2.3　地方政府競爭

循著政府推動經濟發展的思路進一步分析，可以發現，地方政府為增長而展開的競爭是中國經濟取得成功的又一重要原因。在過去40年中，中國政府在保持政治上的高度集中的同時，多次進行了經濟上的分權改革，地方政府發展經濟的主動性和積極性不斷增強，各地之間存在的發展差距又激發了形形色色的“經濟競賽”。盡管地方為增長而展開的競爭可能引起過度投資，但是其推動經濟發展的積極意義不可忽視。競爭為經濟發展帶來了動力和活力。

地方政府間競爭是中國經濟高速增長的重要動力。許多經濟學家將中國40年來的增長奇跡歸功于地方政府之間為增長而展開的競爭。地方政府間的競爭主要是政治激勵和經濟激勵決定的。政治激勵主要表現為地方官員的晉升激勵，為了晉升，就必須有一個好的政績。經濟激勵主要表現為地方政府的財政激勵，為了分成，就必須發展好當地的經濟。政治激勵和經濟激勵為地方政府充分發揮自身的積極性和主動性提供了充足的動力。因為不管是政治激勵還是經濟激勵最后都體現在GDP上，所以最終表現為地方政府惟GDP馬首是瞻。[100]中央政府對地方政府進行的經濟分權把巨大的經濟體分解為眾多獨立決策的小型地方經濟，創造出了地方為經濟增長而展開激烈競爭的“控制權市場”；雖然沒有徹底的私人產權制度和完善的金融體系，但卻有了地方之間為經濟增長而展開的充分競爭，這種競爭導致地方政府對基礎設施進行投資并對政策環境進行改善，加快了金融深化的進程和融資市場化的步伐。盡管地方為增長而展開的競爭可能導致過度投資（比如“羊群行為”），但是地方間的競爭卻從根本上減少了集中決策的失誤，牽制了違背比較優勢的發展戰略的實施；同時，地方為增長而展開的競爭讓中國經濟在制造業和貿易戰略上迅速迎合和融入了國際分工的鏈條與一體化的進程；外商直接投資的增長和中國經濟的深度開放是地方為增長而競爭的結果（張軍，2005）。林毅夫和劉志強（2000）的實證分析也表明，在控制了同時期其他各項改革措施的影響后，財政分權提高了省級人均GDP的增長率。[101]

2.3.1　GDP指標考核與地方政府行為

在中國的干部人事制度下，地方政府官員的政治升遷很大程度上取決于他所在地區的GDP數量。這表明，政治因素在促進地方發展方面具有激勵和導向作用。在這種情況下，地方間的GDP競賽勢所難免。

作為一種統計標準，GDP是國民經濟核算體系的核心指標。改革開放之初，中國人開始關注GDP。此后，隨著GDP增長成為國民經濟發展的重要目標，GDP在中國幾乎是家喻戶曉。與此同時，GDP指標逐步取代過去的政治掛帥而成為考核地方政府業績的主要標準。從實際效果看，地方政府在體制轉換過程中對GDP的追求，推進了中國經濟的發展。

首先，GDP指標簡化了地方政府的活動標準，凝聚了發展共識和力量。既然GDP成為最高的奮斗目標，那么，地方政府活動的規范標準也簡單化了，就是看它們是否能夠增加GDP的產出，換句話說，能否促進當地生產力的發展。“不管白貓黑貓，能抓住耗子就是好貓。”鄧小平這一觀點，在新時期成為各級地方政府解放思想、大膽變革的有力思想武器，煥發了地方政府加快發展的熱情和干勁。同時，以GDP作為各項發展中的重要考核指標，有利于地方官員從形形色色的模糊認識中擺脫出來，增進發展共識，凝聚發展力量。以廣東的發展為例，40年前，廣東以破釜沉舟的氣概“殺出一條血路”，一躍而成為在全國領先發展的經濟大省。正是在對GDP的熱切追求中，各級地方官員“換腦筋”，摒棄“以階級斗爭為綱”的思想而沖上經濟建設前線，招商引資的“能人”和開路建廠的“干將”層出不窮，為廣東經濟的快速成長提供了源源不盡的政治推力。

其次，地方政府成為市場主體，高效率地配置資源，促進了改革初期的經濟發展。按照通行的政府理論，政府既不是市場競爭主體，也不應代替市場配置資源。但在改革之初的中國，為了實現GDP的增長，地方政府被賦予了推進市場化的歷史責任。在市場主體缺位的情形下，地方政府通過市場化的強制性制度變革直接扮演了市場主體的角色。表現在地方政府為市場發育創造條件，成立地方性企業、招商引資、經營資本、投資上項目、流動性創造等方面。地方政府具有公司的許多特征，分權下的地方政府也越來越表現出“地方法團主義”和自利的傾向，追求地方利益的最大化。[102]這對于市場主體缺位的改革初期來講十分必要。政府發揮市場主體的作用，政府的威信、資源的支配權、自由行為權使其對資源配置的交易費用在改革的初期和中期較低，政府既提供政策性商品，又提供本應由市場來提供的普通商品，由于是資源配置動態效率的結果，因而有力地推動了轉型初期的經濟發展。

第三，GDP考核引起地方政府間競爭，導致非均衡的經濟增長。作為具有獨立利益的主體，地方政府為謀取本地GDP的增長，采取不同的競爭策略，以增強本地經濟的競爭優勢。各地方政府之間進行的是非合作博弈。隨著政府間競爭日益激烈，地方政府間為在要素競爭中取勝，除建立吸引各種要素的載體，比如開發區、園區和特區外，還允許民間主體進入由政府直接控制和壟斷的資源配置領域，各地方政府紛紛退出競爭性領域和能夠由民間主體經營的非競爭性領域，博弈過程加速了各地區間的市場化進程。由于要素稟賦的差異，各地方政府間進行的是非對稱博弈。最終，博弈導致了地區間的非均衡增長。

總體來說，在過去40年中，以GDP為主的政績考核機制，在調動地方政府發展經濟的積極性、促進地方政府之間的競爭，進而推動經濟發展方面，是起了積極作用的。這一點，恐怕不能因為它的缺陷而簡單地予以否定。

2.3.2　地方之間發展的比較與攀比

在中國人的語匯中，比較和攀比更多地帶有貶義，不過，中國各地在發展問題上的比較和攀比恰恰有力地推動了國家的經濟增長。假設沒有這樣的比較和攀比，中國的經濟今天可能就是另外一種景象。

在計劃經濟時期，中央高度集權，地方政府缺少發展經濟的自主權，也感受不到發展經濟的動力和壓力，所以，各地處于共同貧窮狀態。改革開放以來，隨著權力下放的改革迅速推進，這種情況迅速有了變化。首先，權力下放極大地調動了地方的積極性，推動了改革的深入和經濟的發展。“隨著地方自主權的擴大，地方政府在區域經濟事務中的決策空間不斷拓展，地方政府改變了過去那種被動執行的行為模式，激發了對本區域經濟建設擴張的沖動，從而增強了地區經濟活力，刺激了地區經濟增長。”[103]其次，權力下放增強了地方政府對地方經濟的自我組織、自我發展的能力，提高了地方政府的工作效率。隨著地方經濟權限的擴大，地方政府對發展地方經濟的積極性和責任感增強了，從而改變了以往地方經濟發展和結構調整完全依賴中央計劃和政府投資的被動局面，解決了地方政府決策時效性不強和參與經濟活動動力不足的問題。再次，權力下放還促使一部分地區先富起來，而先富地區對落后地區具有明顯的示范效應。這一系列積極變化為地方之間發展的比較和攀比奠定了基礎。

以GDP指標考核地方政府政績使發展的比較和攀比成為常態。大量事例表明，地方政府官員非常熱衷于GDP和相關經濟指標的排名。[104]與此相聯系，當上級政府提出某個經濟發展指標（如GDP增長率），下級政府就會競相提出更高的發展指標，出現層層分解、層層加碼現象。這方面的例子俯拾皆是。最近的一個例子是，在全國的“十一五”規劃中，年均經濟增長預期目標設定為7.5%，而在全國31個省、自治區、直轄市公布的“十一五”規劃中，預計平均GDP增速卻是10.1%，最高的達13%，最低的為8.5%，以至于國家發展和改革委員會緊急發文要求各省、自治區、直轄市為GDP增長“減速”。[105]可以說，在發展速度問題上，各地都有自己的理由，都希望自己的發展速度遠遠高于全國平均速度。所以，就有了這樣的現象：沿海發達地區往往強調要發展得更快一點；西部地區以“西部大開發”為名強調發展速度應高于全國其他地區；東北地區強調“東北振興”就應該實行特殊政策，發展速度不能低于全國；中部地區強調“中部崛起”就必須體現在發展速度更快上。全國各個地區各有各的理由。沿海、西部、中部和東北，地區之間相互比較和攀比，各個地區內部的省際、市際、縣際也相互比較和攀比。

那么，應當如何評價地方之間發展的比較和攀比呢？我們以為，應當從兩方面來看。一方面，確實如大多數人所評價的，地方之間發展的比較和攀比帶來了許多消極后果。比如，在改革之初和改革中期，地方之間發展的比較和攀比，造成了地方保護主義的興起，引起地區分割和“諸侯經濟”；各地重復建設、產業結構趨同現象嚴重；無序競爭和惡性競爭一度泛濫。各地之間的比較和攀比，導致地方政府過度追求GDP，造成了比城市形象中的馬路寬度、廣場面積、城市標志和形象工程，造成了公共資源一定程度的浪費。還有，地方之間的比較和攀比，造成經濟持續升溫，各種能源、原材料供應緊張，生態環境破壞嚴重，中央政府調控經濟的能力面臨考驗，等等。但另一方面，也應看到，正是這種比較和攀比，為地方經濟的發展提供了強大的外在動力，促進了高水平的經濟增長。具體來說，首先，為了在比較中占據優勢，各地方政府主動加大對基礎設施投資的力度，大力改善投資環境，提升城市形象，提高了政府辦事效率。事實上，中國地方政府間圍繞招商引資的各種競爭，比如“零地價”政策，使得中國這些年外資流入一直處于世界前列。國內民營資本也開始受到中西部地區政府的關注和垂青。因此，從根本上說，地方之間發展的比較和攀比是發展環境得以持續改善的行政基礎。其次，地方之間的比較和攀比盡管可能造成“重復建設”，并且容易被指責為資源的重復配置，但是，與計劃經濟完全不同的是，地方之間的“貿易”聯系卻在不斷加強。不僅互補性的貿易增加了，而且“行業內”貿易增長得更快。這方面數量不多的研究文獻發現，當人們在批評各地“重復建設”的時候，從各省的“投入—產出表”來分析，一個地區對其他地區的“貿易依存度”是增加而不是下降了。地方政府為發展而進行的比較和攀比，實際上促進了區際貿易的發展，而經濟的發展又反過來強化了地區之間的經濟往來與一體化的進程。現在的珠三角和長三角地區就是一個很好的例證。沒有地方之間發展的比較和攀比，就難以形成這些地區的經濟繁榮與增長，也看不到這些地區正在逐步清晰化的產業集聚和分工模式。探討“中國經濟奇跡”，不應忽視這一現象。

2.3.3　招商引資熱情

招商引資是地方政府發展經濟的重要抓手，也是地方政府競爭的重要內容。改革開放以前，中國政府的工作重心不在于經濟發展，因而沒有招商引資之說。改革開放之后，中國政府開始實施鼓勵利用外資的政策，相關法律法令陸續出臺，各地響應中央號召，招商引資活動隨即展開。進入20世紀90年代以來，隨著改革開放的深入推進，一股招商引資熱在全國迅速蔓延開來，由東向西，由南到北，氣勢宏大，參與的地區和人員眾多。

事實上，地方各級政府正是這一場全國性招商引資熱的主要推動者。政府參與招商引資，或者說，招商引資依靠政府，有著多方面的原因。其一，在中國的國情和體制下，政府承擔著發展經濟的使命。這一點，中國與發達國家有很大不同。從總體上講，中國的生產力發展水平較低，不少地方的經濟發展是在一窮二白的基礎上進行的。在這種情況下，單靠民間的積累和市場的作用往往很難推動經濟的快速發展。而政府通過出臺優惠政策、興辦開發區、發布招商引資項目、推介本地優勢等，往往能收到比單純企業招商更好的效果。這也增加了政府直接參與招商引資的信心。其二，或許更直接地，是地區間競爭的壓力。改革開放以來，特別是20世紀90年代以來，在全國經濟快速增長的大背景下，地區間的競爭不斷加劇。而現行管理體制中對地方政府官員的考核過分注重GDP指標的做法，更是強化了這種傾向。在縱向財政資金短缺的情況下，采用一切手段和方法吸引外部資金幾乎成為不少地方發展經濟的唯一手段，由此，以地方各級政府為主體所形成的龐大力量有力地推動著招商引資這股熱潮迅即地向全國蔓延。其三，地方政府高度認同招商引資是促進經濟發展的重要方法。比如，有的地方官員提出，“招商引資是實現跨越式發展目標的重要途徑”，“招商引資十分重要、現實、便捷、有效，有利于解決資金不足，擴大經濟總量，激活地方經濟”，“大招商、快發展，小招商、慢發展，不招商、難發展”，“要繃緊做好招商引資工作這根弦”等。在上述思想認識的指導下，各地紛紛辟建開發區、工業園，敞開大門招納天下客商。招商團、經洽會等活動，層出不窮，十分熱鬧。

從各地實踐看，地方政府在招商引資活動中扮演了重要角色。第一，是投資環境的營造者，主要是提供招商引資的優惠政策，進行招商引資的宣傳活動，完善招商引資項目的基礎設施條件，營造公平對待外來投資者的輿論環境和社會風氣。第二，是招商引資活動的組織者和領導者，提供招商引資信息，規劃招商引資重點項目，組織對外宣傳推介，組建招商團隊，協調招商引資活動。第三，是投資項目的合作者，地方政府作為地方國有企業的資產管理者，推進國有企業產權制度改革，推出國有企業的合資合作項目，與外來投資者進行談判，達成合作意向，履行投資合作義務。第四，是市場秩序的監管者和維護者，維護公平競爭的市場秩序，糾正地方保護主義傾向，及時有效地制止不正當競爭行為。

正是基于上述角色定位，地方政府在招商引資中發揮了關鍵性作用。具體來說，一是提供信息。就是將本地的各種經濟信息匯集起來，再經過加工整理，統一對外發布。由于政府是公權行使部門，具有權威性和可信度，因此，以它提供的信息為依據進行投資活動，在相當程度上降低了外來投資者的信息風險和交易成本，避免和減少了決策失誤。二是設定政策。地方政府以提供市場機會和利潤空間為導向，為外來投資者提供包括信貸資金、土地使用權、勞動力、產權、稅費及產品銷售方面的優惠政策。在經濟發展相對落后的地區，這種政策導向的作用表現得尤為明顯。三是遴選項目。即根據市場前景、本地資源優勢、利潤水平、政策導向等因素，地方政府遴選出對于外來投資者有吸引力的項目，作為重點項目。四是宣傳推介。在選定招商引資項目后，地方政府通常會對項目進行包裝，并通過舉辦會展、登門聯絡、電子商務、新聞媒體等方式予以推介，以引起社會關注。五是促成合作。對于有合作意向的外地企業，地方政府采取一切積極有效措施，促成雙方合作目的的實現。六是服務和維權。政府為外來投資者提供方便快捷的行政服務，簡化辦事程序，提高辦事效率，為外來投資者排憂解難。同時，通過各種行政手段和法律手段，保證外來投資者的合法權益，打擊和制止對外來投資者的不法侵害。

總體而言，地方政府招商引資的成效是明顯的。首先，外來投資的進入，增強了地方經濟綜合實力。地方政府抓好了招商引資，引來了項目、資金和技術，能夠培育新的經濟增長點，提高勞動生產率和經濟效益，增加稅收，壯大財政，從而增強當地經濟綜合競爭實力。我國沿海和東部地區經濟發展的實踐充分地證明了這一點。其次，外來投資的進入，提升了競爭水平，加速了優勝劣汰機制的形成，有利于當地產業結構的優化調整和升級換代，有利于刺激當地企業提升技術、管理水平。而且，大企業的進入，往往能夠帶動本地的一批相關外圍產業，形成良好的產業鏈。第三，提高了人民生活水平。在招商引資活動的帶動下，地方政府注重投資環境的改善，在有利于外來投資者的同時，也為當地群眾帶來了利益，如生活環境改善、就業機會增加、收入增多，等等。一句話，人民的生活水平有了不同程度的提高。

當然，地方政府的招商引資熱也存在一些問題。例如，一些地方政府之間在招商引資中互挖墻腳，惡性競爭愈演愈烈。有的地方甚至一個政府內部的各部門之間都發生惡性競爭。諸如此類的問題，需要在今后的實踐中不斷改進。

早在20世紀70年代末，因政府財政收入嚴重不足，作為區政府派駐到基層的機構，街道成為招商引資的生力軍。不過，隨著經濟的快速發展，街道成為招商主體的弊端也逐漸凸顯，首當其沖的是占用了大量本應用于社會服務管理的資源。有些產能落后、本該被淘汰的企業甚至也被引進，還能享受稅收優惠。2008年，上海開始試點取消街道招商引資，但由于當時街道貢獻的稅收，在部分區縣稅源中占比較大，這項試點推行得并不順暢，僅靜安和原浦東新區進行了徹底剝離。

2014年上海市委啟動一號課題“創新社會治理、加強基層建設”，并形成“1+6”文件，提出取消街道招商引資職能，并取消相應的考核指標及獎勵，街道經費由區財政全額保障。并規定從2015年起，全面取消街道招商引資，從浦東新區開始試點。2015年底，上海所有街道已全部取消招商引資。街道工作重心將切實轉移到社區治理和服務上來。這次上海之所以全面取消街道招商引資，一方面是因為目前各區財力，已經足以保證街道正常工作開支，更重要的是為了加快政府職能轉變和產業轉型升級。緊接著，在宣布2015年全面取消街道招商引資功能及相應考核指標和獎勵后，上海又開始試點取消鎮一級的招商引資職能。2015年3月17日，上海市浦東新區宣布取消張江鎮、村兩級招商引資引稅職能，同時將張江高科技園區管委會承擔的園區社會管理職能，原則上都轉由張江鎮來負責。這項改革將原本微妙的開發區與所在鄉鎮、街道之間的關系劃分得更加清楚：開發區管經濟，鎮負責社會管理。2017年5月，上海浦東首嘗取消鎮政府招商引資權，由區級政府統籌鎮級政府做好服務工作。2017年9月，上海又通過了《關于加強本市各區招商引資統籌工作的指導意見》，提出在取消街道招商引資職能后，進一步規范鎮級政府招商引資并加強區委、區政府統籌。這意味著上海各區的招商引資加速進入“全區一盤棋”時代。原先由街道承擔的招商服務工作，將由區級層面承擔。但街道并非與經濟服務工作全然脫節，而是變直接參與為間接參與，要在營造良好公共環境上下工夫。

此后，全國多個省市也進行了相似的改革，比如南京出臺《深化街道和社區體制改革實施方案》，明確全面取消街道GDP考核以及4個主城區與其他建成區所在街道招商引資任務考核，建立為民服務績效考核新體系。2017年9月，成都部分地方已嘗試取消對鄉鎮（街道）的經濟指標考核，成立投促中心和投資研究中心。杭州取消主城區各街道招商引資考核，強化街道服務職能。2017年9月，杭州出臺《關于進一步完善杭州市招商引資機制的若干意見》，除了提出取消主城區各街道招商引資考核，還成立市投資促進領導小組，完善產業招商規劃、引導產業合理布局，特別要加強重大項目招引，充分發揮“一個項目、一名領導、一套方案、一抓到底”的項目引進專項組制度作用。濟南市也新設投資促進局，集中人財物力專攻招商。濟南市投促局將濟南市發改委和濟南市商務局的對內、對外招商引資職責“合二為一”，使招商引資形成內外合一、專業運作、力量集中的招商引資管理體制。

2.3.4　各具特色的發展模式

在發展經濟的過程中，中國各地結合自己的實際，形成了各具特色的發展模式。其中，廣東、浙江、江蘇和山東的發展模式尤其引人注目。

廣東是中國經濟改革和發展的“排頭兵”。2017年，廣東實現GDP 89789億元，約占全國的1/9，比1978年的185億元增長148倍，年均遞增10.8%，經濟總量超過新加坡、中國香港和中國臺灣地區，連續33年居全國首位，人均GDP是全國平均水平的1.45倍；城鎮居民人均可支配收入30 296元，比上年增長9.5%，扣除價格因素實際增長5.7%，城市居民家庭恩格爾系數為35.3%，下降0.9%；農村居民人均純收入14874元，增長10.7%；扣除物價因素實際增長7.0%。2017年完成工業增加值、財政總收入、外貿進出口、加工貿易出口、貿易順差、社會消費品零售總額均居全國第一；地方稅收收入更是連續13年居全國地稅系統之首。

然而，廣東發展模式的本質是外源性經濟。[106]具體來說，外源性經濟主要通過持續大規模地利用外資、發展外向型經濟，來推動本地工業化進程。其核心是對外貿易和利用外資。按照投資動機的不同，外源性經濟可以分為成本指向型和市場指向型兩類。前者主要來自我國港澳臺地區和東南亞國家，以勞動密集型的加工貿易為主。該類型技術含量低，賺取的僅僅是加工費，但這一類型在外向型經濟中占大多數。后者屬于歐美日等發達國家瞄準占領中國市場而來發展的企業，但這一類型所占比例低，外商往往不愿意將核心技術透露出來。外源性經濟發展模式的優點在于：第一，資源配置空間大，可以充分利用國內剩余生產資源和閑置設備，增加就業人員，提高要素利用率。第二，有利于引進先進技術與經營管理經驗，提高企業管理水平。同時，由于輸往國外產品的標準較高，因此可以利用出口來提高勞動生產率和技術水平。第三，起點低、起步快，使產業結構向高一級發展，這是欠發達地區實現追趕型目標的主要方式。對于一個發展中國家或地區，積極發展外源性經濟是實現經濟快速發展的必經之路。

從20世紀80年代初起，廣東憑借自己地處沿海地區、毗鄰港澳、華僑遍天下的得天獨厚的優勢，抓住我國港澳臺地區與東南亞國家勞動密集型產業轉移的機遇，大力發展“三來一補”等外向型工業[107]，走出了一條典型的以外源性經濟為先導的發展道路。這一發展道路推動了廣東經濟20多年的迅猛發展，使廣東的生產規模和出口量快速擴張，成為全國第一的工業大省和出口大省。同時，外源性經濟的發展極大地增加了這一地區的社會財富。據廣東省的統計分析，全省城鄉居民儲蓄余額與外源型企業產值之間的關系十分密切，兩者的相關系數高達95.8%。可以說，廣東經濟的繁榮在很大程度上是外源性經濟直接投資的結果。

但另一方面，一個地區的發展長期以外源性經濟作支撐是不足取的。事實上，近年來廣東的外源性發展模式正面臨日益嚴重的轉型壓力，未來理想的發展模式就是要實現內外源經濟的協調發展。通過數據分析，也能發現其存在的不足，從經濟總量方面看，廣州和深圳兩大一線城市的GDP就占了整個廣東GDP的1/2。剩下的19個地級城市，才占了另外一半，出現嚴重發展不均衡的局面；從區域位置方面看，珠江三角地區與粵東粵西、粵北山區的經濟差距，已經成為制約廣東經濟社會協調發展的瓶頸。

為此，從2008年開始，廣東各地出現了諸多體制改革，有東莞的“騰籠換鳥”、廣州的財政公開、順德大部制改革與深圳的權力制衡試驗等等。廣東省社科院發布的《2017年度廣東產業轉型升級指數評價研究報告》顯示，廣東作為全國最早面臨轉型升級壓力的經濟大省，在黨的十八大以來，主動適應和引領經濟發展新常態，以推進供給側結構性改革為主線，加快產業轉型升級，圍繞產業創新動能轉換、工業提質增效、服務業能級提升、互聯網新業態培育等方面不斷發力，推動產業結構調整走在全國前列，對推動廣東乃至全國的經濟增長起到了重要支撐作用。工業轉型升級加快推進和新興行業快速發展，是2018年上半年廣東省經濟發展的顯著特點，而工業轉型升級方面值得關注。上半年，廣東規模以上工業企業實現增加值15 121.95億元，同比增長6.2%；規模以下工業增加值增長5.2%，是2015年上半年以來的最高增速。其中，支柱產業強有力支撐了整體工業發展，電子信息業、電氣機械和器材制造業、汽車制造業增加值分別增長9.0%、7.9%和11.3%，三大行業增加值合計對全廣東省規模以上工業增長的貢獻率達59.6%。

浙江是中國東部沿海的一個省份，在經濟發展的自然資源條件方面并不具有特別明顯的優勢，是一個“資源小省”，區域經濟發展水平在改革開放前長期居國內中游。改革開放以后，浙江憑借其率先改革帶來的體制創新優勢，區域經濟發展十分迅速，生產總值從1978年124億元猛增至2017年的51768億元，人均生產總值83923元、遠高于全國平均水平，僅次于天津、上海、北京。2017年全省城鎮居民人均可支配收入35 152元、農村居民人均純收入22028元，民營經濟增加值占全省GDP的70%左右，在全國率先實現城鄉免費義務教育，高中階段教育毛入學率達到96%，浙江2010年率先在全省范圍基本普及從小學到高中的12年教育，全省社會發展水平居全國各省市區第一位。

浙江發展模式的本質是民營資本推動。數據顯示，浙江推進經濟發展所采取的措施中，積極推動民營經濟的發展是浙江經濟快速發展的一個重要法寶。目前，民營經濟已經成為浙江經濟非常重要的組成部分，有些地區民營經濟的比重已經達到80%以上，如溫州，民營經濟占經濟總量的比重已達85%以上。

從中國第一位個體工商戶到如今令世界矚目的互聯網經濟，“浙商精神”是浙江創業者們不變的內驅力。浙江民營經濟的快速發展始于20世紀80年代。1979年，浙江有個體工商戶8091戶、8690人。進入80年代后，浙江的民營經濟開始快速發展，許多地市在80年代已經開始有意識地抓民營經濟發展。2017年，浙江有個體工商戶331.74萬個，私營企業163.48萬個，2017年浙江省全省民營經濟實現增加值27561億元，占GDP的60.2%。根據2017年全國工商聯發布的中國民營企業500強、中國民營企業制造業500強、中國民營企業服務業100強三大榜單中，浙江分別有120家、111家和12家民企進入全國100強，民企進入全國500強，在中國制造業民營企業品牌競爭力50強中，浙江民營企業占有23席上榜；2017年浙江民營企業出口額為2325億元；浙江個體工商戶吸納就業人數（按照工商登記口徑）為92.41萬人，私營企業吸納就業人數312.25萬人。2017年浙江百強民營企業入圍門檻達到124億元，年度銷售總額（營業收入）、企業凈資產、凈利潤等指標，分別增長16.77%、5.88%、13.62%。民營百強銷售總額達到36992.29億元，比2016年的31678.58億元增長16.77%。2017年銷售額突破千億元的浙企從2016年的4家增加到8家，這8家企業在2017年共創造了11 558.73億元的營收，占據百強民企總營收的31.25%。

浙江民營經濟的快速發展與諸多因素密切相關。首先，各級政府部門勇于解放思想，為民營經濟發展提供了良好的政策環境，這實際上是政府推動地方經濟發展的表現。其次，地方政府真抓產權制度改革，提倡自然人控股，提升民營經濟在經濟總量中的比重，這就鼓勵和激發了民眾的創業精神。再次，政府奉行大市場、小政府的管理理念，體現了政府的管理創新。最后，地方政府能夠充分發揮群眾的智慧，總結和弘揚民眾的創業精神并加以引導。

江蘇位于中國東部沿海，屬于經濟發達省份。就經濟總量而言，2017年全省全年實現地區生產總值85 900億元，多年來全國排名第二。2017年的人均生產總值95 394元，名列全國各省、自治區第一，僅次于天津、上海、北京。江蘇發展的特點是從社隊企業到鄉鎮企業。從20世紀70年代在計劃經濟中頑強發展的社隊企業，到90年代，江蘇全省農村社會總產值中，不斷發展的鄉鎮企業已是“五分天下有其四”，工業經濟總量已是“三分天下有其二”。1979年到1990年，江蘇鄉鎮工業總產值由74億元增加到1170億元；企業數量由54500個增加到10萬個。企業人數由263萬增加到587萬。鄉鎮企業為江蘇的發展作出了重大貢獻。毋庸諱言，江蘇的鄉鎮企業具有濃厚的政府背景。這主要是由于，在當時的體制條件下，企業還需要來自政府的政治保護，另外，企業同政府保持良好關系，可以從政府那里得到包括土地批租在內的實際便利。90年代以后，隨著鄉鎮企業在短缺經濟和賣方市場下形成的機制優勢日漸喪失，江蘇又大力推動了以產權制度改革為重點的鄉鎮企業改革，進一步激發了企業的內生增長動力，促進了民營經濟的加速發展。2017年，全省私營企業總數達254.7萬戶，連續七年位居全國第一。

江蘇發展模式可以表述為：實行農村工業化，推動城鄉協調發展。在理論上，發展中國家或地區的工業化有兩條途徑：一是只發展城市工業，農村衰敗；二是發展農村工業，城市工業和農業共同繁榮。蘇南就選擇了第二條道路，率先大辦農村工業。費孝通在1983年指出：“在蘇南地區，城市工業、鄉鎮工業和農副業這三種不同層次的生產力渾然一體，構成了一個區域經濟的大系統。這是一個在社會主義制度下農村實現工業化的發展系統，展現了‘大魚幫小魚，小魚幫蝦米’的中國工業化的新模式。”[108]這種模式是中國農民的一個偉大創造，是中國特色社會主義的一個重要特征。

蘇南鄉鎮工業的發展，首先振興了農村小城鎮。現在，蘇南許多城市已經成為外來務工人員占多數的“移民城市”。蘇南模式開創的農村工業化、農村城鎮化與市場化的實質是城鄉協調發展。也就是說，“蘇南模式”創新的實質是城鄉協調發展，是二元社會結構的轉變。農村非農產業的發展，改變了傳統的城市工業、農村農業的區域經濟和社會發展的格局。日益增長的農村非農產業不僅成為區域經濟發展的主要動力，而且也逐步發展成為區域經濟的主體。在農村經濟的快速發展中，城鄉之間加強了資本、人力、技術等生產要素的流動，城鄉之間的經濟橫向聯合得到了空前的發展。江蘇的外向經濟也是推動其發展的強勁動力。全省實際利用外資連續多年保持全國第一。

山東與浙江、江蘇一樣，位于中國東部沿海，是中國的經濟大省。山東無論在資源豐裕度、交通基本設施建設、人力資源價格、工業成本以及重工業化等方面皆具有比較優勢。20世紀90年代開始，山東連續14年保持中國經濟大省第三名的位置。2017年實現生產總值72 678億元，實現進出口總值2343億美元，其中出口1 371億美元；城鎮居民人均可支配收入、農民人均純收入達到33016元和15970元。2008年至2017年，山東經濟保持高速增長，增長速度快于全國水平。

山東發展模式的特點是：經濟發展以眾多大型企業集團為支撐。山東省的大型企業較為著名的有：海爾集團、浪潮集團、新汶礦業集團、濟南山水集團、濰柴動力股份有限公司、山東移動通信有限責任公司等，如2005年中國國家統計局公布的全國1948戶大型工業企業中，山東省占263戶，比上年增加81戶，保持第一位。山東省政府有關部門的統計資料顯示，2017該省營業收入超過500億元人民幣的工業企業達36戶，超過200億元人民幣的達95戶。山東魏橋、山東能源、海爾、山東能源、信發、兗礦、山東電力、山東鋼鐵、海信、南山等10家企業集團營業收入超過千億元人民幣，山東魏橋、山東能源和海爾全年營業收入超過2400億元人民幣。

這種發展模式，雖然不能給當地群眾帶來立竿見影的豐厚收入，給人的印象似乎活力不足，地方稅收也有所欠缺，但它仍然有其存在的價值。其一，發展工業是地區經濟提升的必然途徑。沒有工業作基礎的第三產業可能會換來短期的表面繁榮，但不能從根本上帶動本地經濟發生質的變化。其二，大企業集團雖然不能使當地群眾的生活水平在短時間內有很大提高，但長遠來看，它對群眾的致富是有利的。其三，大企業集團雖然對地方財政的貢獻相對有限，但這種模式卻為國家創造了大量的財政收入和企業利潤。今后，山東省的發展模式，從增加城鄉居民收入，擴大就業機會等方面看，也需要向發展大型企業與促進中小企業發展相結合的模式調整。

從以上幾種發展模式的比較來看，廣東的經濟發展主要依賴于我國港澳臺地區和國外資金的投入和拉動，這種模式的優點是，資金注入規模大，有外銷市場，勞動密集程度較高，可以轉移大量的農業剩余勞動力和增加就業，缺點是，國民收入的大部分被外商賺去，經濟受國際市場波動的影響較大；浙江發展主要依賴于本地資金積累的內源發展，以民間推動為主，優點是國民收入的大部分留在國內，城鄉居民比較富裕，中等收入人口較多，因失業造成的貧困人口較少，在國際市場不景氣時，國內市場上回旋的余地較大，需要改進的是產業結構需要升級換代，管理和公司股權、治理結構等等要進行創新；江蘇經濟發展開始主要取決于鄉鎮集體企業的發展，政府推動的色彩較為明顯，并且招商引資也是其主要的推動力，優點是很快得到和吸收國外的應用技術和管理經驗，有國外市場銷售通道，缺點是集體經濟在發展的一定階段需要明晰產權，進行改革，國民收入的一部分被外商分配，國民生產總值可能較大，但得到的國民收入可能相對較少；而山東的發展則得益于國有和集體大型企業的發展和推動，后來其進行產權和治理結構的改革，發展方式上大企業集團為主力的特點較為明顯，政府主導的色彩也較為明顯，優點是有規模經濟效益，形成骨干企業為核心的工業體系，GDP和地方財政收入增加可能較快，缺點是由于個體、微型和中小企業相對較少，導致中等收入人口相對浙江較少，政府財政實力強，而城鄉居民收入可能相對增長速度較低。因此，在經濟發展的過程中，各地都有自己的特色，這種差異化發展，使民間力量、外資力量和政府主導推動的力量，成為中國整體經濟發展的不同動力。

2.3.5　地方政府促進經濟發展的行為[109]

在中國的轉軌時期，地方政府的行為一直是一個引起人們爭議的現象。許多人，包括國外和中國的研究者常常根據新古典經濟學的理論，把地方政府的行為歸于政府行為一類，并據此認為，地方政府參與經濟改革和經濟發展過程是具有消極作用的。一些經濟理論研究者甚至杜撰了一個想象中的改革模式，在這個模式中，促進經濟決策部門以及一部分接近上層核心決策層的理論家被描述成改革的推進力量；而地方政府部門則常常被定位于改革阻力的角色，例如在推進企業改革，穩定宏觀經濟，熨平經濟波動，減少地區發展差距等方面，地方政府的作用常常被描述成消極的。不能排除在有的地方會有這種情況，但是作為一種模式來解釋中國從20世紀70年代末到90年代初中期的改革和發展中的矛盾現象和曲折過程，與事實是相距甚遠的。對江浙模式的分析證實，70年代末到90年代初中期，中國經濟發展和體制轉軌獲得成功的關鍵在于使地方政府獲得了指導和推進發展地域經濟的主動權，這主要包括兩個方面的因素：第一，地方政府有了自己可以支配的相對獨立的利益。第二，地方政府在發展本地區經濟方面有了根據自己所處地域的實際情況進行“理性選擇”和自主決策的彈性空間。把中國轉軌時期的地方政府的行為，簡單地等同于經濟學意義上的政府行為是不恰當的，這是中國經濟的特殊所在。事實上至少在中國體制轉軌的第一階段（指70年代末到90年代初中期）地方政府的行為常常帶有現代經濟學中的經濟人行為的某些特點。當中國處于既要改革，但又不存在真正意義上的企業和企業家集團時，分權改革后的地方政府在某種意義上承擔了這一時期中的模擬市場經濟體制下的企業和企業家的角色，他們使中國經濟顯示了活力，而又不至于陷入混亂。必須強調指出，在作出有關地域經濟發展和經濟改革的決策時，有兩方面的因素使地方政府有可能作出比中央政府部門更具前傾意義的判斷：其一，在中國，地方政府在實現發展目標，推進本地區的經濟改革和經濟發展時事實上處于一個激烈的競爭環境中，競爭對手是他們的“兄弟省市”或“兄弟縣市”，競爭的勝負往往和地方政府首長的個人利益有直接的關系。許多事實表明，實際上是競爭而不是市場才是推動經濟發展的主要因素。市場體制比計劃體制更有利于經濟發展的原因，是因為前者比后者有更多的競爭因素，因此，是否按照教科書的理論去完善市場不是最重要的，形成一種有序的競爭格局，才是問題的本質。其二，地方政府的決策者常常比他們的上級部門更靠近基層，靠近活躍變化著的生產力要素。至少在推動和發展本地區經濟方面，地方政府比中央政府在信息把握程度上具有更大的優勢。

在發展戰略的改變上也有分權改革和發揮地方政府的經濟決策作用的因素。一些文獻把中國在1978年后改變了發展戰略作為解釋中國經濟高速增長的主要原因，并認為導致戰略改變的是因為市場價格信號起了作用（林毅夫等，1995）。雖有道理，但仍不能解釋為什么市場經濟體制國家如印度、巴西等國在很長時間內也會沒有選對發展戰略。一般說來，在完全的市場經濟模式下，不存在選擇發展戰略的問題。市場的資源配置功能將會在不斷的試錯過程中自動地給出發展的過程，發展戰略的選擇在很大程度上不是一種市場行為，而是一種政府行為，往往和超常規發展有關，即和發展中國家的或后發工業國的政府干預和趕超戰略有關。發展戰略的選擇是否恰當，和一國一地域的決策部門的信息把握程度有關，也和決策當局的決策目標函數的排序有關，大國的中央政府很自然地會把國家安全、國家尊嚴、體制穩定作為優先考慮的目標，因此常常選擇和這些目標相關性高的優先發展重工業戰略和進口替代戰略，無論是前蘇聯這樣的社會主義國家，還是印度、巴西等發展中大國都是如此。東亞國家和地區在選擇發展戰略上的成功，是因為他們幾乎無一例外地在國家安全問題上沒有完全主權，因而可以不受或少受非經濟因素的干擾，選擇向經濟利益傾斜的發展戰略。和這一點相類似的是中國的地方政府。1978年以后江浙地區的成功的經濟發展與采取了和這一地區的資源稟賦相吻合的、以發展勞動密集型產業為主的發展戰略有關，而做到這一點，很大程度上，是因為地方政府有了相當的經濟決策權。一般說來，地方政府在決策發展目標時會更多地考慮經濟方面的因素，他們只能現實地依靠動員本地資源來發展經濟。可以認為，1978年以后，中國選擇了勞動密集型產業作為主要產業和地方分權改革，即把發展經濟的決策權下放給地方有很大關系。

2.3.6　鄉鎮企業的政府背景[110]

政府對經濟活動的干預，向來是經濟學家爭論的問題。新古典學派的經濟學家常常把發展中國家出現的經濟問題歸結為由于政府對經濟的過多干預而導致市場機制不能有效地發揮作用，由此產生了資源配置的低效率，阻礙了經濟增長。對于由農村地方政府系統主導的鄉鎮企業發展，人們也有許多不同的看法，也有人對此持負面認識。但是農村的地方政府系統和鄉鎮企業的關系與傳統體制計劃下政府和國有企業的關系是有區別的，后者的關系是作為計劃經濟體制的一個主要環節而確立的，政府部門不但行使著對國有企業的所有權，而且從人財物到產供銷，國有企業的所有經營環節，都被列入計劃由政府部門控制著。相比之下，農村的地方政府系統和鄉鎮企業的關系就比較接近市場經濟體制下的政府部門和某些國有企業之間的關系，鄉鎮企業（主要指集體鄉鎮企業）雖說在資本來源上有“集體”性，并因此和農村的地方政府系統有某種聯系，但是其面對的是一個必須依靠自己的奮斗才能生存和發展的市場環境。鄉鎮企業在產品銷售、原材料購入，以及與此相關的產品定價方面基本是以市場為導向的，這一點構成了鄉鎮企業和國有企業之間的決定性差別。第二，農村的地方政府系統可以用于支持鄉鎮企業的預算也是極其有限的。他們創辦鄉鎮企業的動機主要是在于能夠在較短的時間里，集中有限的資源，發展本地經濟，擺脫貧困，并增加地方財政的收入。有限的財力使農村地方政府沒有可能像中央政府或省市一級的政府那樣去支撐一個長期不能帶來效益的企業。在這一點上，他們甚至比不上國外市場經濟體制國家的一些大公司或控股公司。第三，鄉鎮企業的職工也沒有像國有企業職工那樣享受“鐵飯碗”的待遇。第四，鄉鎮企業的經營權和所有權基本上是分離的，鄉鎮地方政府對鄉鎮企業的日常經營活動基本采取不干預的態度。

地方政府對發展鄉鎮企業的支持主要功能是替代要素市場。經濟體制轉軌是一個過程，市場的產生和發展也是一個過程，伴隨著鄉鎮企業發展和市場化改革，產品市場首先發展起來，但要素市場的發育和發展卻相對滯后，而地方政府對鄉鎮企業的支持，替代和彌補發育遲緩的要素市場的功能，使得鄉鎮企業能夠克服發展初期由于資金、技術、土地和勞動力方面的壁壘和有關政策方面的風險。但另一方面，鄉鎮企業仍然要面對一個競爭激烈的產品市場，需要按照市場信息來配置資源。這種不完全市場型的發展模式幾乎是后發的工業國和新興工業化國家和地區最常用的模式，舍此就不能實現趕超目標。