系對體制內經濟的大量資金投入。因此，我們同樣有充足的理由得出結論，改革開放后，中國國有銀行制度演進內生于漸進改革戰略的選擇和金融資源稟賦狀況的現實。換言之，由于漸進改革戰略的選擇與金融資源稟賦的矛盾內生地決定了轉軌經濟中國有金融中介大力壟斷式發展的演進路徑。

與此同時，一方面體制內經濟由于金融約束與金融支持的存在出現蓬勃發展，另一方面體制外增長通過內生的方式獲得了相應的體制外金融安排所提供的金融支持，從而形成了體制內外多種經濟形式的高速增長格局（張杰，1999）。此外，也突破了一般均衡式改革的困境，開辟出了中國銀行體制變遷中另一條嶄新的道路。在中國金融體制變遷過程中，一般均衡式的改革就是對居于壟斷地位的國有銀行進行整體性的改造。這種改革難度大，所需承擔的成本高，在給定其他方不改革的前提下，沒有哪一方愿意由于先行動而率先承擔改革成本。因此，采用公共選擇的一般均衡方式對我國銀行業市場化求解幾乎是不可能的，因為“原本就無解可求”（張杰，1998）。在這種情況下，通過市場交易的方式進行局部均衡式的改革成為可選擇的改革路徑，也即采取“體制外增量改革”的局部均衡改革方式。在國有商業銀行壟斷地位不發生變化的條件下進行邊際調整，通過扶植新興股份制商業銀行和城市商業銀行發展，逐步增大金融資源配置中市場化的份額，既滿足了多種所有制經濟發展的需求，又開始探索一種高效運作的股份制銀行制度，是一舉多得之為。這其中，由于新興金融機構資產規模小且分散，對社會的滲透力和輻射力較弱，因此制度創新的難度低且安全系數高。當然，隨著中小銀行競爭實力的不斷提高，資源配置的市場化程度也將不斷提高，國有銀行對居民的“親和力”不斷下降，無形之中又會降低金融業變革的阻力。可見，由于面臨成本約束，中國銀行改革必須走與漸進式經濟改革相合拍的同樣的漸進式改革道路，通過“次優選擇”達到帕累托改進，從而使改革的制度成本降至最低。

另外，中國銀行業改革次序的現實選擇及其理論邏輯是在產權改革與市場結構調整有機配合下選擇的路徑。隨著銀行業增量改革的展開，引入股份制，新興商業銀行產權結構與國有商業銀行相比，發生了很大變化，打破了過去單一國家出資、國家控股的金融產權結構，取而代之的是地方政府、國有企業甚至是民營企業對新興股份制商業銀行的參股、控股，從股權結構上初步實現了不同的、多個的產權主體，有效地改善了我國銀行業由幾家國有獨資商業銀行獨占的市場結構，使競爭主體更加多元化，而且塑造了全新的競爭機制，力圖增加國有商業銀行的經營壓力，激勵其改善業務水平和經營模式，從而提高自身及整個銀行業的績效。同時，通過這些產權主體和治理結構多元化的股份制銀行經營業績與國有商業銀行經營業績相比的優良表現，也為國有商業銀行進行產權改革尋求到了實踐層面的支持。但是，即便是股份制銀行能迅速形成對國有商業銀行的有效競爭，由于歷史和現實政治經濟層面的諸多原因，這種外部競爭市場結構的壓力也不會對國有商業銀行形成足夠的改變；加之政府出于金融安全和國民經濟穩定的考慮，規模很大的銀行不能倒閉這些因素都極大地削弱了市場競爭對國有商業銀行的實際影響。所以，從這一意義上說，單純地依靠市場結構的變化和其他市場主體競爭的壓力是不能對國有商業銀行效率改進起到根本性作用的。

制度結構由核心制度和次級制度耦合而成。基于改革成本的考慮，漸進制度變遷一般采取從次級制度向核心制度逼近的改革路徑。漸進式改革的邏輯從增量入手，并以此帶動存量改革，這在中國國有銀行改革上得到了完美的體現。為了減少制度變遷與各方利益之間的過度摩擦，在較長的一段時間內國有銀行制度創新的重點似乎更多地集中于外延伸縮方面，改革的流程停留在企業化、商業化等表面的經營模式方面，把大規模擴張等同于商業化，經營受阻時又歸咎于“大而不強”，國有銀行改革處于時而擴張、時而收縮的搖擺狀態。同時，對于那些涉及面廣，可能對現有制度框架和金融安全造成沖擊的深層次問題，則盡可能地采取了回避的態度。也就是說國有銀行早期的改革更多地在放權讓利、轉換經營機制等方面下功夫，而對于更深層次的產權問題則避而不談（劉萍，2006）。但隨著改革的推進，改革就不可避免地觸及更深層次的問題。從體制外圍入手進行緩慢增量改革或邊際改革的制度變遷所產生的績效已進入邊際遞減階段，其正面效應正在漸漸消失，如果不對存量加以改革，那么將會導致金融風險的持續積累，并可能引發金融危機。因此，改革公有金融產權已成為中國金融制度向市場化金融制度變遷成功與否的關鍵所在，其核心在于將體制內核改革作為突破口，從次級制度變遷進化到核心制度變遷，改革國有銀行的產權結構。從2002年開始著手籌備四大國有商業銀行股份制改造，加快其股份化的資產重組進程，奏響了產權改革的序曲。2004年起陸續對四大國有銀行進行了產權多元化的改造，旨在改變原有國有獨資商業銀行的產權結構，引進包括民營、外資等在內的其他經濟性質的產權主體，并在此基礎上建立與之相適應的內部治理結構，待到時機相對成熟后選擇上市，實現銀行股權的流轉或部分流轉，從而建立內部治理和外部治理相結合的治理體系，最終形成有效的激勵和約束機制。由此，可以勾勒出國有商業銀行存量改革“公司制—股份制—公開上市”的流程圖。

總的來講，中國銀行體系在政府的主導下從體制外的改革到體制內的改革程序，或者說從增量的改革到存量的改革程序，符合我國漸進式改革的總體思路，這一現實選擇在理論邏輯上有著很好的契合性。

此外，在銀行產權改革逐步推行的過程中，中國銀行業的結構也向進一步多層化的方向演進。該過程本身并不意味著國有銀行制度將被其他銀行產權形式完全替代，而是新成長起來的產權形式與國有產權依據各自的稟賦，經過一番交易后共同走向均衡點。在均衡點上，中國銀行業的制度結構可以表現為國有產權、地方產權、私人產權以及國外產權的某種組合。就中國銀行業的狀況而言，在國有產權形式占據壟斷地位的條件下，只有當其他產權形式獨立發展并取得一定的抗衡能力（規模和數量）之后，在與國有銀行充分展開競爭的過程中，有效率的市場環境才會出現。所以說，在產權形式多樣化的同時，還應適度發展銀行體系規模和數量。為了實現這一目標，政府在戰略上堅持對外與對內開放，使外資與民間產權力量合法化，所有這一切意味著中國銀行業悄然步入全新的競爭階段，未來的中國銀行業必將是多元化、多層次的。

其次在中國銀行業發展變遷的脈絡中，表現出了一些鮮明的“中國智慧”與變遷主線。在經濟學發展的主流中，市場是永恒的主導，各個國家的金融發展軌跡均無一例外地向市場導向回歸，但是這種回歸的效率與效果是千差萬別的。中國經歷的回歸路徑中有些特征看似違背市場發展的基本規律，但正是這些特征保障了改革開放30年取得了輝煌的成就，因而是充分合理且值得深度地推敲與總結的。

1.最為鮮明成功的當屬中國政府對中國銀行業發展變遷的總體調動與部署，有效地摒除了改革的時滯性，保障了改革30年發展的穩健性與順暢性。當然這種特征是歷史的傳承性與領導者智慧性的雙重體現。考察幾千年中國銀行制度的變遷，可以初步發現，中國銀行業的發展一直依附于國家（政府）。銀行業的依附發展觀，可視為中國銀行制度變遷史的一大主線。可以說，中國金融制度均衡的實施者是“政治銀行家”。

由于中國的特殊國情，政府始終是金融制度變遷的主導者，在這種制度變遷過程中，政府作為一個壟斷了國家所有權和具有信息優勢——對制度預期的整體信息方面政府具有其他任何行為主體無法比擬的優勢——的行為主體，它顯然最有可能成為制度變遷中的最大創新者，政府能更準確地比較出其選擇何種制度的優劣，以根據各個方面形成的制度非均衡的具體情況，合理地配置政府行為的力量，較準確地預期到新的制度安排的（預期）效益，并提供有效的新制度安排，從而達到新的制度均衡。實踐中，中國政府理性地選擇了漸進式增量改革的方案，實現了制度由局部均衡逐漸擴散到整體均衡的路徑，并且大大地降低了改革成本，同時也是政府通過選擇（供給）新制度以代替現存的制度（可能成本較高）來謀求效率最大化的過程，從這一意義上來說，是金融制度創新的過程。此外，由于中國一黨執政和政府性質的穩定性、連續性以及政治銀行家被任命和考核的實際，政治銀行家為了穩固地位，在主導金融制度變遷的過程中，加進了自身的效用函數。所以說，中國金融制度變遷的路徑和運行趨勢是政府效用函數和政治銀行家個人效用函數的良性統一與互動。

同時，政治銀行家還在不斷地審時度勢地為市場注入多種成分，保護及培育誘致性制度變遷主體。中國金融制度變遷乃至整個經濟制度變遷的核心還體現在政府供給主導型變遷主動讓位于需求主導型制度的變遷。可以清晰地看到政府在銀行體系中的“角色”由最初的絕對壟斷“主角”逐漸過渡到監管“場務”的層面，并積極地通過政策性指引建立規范的市場體系，明晰產權，放寬市場準入，保護制度創新，并加速強制性制度變遷與誘致性制度變遷的制度兼容。特別是中國加入WTO后，一個全新的外生變量加入中國漸進式的改革，催化中國銀行制度向最有效制度層面轉移替代。因為，加入WTO一方面給政府和既得利益集團增加了壓力，另一方面也使得利益集團維持自己特殊利益的成本上升，從而加速路徑的替代。中國國有銀行股份制改革過程中政府支持引進戰略投資者也可看作是一種引進外生變量對現有金融制度實施路徑替代的一種策略選擇（王祥修、鄒宏秋，2002）。

此外，我國銀行制度變遷政府強制性特征，使得縮短制度變遷時滯成為可能，改革的進程越發適度與高效。由于我國政府具有絕對的經濟主導力量，社會民眾對政府權力有很強的依賴性和認同性，特別是自1978年以來，政府在改革開放政策上與民眾具有趨同的價值取向，使得政府能夠比較容易地推行新的銀行制度。從1984年中央銀行體制確立后，經過約10年的時間，在1995年從法律上確定了商業銀行體系的法律地位，補充建立了政策性銀行體系。此后又利用5年左右的時間建立了100多家城市商業銀行，其間還設立了資產管理公司，并確立了中國銀監會、中國證監會和中國保監會三足鼎立的分業監管體制。尤其是從1998年底開始，人民銀行的監管體制不斷進行改革和調整，力求達到更佳的監管效率。可以說，所有這些涉及銀行制度的變革都是由政府主導的，并能按部就班地順利推行。

特別值得總結的是，制度變遷過程不可避免地包含著利益得失的權衡，中國的經濟體制改革也無法避免一部分人的利益在一定的改革階段受損。而中國政府英明的改革思路從一開始就是在政府主導下的漸進式增量改革，逐步去培育市場經濟發展體系，從長期來看，改革的逐步推進使經濟效率和社會財富逐漸增加，并擴散到社會各階層中，使為改革付出成本的社會成員能夠得到一定的補償。因此，在動態發展過程中，中國的經濟體制改革能夠保證其“帕累托改進”性質，并獲得廣泛的擁護，得以順利進行。

2.國有銀行改革滯后性的特殊安排。把中國國有銀行體制放到更為廣闊的經濟體制漸進轉軌的背景中去考察，其滯后性是改革成功的關鍵。在政府整體的改革部署中可以清晰地觀察到我國銀行業的制度變遷與非金融業的改革相比是滯后的。中國的整體改革一直都是“漸進性”的，由于銀行業與一般產業領域相比的高風險性并與眾多的領域行業有著難以割裂的緊密聯系，加之其極強的外部性，決定了銀行業體制改革不可能超越企業體制的改革，不可能是一個迅速“市場化”的過程。并且，政府對制度轉軌和改革的知識存量的有限性，并基于“金融作為經濟的核心”其改革應具有高度的審慎性這一命題，30多年來的改革開放進程中，我國的金融市場化改革遠遠滯后于經濟體制的改革，而作為金融核心的銀行業的市場化改革也是滯后的。金融一直是處于為國民經濟發展，為整個國家的經濟體制改革服務的地位，這也決定了中國的整個金融體制改革、銀行業體制改革與我國經濟體制改革進程相比較而言，都是滯后的。其中，國有銀行改革是整個改革的重要組成部分。從改革的全局看，國有銀行改革相對滯后是整個經濟體制改革取得成功的條件，國有銀行陷入困境則是整個改革成功的較低代價。

在改革的過程中，國有企業改革相對滯后是整個改革成功的條件（如圖1.1）。國有企業改革滯后是建立市場微觀主體的條件。國有企業向政府提供了主要收入，其他所有制經濟得以在種種優惠的稅收政策下發展起來；國有企業消化了傳統體制留下的歷史負擔。同時，政府手中有強大的國有企業，使其有能力在轉型期間防止經濟的大動蕩，有機會積累經驗，建立和健全適應社會主義市場經濟的宏觀調控體系。形象化地講，國有企業改革是處于分成了快慢車道公路的慢車道上的，慢車道的作用不僅僅在于使慢車通行，更在于能使快車避開慢車的阻滯快速行駛。而國有企業能夠在慢車道上行駛且不會“翻車”的保障則是國有銀行承擔著為國有企業輸送資金的任務，保持國有企業的主體地位，并在此過程中推動國有企業體制改革，堅固國家的控制力，保障著漸進式改革的進行。但隨著改革的深入，國有銀行制度滯后所帶來的制度優勢逐漸消失，并積累了大量的金融風險，逐漸成為整個經濟體制改革中最脆弱的一部分，積累的問題慢慢暴露出來，成為改革的又一新環節。當然，對于整體的經濟改革來講，這種成本是最低的。

最后，通過視圖的方式縱觀改革開放至金融危機前30年銀行業發展變遷的邏輯（圖1.2）。總而言之，中國銀行體系的改革，是以新中國成立初期經濟狀況作為起點，在政府主導下漸進式展開的，既是改革動力的供應器，又是改革風險的吸收器。從縱向來看，發揮著銀行體系在經濟體制變遷中的作用，配合著經濟體制改革的需要，妥當地把握了自身變遷的速度與進程，使得經濟體制改革順利實現；從橫向來看，選擇了以增量促存量，并由淺至深的改革程度次序，從產權改革及市場結構調整兩個方向著手，逐漸完成從“司庫”到“政治銀行家”并向真正的“銀行家”發展的系統性轉變，以最終完成多元化多層次的現代銀行服務體系的構建。

1.2　政府的司庫：改革開放前的中國銀行業

改革開放前的中國銀行業在歷經百年的雛形發展之后，悄然形成與運作，既為各個時期的經濟主體提供必要的服務職能，又為自身的發展模式進行著摸索與抉擇，但始終停留在政府的司庫這一狹隘的角色上。

1.2.1　中國貨幣銀行的雛形

中國的貨幣和信用產生于上古時代，但關于銀錢業的記載則較晚，較早的是南北朝時期以物作押的寺廟典當業。金融機構最初的功能起源于對大額財富的保管，在古代被稱作“司庫”，也就是建立專門的庫所，配備專門的人員保證政府或民間的貨幣和實物財產的安全，核對并統計它們的數目，管理它們的交付和支出。隨著宋、元、明、清商品經濟的發展，把貨幣本身當成一種商品進行經營性贏利的活動就開始逐漸活躍。

作為中國貨幣銀行的雛形，植根于近現代中國社會經濟狀況的各種金融機構如典當業、錢莊、票號先后興起，都曾經繁榮一時，但均由于不適應經濟社會條件的變化而退出了歷史舞臺。這其中政府的影響相當重要，甚至某些金融機構的興亡可以說完全依賴它的意志，始終處于政府“司庫”的地位。概括近現代中國各種形式金融機構的衰落，可見由于封建社會經濟基礎的長期制約，中國古老的銀錢業組織經營的發展跟不上時代的變遷，一直未能實現將其原始積累向現代銀行業的轉化。總之，中國銀行業最初的發展同時受到了內外部的阻礙，金融功能也淪為政治功能的附屬，始終扮演著政府的“司庫”這個狹隘的角色。

1.2.2　新中國成立至改革開放前的中國銀行業

新中國成立以來至改革開放前的中國銀行業發展大致可歸結為三大階段，即1948年新中國成立前夕金融制度的選擇及中國人民銀行的創建；1949年至1952年期間新中國國家銀行體系的建立；1953年至1978年計劃經濟體制時期的國家銀行，也就是“大一統”銀行體系的形成與運作。縱觀體制的演變，既有其歷史的必然性，又構成了改革開放的誘因。

新中國成立不久，全國實際上只有中國人民銀行一家銀行，有些銀行雖然在名義上存在，但這些銀行和金融機構實際上沒有獨立或真正意義上的銀行業務，中國人民銀行同時具有中央銀行和商業銀行的雙重職能，既行使貨幣發行、經理國庫和金融管理等中央銀行職能，又從事信貸、儲蓄、結算、外匯等商業銀行業務，并在金融業中具有高度壟斷性。總的來看，那時中國的銀行體系基本上是單一式的銀行體系，從中央銀行制度角度講，則是復合性的中央銀行制度。這種制度的形成是基于新中國建國初期的宏觀經濟形勢，國家職能定位的歷史路徑以及經典馬克思主義對金融制度的設計，可行的最優選擇就是減少交易過程中的貨幣需求量，把短期信用集中起來，將其控制在可掌握范圍之內。在1948年至1952年國民經濟恢復時期，中國人民銀行在中央人民政府的統一領導下，建立起了統一的國家銀行體系。1955年2月1日，全國的公私合營銀行并入當地人民銀行儲蓄部。1956年底，對農業、手工業和資本主義工商業的改造基本完成之后，建立了單一的公有制結構，并確立了國有部門在國民經濟中的主導地位。1956年3月25日成立中國農業銀行，1957年8月1日，中國農業銀行被撤銷并入中國人民銀行內設農村金融管理局，統一管理全國農村金融業務，即“大一統”的銀行體系開始運作。

對“大一統”銀行體制運行的具體解讀包括：

首先，中國人民銀行作為國家金融管理和貨幣發行的機構，既是管理金融的國家機關，又是全面經營銀行業務的國家銀行。一方面，中國人民銀行作為中央銀行，是政府機關的一個組成部分，代表國家管理金融事業，管理信貸資金的運用，監督工商企業的經濟行為；另一方面，中國人民銀行又作為一個經濟組織，有自有資金，經營貨幣信貸業務，強調經濟核算，以收抵支，向國家上繳利潤。

其次，財政預算、現金和信貸計劃、外匯交易計劃分別確定對國有企業的撥款（通過中國人民建設銀行進行）、銀行信貸的分配和全國的外匯交易；生產和投資計劃則規定了企業的生產投資活動。這些計劃指令由財政部和國家計劃委員會編制并報國務院批準，然后下發相關單位。三大銀行作為連接計劃制定部門和國有生產企業的中間環節，幫助計劃的執行并監督企業的完成情況。

再次，中國人民銀行始終擔負著組織和調節貨幣流通的職能，統一經營各項信貸業務，在國家計劃實施中具有綜合反映和貨幣監督功能。銀行對國有企業、城鄉集體經濟、個體經濟和私營經濟提供部分生產流動資金貸款，對農村中的貧困農民提供生產貸款、口糧貸款和其他生活貸款。

1.2.3　改革開放前“大一統”銀行體制下宏觀經濟狀況及改革開放的背景

通過對1978年以前中國經濟社會宏觀經濟指標的觀察（表1.1），我們可以看到以下基本現象，雖然在“大一統”的銀行體制下，經濟得到了良好的復蘇，但仍呈現出諸多的不足與發展的瓶頸，這構成了改革開放和制度變遷的起點。

表1.1　改革開放前主要宏觀經濟指標

資料來源：利率水平數據根據鄭先炳：《利率導論》，中國金融出版社1991年版，第115—120頁數據整理；通貨膨脹率（消費者價格指數）數據來自《中國統計年鑒》（1992）；國民收入、存款額、貸款額數據轉引自施兵超：《利率理論與利率政策》，中國金融出版社2003年版，第206—207頁。

當時的中國呈現一種非常典型的“大政府、弱社會”的社會結構形態，國家幾乎作為唯一的產權形式控制社會資源的分配。與之相伴隨的則是財政直接融資主導型經濟和國家控制下的單一銀行體制，即“大財政、弱金融”的格局。中國人民銀行作為財政部的輔助機構，只是企業和社會的結算中心，本身沒有貸款、投資自主權和貨幣監管權力，既不是真正的商業銀行，也不是真正的中央銀行。而且金融體系處于麥金農所言的“金融抑制”狀態，在產權結構上以單一國有產權為基本特征，在競爭結構上則是以國有銀行的完全壟斷為基本特征。中國人民銀行控制著國家金融總資產的93%，控制著整個經濟中絕大部分的金融交易（Yi，1994），金融工具匱乏，金融市場缺失。加之工業化水平低，商品短缺嚴重，普遍實行實物流通和票證流通，經濟貨幣化程度很低。在計劃經濟中政府實行高度管制的利率管理體制，人為壓低利率水平并長期保持固定不變，利率體系缺少完整的風險結構和期限結構，不能真實反映資金供需狀況。利率政策多充當利益分配和服務于政治目的的工具，為迅速建成比較完整的工業體系，保持較低的通貨膨脹水平和較快的國民收入增長發揮了重大作用。但由于實行趕超戰略，社會資源大量向不具備比較優勢和自生發展能力的產業傾斜，造成經濟結構失衡，較先進的重工業部門與落后的基礎設施和大量低專業化的中小企業并存，喪失了對宏觀經濟的調控功能。

總之，鑒于建立計劃經濟體制的現實和制度前提，中國經濟發展中資源配置的國家主導性思想上的路徑依賴和經典馬克思主義對信貸的認識對中國的影響，以及蘇聯社會主義經濟建設的實踐，在國民經濟恢復時期，關于金融組織——銀行的國有化認識就已經顯現，并逐漸形成為一種共識。在計劃經濟體制確立后，更是提出了建立“大一統”的國家銀行體制這種金融組織思想。這種產權制度安排對資本極度稀缺而又急需增長的發展中國家而言，無疑是一種帕累托有效的制度選擇。然而，資源的國家配置機制在有力推動經濟發展的同時，也導致了極大的效率損失，并且這種資源配置的低效隨著生產規模的擴大愈來愈大。

1.3　改革開放至金融危機時期銀行業改革進程回顧

金融是現代經濟的核心。我國銀行業在金融體系中居于主導地位，在發揮金融核心作用中擔負著十分重要的角色。自1978年開始至2008年，經過長達30年的改革，中國已經初步建立起了與市場經濟發展相適應的現代銀行體制。回眸中國銀行業改革歷程，將有助于促進中國銀行業未來更好、更快地發展。

新中國成立到改革開放之前的幾十年間，中國的金融體系基本上是一個高度集中的計劃金融體系，最基本的特征是“大一統”的銀行制度。也即中國人民銀行自1948年12月成立之后，其作為政府的“司庫”是全國的信貸中心、結算中心、貨幣發行中心，為國家“守計劃、把口子”；既行使中央銀行職能，又辦理所有具體銀行業務；既是金融行政管理機關，又是經營金融業務的經濟實體。盡管當時對外還存在著中國銀行、中國人民保險公司，但主要是由于海外業務的需要，而在內部組織體制上僅僅屬于中國人民銀行內部的一個部門。這一時期，中國人民銀行既作為中央銀行又作為商業銀行掌握了金融資產總額的93%，并且，城鎮居民所持有現金和國有企業單位所掌握的信貸都存入其中，國有部門之間的支付也通過其來清算。也就是說，1978年以來的中國金融改革面對的初始體制結構定格為國家直接控制之下的單一銀行體制，由此也決定著中國國有金融體制有其特殊的變遷軌跡。

黨的十一屆三中全會的召開，使格局發生了根本性的變化。1978年12月18日至22日，中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議在北京召開。會議決定把全黨工作的著重點轉移到社會主義現代化建設上來，并提出了改革經濟體制的任務。我國由此進入了改革開放新的歷史時期。與此同時，中國金融體制改革也徐徐拉開了序幕。1979年，鄧小平同志提出：“必須把銀行真正辦成銀行。”[1]在這一歷史背景下，我國開始了恢復金融、重構金融組織體系的工作，在政府的引領下，形成了銀行體系四階段改革進行曲，并逐漸從政府的“司庫”角色演變為“政治銀行家”與“銀行家”，發揮著其服務經濟金融的獨特職能。

1.3.1　第一階段：中國二元銀行體系的初步建立（1978—1984年）

與國家直接控制之下的單一銀行體制相對應的是國家壟斷的單一金融產權形式，在這一階段，高度壟斷的國有金融體系占主導地位，其他利益團體并未形成，國家主要進行了擴展國有金融產權邊界的努力來為國有經濟及其他部門服務。

先是1978年1月，中國人民銀行正式從財政部的依附地位獨立出來，并升格為部級單位。各省、自治區、直轄市以下的銀行機構也在當年完成了同財政部門分設的工作，恢復了中國人民銀行自上而下的垂直領導。

在改革開放方針的指引下，1979年3月再次恢復了中國農業銀行，隸屬國務院，由中國人民銀行代管，其主要任務是：統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。同期，將中國銀行從中國人民銀行中分離出來，也隸屬國務院，由中國人民銀行代管，其主要任務是：組織、運用、積累和管理外匯資金，經營外匯業務，從事國際金融活動，根據國家的授權和委托，代表國家辦理信貸業務。1979年8月國務院決定將中國人民建設銀行改為直屬機構，其主要任務是：受財政部委托代理行使基本建設財務管理的財政職能，辦理國家的固定資產投資的撥款監督，同時也辦理國家的固定資產投資的信貸業務和儲蓄業務。國務院于1983年9月17日發文明確規定：中國人民銀行專門行使中央銀行的職能，同時決定成立中國工商銀行，1984年1月1日正式成立，接管原來由人民銀行辦理的工商信貸和儲蓄業務，主管城市金融業務的專業銀行，依據國家的方針政策籌集資金和運用資金，支持工業生產發展和商品流通擴大，支持集體、個體工商業和服務性行業的發展。從此，中國人民銀行開始正式履行專職中央銀行職能。至此，計劃經濟下“大一統”的銀行體系被以中央銀行領導和四大專業銀行配套為主的二元銀行體系取代。

期間，1979年成立中國國際信托投資公司，1981年底又成立了負責接受國際金融機構貸款及其他資金轉貸給國內企業的中國投資銀行。從1981年至1984年底全國還共成立了13個地方性非銀行金融機構。資金管理體制也開始向傳統信貸管理體制挑戰。

這一時期的改革行動使各方利益主體的效用都得到增進，因而是帕累托有效的改進，這一改革階段所形成的經濟、知識積累和思想觀念的轉變為后來的改革提供了觀念和經驗上的準備，同時確立了改革方向和進一步改革所需的基礎：如市場概念的基本要素和多元化的金融組織體系。1984年10月，中國共產黨第十二屆三中全會作出了《中共中央關于經濟體制改革的決定》。為了發展“有計劃的商品經濟”，我國銀行體系自此迅速擴張。

1.3.2　第二階段：中國多層次銀行體系的構建與充實（1985—1994年）

這一階段國有銀行的發展著眼于由專業化經營向企業化經營的轉變，其改革主要集中在兩個方面：

一是打破資金分配上的“大鍋飯”，逐步強化銀行的資金約束，并打破銀行間的業務限制，拓展業務范圍，使專業銀行由“準企業”向真正的企業過渡（謝平、焦瑾璞，2002）。1984年5月12日，第六屆全國人民代表大會第二次會議做出了將通過財政撥款向國有企業注資的計劃方式改為通過國有銀行向國有企業貸款的市場方式，即“撥改貸”改革的決定。自此，四大國有銀行就擔負起了為國有企業提供資金的重任。同時，1985年，中國人民銀行出臺了專業銀行業務可以適當交叉和“銀行可以選擇企業、企業可以選擇銀行”的政策措施，鼓勵四家專業銀行之間開展適度競爭，從而打破了銀行資金“統收統支”的“供給制”。四家專業銀行還開始將其觸角伸向農村，為當時正在蓬勃發展的鄉鎮企業提供貸款。

二是由機關管理方式向企業化管理方式過渡，目的是在各種外部條件和內部管理體制基本不變的前提下，全面推行責、權、利相結合的企業化管理改革，打破分配上的“大鍋飯”，調動基層銀行的積極性，提高金融系統活力。1985年9月，中國共產黨第十二次全國代表會議關于“七五”計劃的建議強調專業銀行應堅持企業化改革的方向。中國人民銀行同國家體改委、國務院經濟研究中心、財政部擬訂金融體制改革方案，明確提出國有專業銀行實行企業化經營，即銀行應成為獨立的法人金融企業，以利潤最大化為目標，實行商業化經營，自主經營、自負盈虧、自擔風險、自我發展。按照這一改革方向，四大國有專業銀行開始在計劃、資金、財務、人事等方面進行改革。在資金計劃方面，從1985年開始，各家銀行實行“統一計劃、劃分資金、實貸實存、相互融通”的管理辦法；在財務體制方面，實行利潤留成，財務包干制度；在內部管理方面，推行行長負責制和行長目標責任制。專業銀行企業化改革為以后專業銀行向商業銀行轉變打下了堅實的基礎，這是銀行體制改革的一次有益探索。

從政府的意圖看，這一階段雖然力圖將國有專業銀行、準國有專業銀行塑造成一個風險、利益對稱的主體，但卻不能不受社會目標的牽制。表現在這段時期仍將銀行定位在“執行國家產業政策，承擔經濟調控職能，進行企業管理”上。雖然后來提出銀行自擔風險、自負盈虧，但專業銀行事實上仍負有宏觀調控的職能。由此可見，國有銀行的企業化改革思想存在很大缺陷，它的理論前提和目標不是很統一。

同時，中國改革開放的進一步發展，為銀行業的改革和發展提供了動力。這一階段大批集體企業、私營企業和中外合資企業等各種非國有經濟成分快速發展，在國民生產總值中的比重不斷上升，要求有新的商業銀行為它們提供金融服務。這種利益集團的形成及其要求使得政府加快了金融改革發展步伐。國家一方面繼續完善中央銀行制度，為進一步調控商業銀行提供組織準備，另一方面，著手塑造金融企業，包括繼續改革體制內金融部門的信貸管理體制，探索國有專業銀行的企業化方向，并在不觸動原有利益格局下，培育了一大批國有金融產權形式之外的其他類型的金融產權形式，以此來推動金融改革。1987年，中國人民銀行提出要建立以中央銀行為領導，各類銀行為主體，多種金融機構并存和分工協作的社會主義金融體系。在1987年黨的十三大和1992年黨的十四大精神的指引下，我國銀行業在改革中不斷擴大發展。自1986年7月交通銀行重組成立了以公有制為主的股份制全國性綜合性銀行之后，相繼成立了中信實業銀行、招商銀行、深圳發展銀行、煙臺住房儲蓄銀行、蚌埠住房儲蓄銀行、福建興業銀行、廣東發展銀行、中國光大銀行、華夏銀行、上海浦東發展銀行、海南發展銀行、民生銀行等12家股份制銀行。另外，1986年1月，在國務院主持下，郵電部與中國人民銀行分別以投資所有者和業務監管者的身份，聯合發布了《關于開辦郵政儲蓄的協議》，決定在北京、天津等12個城市試辦郵政儲蓄業務。1986年底通過的《中華人民共和國郵政法》將郵政儲蓄業務法定為郵政企業的業務之一，從而使郵政儲蓄遍布全國，形成了一個“準銀行”系統。1995年，中國人民銀行開始在16個城市進行在城市信用社的基礎上組建城市合作銀行的試點。同年2月，中國第一家城市商業銀行——深圳城市商業銀行成立。到1996年底共有18家城市合作銀行開業，使我國銀行體系的多元化格局逐漸彰顯出來。

需要指出的是，非國有的金融產權形式大都依托于地方或部門的保護，在資本結構、經營機制等方面又具有較強的優勢，其自身的發展與競爭力日益加強，多元金融產權之間的競爭開始出現。銀行機構多元化是實現我國銀行企業化的一個重要改革策略和途徑。體制外金融產權主體的增長，可以說是迄今為止商業銀行制度中最具市場化意義的改革。從這一點我們可以說這種格局的出現標志著中國國有金融體制結構的變遷進入了實質性階段。

盡管在此段改革伊始就已經提出國家專業銀行要進行企業化改革，實行商業化經營，但由于這些專業銀行既從事政策性信貸業務，又從事商業性信貸業務，既難以辦成真正的商業銀行，又不利于進行金融宏觀調控。1992年下半年首次正式提出國家專業銀行向國有獨資的有限責任公司轉變，標志著金融領域開始體制內的制度創新。1993年11月中國共產黨第十四屆三中全會提出要“加快金融體制改革”、“建立政策性銀行，實行政策性業務與商業性業務分離”。同年12月，國務院做出《關于金融體制改革的決定》，提出要把國有專業銀行辦成真正的商業銀行。為了加快國家專業銀行向商業銀行的轉變，在1994年內相繼成立了專門辦理政策性信貸業務的國家開發銀行（辦理國家重點建設項目包括基本建設和技術改革項目的政策性貸款及貼息業務，接受中國人民銀行的領導和監督）、中國進出口銀行（為大型機電成套設備進出口提供買方信貸和賣方信貸，為中國銀行的成套機電產品出口信貸辦理貼息及出口信用擔保，接受財政部、中國人民銀行的指導和監督）及中國農業發展銀行（承擔國家規定的農業政策性金融業務，為糧油收購、調銷、加工和國家主要農副產品收購提供資金融通，為扶貧和農業綜合開發提供金融服務，代理財政支農資金的撥付和監督使用，接受中國人民銀行的領導和監督），從而為國家專業銀行向國有獨資商業銀行的轉變創造了有利的條件。

1.3.3　第三階段：中國銀行業商業化改革的全面推進（1995—2002年）

這一階段是國家專業銀行向商業銀行轉變的階段。這一階段的主要任務是通過內部經營體制的改造，以及增量改革，把國家專業銀行辦成真正的商業銀行，并奏響了銀行產權改革的序曲，同時，逐漸培育形成了多層次的銀行體系。

1995年5月10日，第八屆全國人大常委會第十三次會議通過了《中華人民共和國商業銀行法》，從法律上確立了國家專業銀行的國有商業銀行地位，明確國有商業銀行要以效益性、安全性、流動性為經營原則，實行自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束。1996年起，對國有商業銀行在資產負債比例管理的基礎上實行風險質量管理。

1997年亞洲金融危機爆發。為維護國家經濟安全，確保經濟金融穩定，當年11月，中共中央、國務院召開了第一次全國金融工作會議，并出臺了一系列國有商業銀行改革的措施。1998年1月1日起，中國人民銀行取消了對國有商業銀行貸款限額控制，實行“計劃指導，自求平衡，比例管理，間接調控”的管理體制，國有商業銀行經營自主權進一步得到落實。其次，為充實資本金，1998年8月財政部專門向國有商業銀行發行了2 700億元人民幣的特別國債，使之資本充足率達到了《巴塞爾協議》規定的8%水平。此外，國家要求四大銀行建立能與國際慣例接軌的風險控制機制，改革了呆賬準備金的提取制度，并建立了以風險為基礎的貸款五級分類制度。再次，為剝離不良資產，改善國有商業銀行的資產負債結構，國家決定組建金融資產管理公司。1998年4月，中國信達資產管理公司在北京成立，處理中國建設銀行的不良資產。其后，又相繼成立了華融、長城和東方三家資產管理公司，分別接管中國工商銀行、中國農業銀行和中國銀行3家銀行剝離出來的不良資產。4家資產管理公司總共收購和處理了1萬多億元的不良資產，為商業銀行的規范經營以及與國際接軌創造了條件。此外，從1999年開始，為了增強競爭力，四大國有商業銀行首次大幅度裁員，撤并網點，精簡機構。其中裁員力度最大的是工行，而撤并機構力度最大的是農行。1999年初至2002年底4年間，工行職員凈減少16.16萬人，同時期，農行總機構數凈減少1.92萬個（成思危，2006a）。

經過近20年的改革和發展，我國已形成了一個以四大國有商業銀行為骨干的龐大的商業銀行體系，在支持我國經濟和社會發展方面起到了重要的作用。但是由于計劃經濟時期遺留下來的陳舊觀念和歷史包袱一時難以化解，再加上社會主義市場經濟建設初期的制度缺陷，改革的任務十分繁重。就當時具體情況來講，塑造市場經濟主體所要求的實質性制度仍處于缺失狀態。國有商業銀行的根源性問題仍沒有得到徹底解決。可以說這一階段改革最主要的特點表現在由中央政府自上而下地大力推動四大國有專業銀行的商業化改革。國家一直想在繼續維持既有國有金融產權邊界（即不放棄國家信用擔保，因涉及大量不良資產）和金融控制（因涉及其他制度安排的改革進展）條件下做金融產權安排的努力。但事實表明，措施的結果與人們的預期有較大的差距。四大國有商業銀行中暴露出了種種的問題與不足：信貸資金的融通仍有較強的計劃經濟色彩；政府對銀行運營的干涉較多；銀行管理層從其利益最大化出發，具有規模偏好和費用偏好；銀行的內部管理薄弱，缺乏有效的風險防范措施等。總之，在2002年以前，我國商業銀行的改革主要是在轉變經營機制、健全管理制度、變更業務范圍、調整營業網點等較淺的層次上，對國有商業銀行的監管也比較薄弱，還沒有展開實質性深層次的改革。

經過15年長期艱苦的談判，我國于2001年12月11日正式加入世界貿易組織（WTO），2006年底以后，中國國有商業銀行即面臨外資銀行的全方位競爭。2002年2月，第二次全國金融工作會議在北京召開。在這次會議上，明確了國有商業銀行改革是中國金融改革的重中之重，改革的方向是按現代金融企業的屬性進行股份制改造。這為國有商業銀行進一步改革指明了方向。也就是說，面對一系列由基礎制度所產生的金融矛盾，我國政府已經認識到延誤根本性改革所帶來的風險。這一時期，國家在不改變國有金融產權邊界的前提下，除了受其他制度安排變革的制約（如政府職能轉換，國有企業改革等）外（事實上這些制約與國有銀行產權結構的變動是交織在一起的），金融制度安排創新的環境已基本建立。我國政府已明確提出國有銀行業的改革方向，即按照現代企業制度的要求，從產權制度上分步對國有獨資銀行進行綜合改革。在金融體系基本形成的基礎上，走向調整和深化的階段。

1.3.4　第四階段：中國銀行業現代化改革的攻堅（2003—2008年）

中國加入WTO以來，在金融業對外開放及外資進入的激勵下，我國銀行業全面融入國際化、現代化發展的趨勢浪潮中，商業銀行（特別是國有商業銀行）的發展面臨著競爭能力較差、不良資產率高、資本充足率低等嚴峻的挑戰。而要從根本上對其進行革新，勢必要將“政治銀行家”拉向幕后，由市場化主導的真正的“銀行家”來指引銀行業的現代化發展，也就是要進入到改革的新階段。順應著改革發展的要求，一方面全面展開國有獨資商業銀行向國家控股的股份制商業銀行轉變，將國有商業銀行改造成國家控股的股份制商業銀行，并按先后次序分別上市。另一方面，在金融全球化、經濟一體化的發展背景下，政策性銀行、其他股份制銀行、城市商業銀行、農村信用社、外資銀行等等多元化、多層次的銀行體系也在不斷地探索改革方式，以更好地適應經濟體制的完善，并滿足社會多樣化的需求。

首先，進一步加強與完善金融監管，建立良好的宏觀運行機制。2003年3月10日十屆全國人大一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》；2003年4月28日中國銀行業監督管理委員會（以下簡稱銀監會）正式掛牌成立，負責對銀行、政策性銀行、金融資產管理公司、信托投資公司、企業集團財務公司、金融租賃公司、汽車金融公司等進行統一監管，行使原由中國人民銀行行使的銀行監督管理職權，中國人民銀行除了保留必要的監管職責外，不再對金融機構實行監管。

中國共產黨第十六屆三中全會于2003年10月14日通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出，“要進一步深化金融企業改革，商業銀行要成為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的現代金融企業”，“健全金融調控機制，完善金融監管體制”。2003年12月27日，十屆全國人大常委會第六次會議通過了《中華人民共和國銀行業監督管理法》、《全國人大常委會關于修改中國人民銀行法的決定》、《全國人大常委會關于修改商業銀行法的決定》，明確規定了銀監會的職能，使其對銀行業的監督有法可依，同時也對中國人民銀行職能重新進行了定位，強化了其與制定和執行貨幣政策有關的職能。

其次，做好國有商業銀行實質性改革。中國共產黨第十六屆三中全會決定中指出，要“選擇有條件的國有商業銀行實行股份制改造，加快處置不良資產，充實資本金，創造條件上市”。同時指出，鼓勵社會資金參與中小金融機構的重組改造，在加強監管和保持資本金充足的前提下，穩步發展各種所有制金融企業。這明確了國有商業銀行深化改革的方向與步驟，以及培育多種所有制市場結構的指向。

商業銀行改革是我國金融體系改革的重點，四大國有商業銀行的改革更是重中之重。我國國有商業銀行的股份制改造是銀行的其他各項改革的基礎，也是我國金融體系改革中的一個重要環節。按照有關規定，國有企業改建公司，必須依照法律、行政法規規定的條件要求，轉換經營機制，有步驟地清產核資，界定產權，清理債權債務，評估資產，建立規范的內部管理機構。在我國加入世界貿易組織后，為了應對金融方面的挑戰，在探索和實踐的基礎上，確定了我國四大國有商業銀行的改革“路線圖”，那就是“實行股份制改造，引進戰略投資者，加快處置不良資產，充實資本金，完善公司治理，創造條件上市”。

在具體的實施過程中，經歷了如下的一系列考慮與環節：國有商業銀行產權改革的關鍵是將銀行改為股份公司或有限責任公司，使國有資本以股權的形式進入銀行，由國家或國家委托的機構作為出資人派出代表參加股東大會，并可經股東大會選舉進入董事會，實現所有權與經營權的分離。根據我國的具體情況，通過有政府背景的投資公司或基金進行持股較為適當。為此經國務院批準，2003年12月16日成立了中央匯金投資有限責任公司（簡稱匯金公司），其形式為國有獨資公司，股東單位為財政部、中國人民銀行和國家外匯管理局，派員組成公司董事會、監事會。匯金公司的成立，標志著我國政府開始采用投資公司的形式建立國有金融資本出資人的模式。該公司負責向實施股份制改造試點的銀行注資，并作為出資人，督促銀行落實各項改革措施，完善公司治理結構，力爭股權資產獲得競爭力的投資回報和分紅收益。2003年12月31日，國務院動用外匯儲備，由中央匯金有限責任公司完成向試點銀行（中國銀行和中國建設銀行）各注資225億美元補充資本金的工作。

我國對商業銀行不良資產的計算口徑從2002年開始逐漸由國內長期沿用的四級分類轉為國際上普遍采用的五級分類。銀監會于2003年7月13日決定，從2004年開始，國有獨資銀行和股份制商業銀行取消現在并存的貸款四級分類制度，全面推行五級分類制度，并通過四大資產管理公司幫助處理不良資產。但2004年，全國人大預算工作委員會建議對4家資產管理公司進行全面審計后，發現了該形式的弊端，銀監會迅速發布了《不良金融資產處置盡職指引》，要求銀行業金融機構要建立全面規范的不良金融資產處置業務制度，完善決策機制和操作程序；還要堅持資產處置公開、公平、公正和競爭、擇優原則，實行處置信息公開，提高處置透明度，努力實現處置回收最大化，以更加有效地處理不良資產。到2006年底4家資產管理公司的不良資產處置已基本完成。

在一路的摸索改革過程中，3家國有銀行成功上市，實現了產權的真正變遷，開始在經濟社會發展中扮演起“銀行家”的角色。

（1）中國銀行：2004年8月26日，中國銀行股份有限公司在北京成立，注冊資本1 863.90億元，折1 863.90億股，由中央匯金投資有限公司代表國家持有100%股權。

2006年6月1日，中國銀行成功在香港聯合交易所主板掛牌上市，并積極籌劃在內地A股市場上市。中國銀行此次募集資金總額為754.27億港元，并將首發價定為每股2.95港元，接近發行指導價格區間2.5港元至3港元的上限。此次發行的股票占擴大后中行股本的10.5%，吸引了超過1 500億美元的認購資金。按照中行IPO之后的每股凈資產來衡量，市凈率將高達2.36。[2]

（2）中國建設銀行：2004年9月21日，中國建設銀行股份有限公司在北京成立，注冊資本1 942.302億元，折1 942.302 5億股。其中中央匯金投資有限公司持有股份總數的85.228%，中國建銀投資有限責任公司持有10.653%，剩余股份分別由國家電網公司、上海寶鋼集團公司和中國長江電力股份有限公司分別持有。[3]2005年10月27日，中國建設銀行在香港聯交所正式掛牌上市，且創下中國香港地區歷來上市集資金額的最高紀錄。

（3）中國工商銀行：2005年4月國家通過運用外匯儲備向中國工商銀行注資150億美元，以補充其資本金。同年10月28日，根據國務院的決定，經中國銀監會批準，中國工商銀行股份有限公司正式成立，注冊資本為2 480億元。經國務院批準，中央匯金投資有限責任公司和財政部分別持有中國工商銀行股份有限公司50%股權，依法行使中國工商銀行股份有限公司出資人的權利和義務。中央匯金公司150億美元的外匯注資已于2005年正式完成入賬工作。[4]2006年10月27日，中國工商銀行在上海證券交易所與香港聯合交易所掛牌上市。這是內地首家A股與H股同股、同價、同步上市的企業，而且創下了首次公開發行集資額居全球之最的紀錄。

經營轉入正常化軌道的國有控股商業銀行，不僅競爭力得到加強，在國際上的信譽也直線上升。2007年度英國的金融雜志《銀行家》（The Banker）根據2006年度的核心資本進行的世界1 000大銀行排名中，上述三大銀行被排在第7名（工行）、第9名（中行）、第14名（建行）。中國工商銀行、中國銀行、中國建設銀行的資本、資產規模已是世界大型銀行的水平，盈利能力和資產質量的提高、公司治理和內控制度的構建、經營管理和風險管理能力的加強，意味著三大國有控股商業銀行具備了參與高度競爭的能力和海外業務擴張的條件基本已成熟。

其次，中國共產黨第十五屆四中全會的決定指出“除極少數必須由國家壟斷經營的企業外，要積極發展多元投資主體的公司”。通過股權多元化，不僅有利于實現以公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的方針，而且還能夠使國家通過出資人到位的方式，解決企業過度依賴政府、政府對企業負無限責任的問題。在國有商業銀行改革的帶動下，政策性銀行改革步伐加快，國家開發銀行商業化運作啟動；中小商業銀行也注重加強公司治理建設和風險防范能力建設，一批城市商業銀行實現了跨區域發展；非銀行金融機構制度體系不斷完善，正在逐步走上科學發展的軌道。

在多元產權的其他銀行改革中，積極支持有條件的股份制銀行上市融資。2005年6月23日，交通銀行成功登陸H股市場，成為中國內地第一家實現境外整體上市的銀行，取得了較好的成績。此外，我國商業銀行還積極引入戰略投資者。特別自2005年以后，我國商業銀行引進戰略投資者的步伐明顯加速。我國三大國有銀行也加速引進戰略投資者。長期以來，由于國家不可能真正行使所有者的權力，銀監會將引入戰略投資者作為股份制改革的重要步驟，主要是希望通過這種引入來改善國有商業銀行的公司治理制度。2006年1月1日開始施行的《中華人民共和國公司法》也為商業銀行的公司治理制度改革提供了法律基礎。

再次，在農村金融改革方面，也取得了重要進展，發揮了金融在加快社會主義新農村建設中的支撐和促進作用。2003年6月，國務院下發了《深化農村信用社改革試點方案》，明確提出了“明晰產權關系、強化約束機制、增強服務功能、國家適當支持、地方政府負責”的改革試點原則。農村信用社改革試點率先在江蘇等8省市啟動，2004年8月開始在21個省展開，到2006年，改革試點工作在全國30個省（區、市）全面推開。這次改革是農村信用社在管理體制、產權模式和組織形式等方面的一次全面改革。目前，農村信用社產權制度改革穩步推進，新的監督管理框架基本建立，整個改革工作已經取得了重要進展和階段性成果。2007年初，中國銀監會按照寬準入、嚴監管的原則，調整放寬了農村地區金融機構準入政策，允許在農村新設村鎮銀行、貸款公司和農村信貸互助社等三類新型金融機構，并在吉林等6省區先行試點，得到廣大農民的歡迎。另外，還推動郵政儲蓄體制改革邁出關鍵一步，組建了中國郵政儲蓄銀行，通過促進郵政儲蓄銀行直接辦理質押貸款、小額貸款以及與農村合作金融機構建立代理機制，使得農村資金大量外流的現象得到遏制。同時，還嘗試各種創新的農村銀行形式，以全面支持新農村建設。2006年，銀監會發布了《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，鼓勵各類資本設立村鎮銀行，并鼓勵農村小企業和農民設立社區性信用合作組織，以解決農村地區金融機構網點覆蓋率低，金融供給不足的問題。

最后，積極推行互利共贏的開放戰略，不斷提高銀行業對外開放水平。中國加入世貿組織后，黨中央、國務院堅持以開放促改革，以開放促發展，在更大范圍、更廣領域、更深層次上實現我國銀行業對外開放的新突破。首先，認真履行了加入世貿組織的承諾。在2006年12月11日，如期取消對外資銀行經營人民幣業務的地域范圍和服務對象范圍的限制，取消對外資銀行的所有非審慎性限制，同時修訂頒布《外資銀行管理條例》并實施法人銀行導向的外資銀行監管政策。這既保證了國民待遇及時給予，維護了我國負責任大國的國際形象，又保護了中資銀行的發展，維護了審慎原則和金融安全，開創了我國銀行業對外開放的新時代。其次，積極借助外力迅速提升銀行業競爭力。堅持解放思想，以引資為紐帶，以引技、引智和引制為目的，在2003年適度放寬了外資金融機構投資入股中資銀行的股權比例，將過去單個投資人的入股比例不得超過15%調整為20%，集約式戰略投資者入股比例不超過25%，實現了銀行業對外開放戰略從單純的外資金融機構準入到加強引進管理、技術、人才和合作的重要轉變。截至2007年底，我國共有25家中資商業銀行引入33家境外機構投資者，投資總額為212.5億美元。同時，截至2007年底，銀行業金融機構累計利用外資額為823.2億美元。其中，境外金融機構投資入股中資金融機構的投資完成額為220.7億美元；境內外資金融機構實收資本和營運資金余額為147.5億美元；中資銀行海外上市（H股）引進資金455.1億美元。再次，積極推動我國銀行業在海外的發展。我國銀行業加快海外發展步伐，積極通過并購、設立新機構等方式，深度拓展海外市場。繼2006年12月收購印度尼西亞哈利姆銀行90%股權后，中國工商銀行2007年8月宣布收購澳門誠興銀行，10月宣布收購南非最大銀行——標準銀行20%的股權；同年8月國家開發銀行收購英國巴克萊銀行3%的股權。與此同時，中國工商銀行莫斯科分行開業，中國銀行在英國設立子銀行，中國建設銀行悉尼代表處開業，交通銀行設立法蘭克福分行、澳門分行，中國進出口銀行在圣彼得堡設立代表處。2007年11月美國金融監管當局批準招商銀行設立紐約分行，這是美國1991年頒布實施《加強外國銀行監管法》后批準的第一家中資銀行營業機構。我國商業銀行在推進“走出去”戰略方面取得了積極成果，有力地促進了國家“走出去”總體戰略的實施。截至2007年末，我國商業銀行已在美國、日本、英國、德國、澳大利亞、新加坡、中國香港、中國澳門等29個國家和地區設立了60家分支機構，海外機構的總資產達2 674億美元。[5]

作為制度創新的民營銀行的發展也不容忽視。2001年12月11日中國加入世界貿易組織當天，國家計委下發了一份文件——《國家計委關于促進和引導民間投資的若干意見》，其中規定了我國凡是對外國資本開放的領域都應該允許民間資本進入，那么金融領域的銀行業也不例外。2001年底，蘇南地區誕生了張家港、常熟、江陰三家中國首批股份制農村銀行；2002年7月，浙江省的8家地方國有股份制的城市商業銀行聯合發表《行動宣言》，稱將在三年內把全省各城市商業銀行改造成為以民間資本為主體的地方性商業銀行，同年9月4日，中國人民銀行銀行監管司的銀行監管課題組撰寫的報告《進一步發揮現有中小商業銀行的作用》對8家銀行的做法予以首肯；2003年10月，完全由非國有資本出資新建的渤海銀行經國務院批準籌建，標志著民間資本以新設立民營銀行的方式進入銀行業的可能性業已出現。2004年6月30日浙江商業銀行的重組獲得批準，標志著民間資本以產權結構改造方式進入銀行業的大門已經敞開了。

總之，在改革開放至國際金融危機的30年改革發展歷程中，我國銀行體系在經歷了體制內外存增量配套改革、摸索、嘗試及調整、前進的過程中，形成了我國銀行體系獨特的發展軌跡。