3.2　中國經濟改革與財稅制度改革

3.2.1　中國經濟改革起步階段的財稅制度改革

1.中國經濟改革的起步階段：1978—1983年

1978年十一屆三中全會確定了以經濟建設為工作重點，提出應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權等一系列措施，以充分發揮中央部門、地方、企業和勞動者個人四個方面的主動性、積極性、創造性。這次會議對作為國民經濟基礎的農業的發展作了強調。

1979年4月，中央工作會議討論了當時的經濟形勢和黨的對策，正式提出了對國民經濟進行“調整、改革、整頓、提高”的八字方針。[12]這八字方針改善了重大比例關系，如農輕重比例關系和積累消費比例關系。通過實施包括農村改革、工業改革、財政體制改革在內的多項經濟管理體制改革，農業生產得到恢復和發展，企業自主權擴大、效益提高，地方政府發展經濟的積極性得到了增強。生產資料和消費品供應問題在很大程度上得到解決，特別是消費品供應相當充足，有的甚至出現買方市場。

這個階段的改革是在“計劃經濟為主、市場調節為輔”的方針指導下進行的。在傳統計劃經濟體制內部進行改革的同時，個體經濟、鄉鎮企業（社隊企業）、外資經濟都開始得到一定的發展。

為解決大量“上山下鄉”知識青年回城所帶來的就業問題，中國采取了鼓勵個體經濟發展的政策。[13]為了鼓勵農村經濟的發展，中國還發布了一系列鼓勵社隊企業（即后來的“鄉鎮企業”）發展的規定。[14]與此同時，中國對外開放事業得到了較快的發展。

2.計劃經濟體制框架內的財稅制度改革

改革的初始階段，雖沒有明確的總體目標，但過分集中的經濟管理體制的弊病已被充分認識，因此，改革的具體措施首先表現為減少國家對經濟管理體制的集權。財稅改革更多的是改革者認識到是由經濟管理體制過度集中的弊病所引起的。事實上，財政體制改革在1980年就被視為財政體制改革的突破口。

在計劃經濟為主，市場調節為輔的背景下，財稅改革主要是體制內部的調整。在體制內增強各種經濟主體的激勵，是這個階段財稅改革的主旋律。財政集中的減少首先表現為財政在某些領域支出的增加。為了支持農村改革，提高農產品收購價格，是在財政的支持下進行的。調整多年未調整的工資，同樣是在財政的支持下進行的。松動集中財政體制還表現在國家財政對國營企業財務管理的松動上。無論是利潤留成，還是企業基金制度試點，都減少了財政的集中度，提高了企業的資金自主支配權。利改稅[15]在規范國家與國營企業分配關系的同時，也沖擊了統收統支的財政財務管理體制，企業的資金支配權進一步提高。

過分集中的財政管理體制還表現在財權過多地集中在中央上。不僅所有的財政資金都屬于國家財政資金，而且各級政府的財政支出受到了中央政府的統一約束。中央和地方財政“分灶吃飯”[16]就是要增強對地方政府激勵的改革。改革提高了地方財政的自主性，地方財政的相對獨立性逐步增強。

這個階段改革的重點是農村改革。國家還采取了支持社隊企業（鄉鎮企業）[17]發展的財稅政策。1979年7月國務院所發布的《關于發展社隊企業若干問題的規定（試行草案）》要求支持農業發展，鼓勵社隊企業的發展。國家在社隊企業的資金來源和稅收上都實行了一些鼓勵政策。國家對社隊企業實行低稅、免稅政策。直接為農業生產服務和為社員生活服務的社隊企業，根據實際情況，可免征工商稅和所得稅。小鐵礦、小煤窯、小電站、小水泥，從1978年起，免征工商稅和所得稅3年，今后新辦的，從開辦起免稅3年。其他新辦企業在開辦初期納稅有困難的，經批準，可免征工商稅和所得稅2至3年。對于邊境地區和少數民族地區的縣、自治縣、旗的社隊企業，從1979年起，免征所得稅5年。經濟條件仍很困難的老革命根據地，經國務院審批，可比照以上辦法免稅。災區社隊從事自救性的生產，經批準，可在一定期限內減征或免征工商稅和所得稅。社隊企業所得稅按20%的比例稅率征收，社隊企業管理部門的供銷機構和專業公司交納所得稅，也按此執行。

1983年9月3日，經國務院批準，國務院辦公廳轉發財政部擬定的《關于調整農村社隊企業和基層供銷社繳納工商所得稅稅率的規定》。該規定自1984年1月1日起執行。其主要內容是：一、對農村社隊企業征收工商所得稅，一律按照八級超額累進稅率計征；取消原來對社隊企業按照20%的比例稅率和3 000元的起征點征收所得稅的規定。二、對基層供銷社征收的工商所得稅，也改按八級超額累進稅率計征；取消原來按照39%的比例稅率征收所得稅的規定。三、農村社隊企業改按八級超額累進稅率征收工商所得稅后，計算應納所得稅額時，其費用列支范圍，比照城鎮集體企業有關規定執行。四、對同大工業爭原料的社隊企業和其他企業單位，一律不予減免工商所得稅。

《財政部關于對鄉鎮企業進一步減免工商所得稅的通知》（1984年3月29日）規定從1984年1月1日起，對鄉鎮企業征收的工商所得稅，一律改按八級超額累進稅率計征。為了進一步地照顧各地的實際情況，支持鄉鎮企業的發展，除已有的一些減免工商所得稅的照顧外，對鄉鎮企業征收工商所得稅實行放寬政策，對不與大工業爭原料、繳納工商所得稅確有困難、需要給予減稅照顧的鄉鎮企業，省級人民政府可以確定具體的減稅原則，由縣、市稅務局審查核實，報縣、市人民政府批準，給予定期減稅照顧；在1984年和1985年期間，對邊境縣、民族自治縣（旗）的鄉鎮企業，全年所得額不滿3 000元的，免征工商所得稅；全年所得額超過3 000元的，全額按八級超額累進稅率計征工商所得稅；對鄉鎮企業利用本企業的廢水、廢氣、廢渣“三廢”作為主要原料生產產品的所得利潤，從投產之日起，給予免征工商所得稅5年的照顧；鼓勵興辦農村商品流通基礎設施，促進農村商品生產的發展。對鄉鎮企業、農村社隊、農民個人在1984年1月1日以后新建的、獨立核算的冷庫、倉庫的所得收入，從投入使用之日起，給予免征工商所得稅2至3年的照顧。

這一時期，國家還注意健全對農村專業戶的稅收管理工作。1983年2月23日，財政部發出《關于對農村專業戶征收工商稅問題的通知》。該通知規定：一、農村專業戶（包括承包專業戶和自營專業戶）經營工業、商業、交通運輸、建筑安裝、修理、飲食、服務業務取得的收入，均應征收工商稅。二、農村專業戶生產銷售的農、林、牧、漁產品，凡《中華人民共和國工商稅條例（草案）》列舉征稅的，屬于收購部門收購的，由收購部門納稅；由專業戶自行銷售的，由專業戶納稅。三、農村專業戶按全部經營收入額繳納工商稅以后，上繳給社隊的收入，社隊不再繳納工商稅。但對專業戶上繳社隊的租金收入，應由社隊按照規定繳納工商稅；專業戶上繳社隊的實物，如果屬于應當征稅的產品，應由社隊銷售時，依照規定繳納工商稅。

這一時期，為適應對外開放的新局面，中國在對外資企業征收工商統一稅的基礎之上，外資企業所得稅制也逐漸形成，建立了涉外稅制。[18]涉外稅制必須適應當時國有制財政的現實，給外資企業以充分的成長空間，因此，所建立的涉外稅制是一種優惠的稅制。

這一時期，是計劃經濟和商品經濟共存的時期，計劃體制與市場體制并存的時期，傳統體制排斥經濟杠桿作用，國家對經濟實行的是直接控制，國民經濟所有活動，事無巨細，盡由政府統攬。從國家角度看是這樣，從企業角度看也是如此，國營企業無法對間接調節作出反應或者反應遲鈍。也正是因為如此，即使采用了符合市場要求的經濟調控工具，也不得不訴求計劃的配合。但無論如何，稅收調節經濟的作用開始初步得到重視[19]，財稅改革逐漸打破了統收統支的制度，同時，為適應新經濟力量的成長，財稅制度作了相應的調整。

3.2.2　有計劃的商品經濟框架內的財稅改革

1.社會主義有計劃的商品經濟：1984—1991年

（1）有計劃的商品經濟改革目標的提出。

1984年10月20日，中共十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》，確立了社會主義有計劃的商品經濟的改革目標，突破了將計劃經濟與商品經濟對立起來的傳統觀念。這樣，計劃不僅僅是指令性計劃，更包括指導性計劃。而且，指令性計劃的范圍縮小了，指令性計劃的執行也要運用價值規律。

十二屆三中全會確定改革的重點從農村向城市轉移。根據當時城市企業就業職工人數達8 000多萬，所提供的財政收入占80%以上的事實，增強企業活力被視為中國經濟全局和財政經濟的根本好轉的關鍵。增強企業的活力，特別是增強全民所有制的大中型企業的活力，被視為以城市為重點的整個經濟體制改革的中心環節。運用價值規律需要有合理的價格體系，價格體系改革被視為整個經濟體制改革成敗的關鍵。價格改革需要改革過分集中的價格管理體制，逐步縮小國家統一定價的范圍，適當擴大有一定幅度的浮動價格和自由價格的范圍。價格改革與其他經濟改革是聯系在一起的，因此，改革價格體系，還要進一步完善稅收制度，改革財政體制和金融體制，在搞活經濟的同時，通過宏觀調節，綜合運用價格、稅收、信貸等經濟杠桿，以利于調節社會供應總量和需求總量、積累和消費等重大比例關系，調節財力、物力和人力的流向，調節產業結構和生產力的布局，調節市場供求，調節對外經濟往來等等。

（2）國家調節市場，市場引導企業。

1987年中共十三大指出中國正處于社會主義初級階段，必須以公有制為主體，大力發展有計劃的商品經濟。在初級階段，尤其要在以公有制為主體的前提下發展多種經濟成分，在以按勞分配為主體的前提下實行多種分配方式，在共同富裕的目標下鼓勵一部分人通過誠實勞動和合法經營先富起來。

中共十三大指出，以指令性計劃為主的直接管理方式，不能適應社會主義商品經濟發展的要求。國家對企業的管理應逐步轉向以間接管理為主；計劃和市場的作用范圍都是覆蓋全社會的；新的經濟運行機制，總體上來說應當是“國家調節市場，市場引導企業”的機制。深化改革的任務主要是：圍繞轉變企業經營機制這個中心環節，分階段地進行計劃、投資、物資、財政、金融、外貿等方面體制的配套改革，逐步建立起有計劃商品經濟新體制的基本框架。

中共十三大認識到全民所有制以外的其他經濟成分發展的不足，提出要繼續鼓勵城鄉合作經濟、個體經濟和私營經濟的發展。對于公有制經濟本身，也要發展多種形式的公有制經濟。除了全民所有制、集體所有制以外，還應發展全民所有制和集體所有制聯合建立的公有制企業，以及各地區、部門、企業互相參股等形式的公有制企業。在不同的經濟領域，不同的地區，各種所有制經濟所占的比重應當允許有所不同。

中共十三大還要求進一步下放權力，凡是適宜于下面辦的事情，都應由下面決定和執行。

（3）治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革。

1988年9月，中共中央正式作出治理經濟環境、整頓經濟秩序、全面深化改革的決定，將1989年和1990年改革和建設的重點放到治理經濟環境、整頓經濟秩序上。1989年11月9日中共十三屆五中全會通過《中共中央關于進一步治理整頓和深化改革的決定》。該決定要求用三年或者更長一點的時間，基本完成治理整頓任務。治理整頓不僅為改革深入和健康地進行創造必要的條件，而且它本身也需要改革的配合。在集中力量進行治理整頓期間，改革要圍繞治理整頓來進行，并為它服務。治理整頓要求著重在企業承包經營責任制、財政包干體制、金融體制、外貿承包制等方面深化和完善改革。

2.有計劃的商品經濟框架內的財稅制度改革

有計劃的商品經濟，需要有與之相適應的財稅制度。中國主要在稅制和財政體制上作出了相應的調整。商品經濟需要發揮市場的調節作用。要讓市場發揮作用，必須要有市場競爭主體，要有相應的市場價格和市場體系。而當市場主體逐步形成之后，財政調控體系也應該隨之跟上。

（1）適應市場競爭主體需要的稅制改革。

當時中國的企業主要是國營企業，因此，需要擴大國營企業的自主權，讓其成為市場競爭主體。1983年和1984年中國進行了兩步利改稅。第二步利改稅的基本方案[20]在1984年9月公布，10月起實施。確立社會主義有計劃的商品經濟改革目標則是在1984年10月20日的中共十二屆三中全會上。從時間上看，利改稅是“計劃經濟為主，市場調節為輔”的產物，但“市場調節為輔”畢竟給市場調節以生存空間，因此，當有計劃的商品經濟改革目標確定之后，第二步利改稅方案能夠繼續執行下去，而且在很大程度上適應了培育市場競爭主體的需要。這樣，最終在有計劃的商品經濟框架內，中國形成了一套以流轉稅制為主體，多種稅制協調配合的復合稅制。

商品經濟下的市場競爭主體不僅包括國營企業，還包括集體企業、城鄉個體工商業戶、私營企業、外資企業等等。對于非國營企業，特別是非公有制企業，顯然，政府更不能通過統收統支的辦法對它們加以管理。中國需要有一套與這種經濟現實相適應的稅制。改革后的中國的流轉稅制包括產品稅、增值稅、營業稅等稅種，所得稅包括國營企業所得稅、集體企業所得稅（1985年）、城鄉個體工商業戶所得稅（1986年）、私營企業所得稅（1988年）、個人收入調節稅（1987年）。涉外稅制中的個人所得稅制繼續執行，中外合資經營企業所得稅和外國企業所得稅在1991年7月1日正式合并為外商投資企業和外國企業所得稅。此外，中國還開征了城市維護建設稅、房產稅、車船使用稅、印花稅、土地使用稅等一系列稅種。

（2）適應間接宏觀調控需要的稅制改革。

有計劃的商品經濟要求財政調控要實現從直接調控到間接調控的轉變。稅收就被當作一種重要的間接調控手段。剛從計劃經濟走過來的中國，面臨的最大問題仍是短缺經濟問題，如何防止社會總需求超過社會總供給就成為宏觀經濟調控的首要難題。

引起社會總需求擴大的無非投資和消費兩大因素。防止投資膨脹和消費膨脹的目標在計劃經濟條件下，完全能夠通過壓縮基本建設投資規模和社會集團購買力得到實現。在建立商品經濟的過程中，政府用了傳統做法，但對于體制之外的資金引起的投資膨脹和消費膨脹，傳統做法無能為力。經濟改革的推進，擴大了地方和企業的自主權，預算外資金規模隨之擴大，再加上基本建設的資金有許多來源于銀行，投資和消費膨脹就成為宏觀經濟調控的一大難題。財政加強了預算外資金管理，還通過稅收的手段，抑制投資和消費。

在控制投資上，主要的相關稅種是建筑稅（固定資產投資方向調節稅）。早在1983年，國務院為了控制基本建設規模，開征建筑稅。[21]1991年固定資產投資方向調節稅取代了建筑稅。與建筑稅相比，固定資產投資方向調節稅擴大了納稅人的范圍，增加了私營企業；將征稅投資范圍擴大到全社會的固定資產投資，包括了商品房投資和其他固定資產投資；將征稅資金的范圍擴大到各種資金，包括國家預算資金；根據國家的產業政策和項目經濟規模實行差別稅率，按照投資項目單位工程分別適用0、5%、10%、15%、30%等稅率。固定資產投資方向調節稅的征收采取了計劃統一管理和投資許可證相結合的源泉控管辦法。

在控制消費上，中國開征了獎金稅、工資調節稅、特別消費稅等一系列新稅。[22]

外向型經濟是中國經濟增長的重要推動力量。為了促進對外貿易，中國的出口退稅制度在1983年起步，在這個階段，出口退稅制度得到進一步的發展。1987年12月31日，財政部更是明確了徹底出口退稅的基本原則。

此外，中國還實行了一些促進就業的稅收政策。對股份制改造試點，中國也實行了較為優惠的企業所得稅政策。1984年10月1日開始征收資源稅。資源稅最初是按照銷售收入利潤率超率累進征收的。1986年征收方法改為從量計征。1991年，資源稅的征稅標準和征收范圍也作了調整。

此外，增值稅征收范圍得到擴大，產品稅征收范圍縮小，增值稅稅目從1984年的12個增加到31個。增值稅的征收方法也作了調整，從起初采用“扣額法”和“扣稅法”轉為統一采用“扣稅法”。

在這個階段，稅收的調節作用得到了空前的重視。稅收在促進產業發展上發揮了重要作用。能源交通基礎設施相對落后，影響了中國經濟的增長。為了鼓勵能源交通事業的發展，中國對電力工業企業減免產品稅以歸還到期的貸款，對煤炭、石油等行業也實行了稅收優惠；中國還降低了鐵路運輸業、海洋運輸業、航空運輸業的營業稅稅率，或者實行了其他稅收優惠。為了促進科技進步，中國對于技術轉讓、引進國外先進技術、國內技術出口、資源綜合利用、支持開發高新技術產品等實行了稅收優惠政策。中國還對經濟特區、沿海地區等實行了區域性稅收優惠政策。

（3）適應分權需要的財政包干制。

在財政體制上，有計劃的商品經濟同樣要求有與之相適應的財政體制。“分灶吃飯”突出了地方政府的相對利益。稅制改革之后，劃分收入的基礎發生了變化，財政體制需要作相應的調整。經濟改革從農村起步，承包制在農村取得了成功，城市經濟體制改革也引入了承包制。1980年和1985年的財政體制改革都強調“分級包干”，只不過1980年的“劃分收支”在1985年變成了“劃分稅種，核定收支”，1988年更是明確提出對地方實行財政包干。[23]從總體上看，20世紀80年代的財政體制是財政包干制。這樣的財政體制強化了地方政府的利益，鼓勵了地方政府間的競爭。中國經濟的活力在很大程度上就源于此。

（4）財稅制度的局限性。

適應有計劃的商品經濟發展需要的財稅制度有其局限性。財政包干制引發了“諸侯經濟”問題。從商品經濟的發展來看，各地政府之間進行競爭，總體上看是有利于經濟發展的，但是，在不合理的稅種劃分與事權界定下，地方政府的行為就可能導致無序的低效率競爭。

對需要獎勵的產業和產品減免稅，獎勵生產；對需要限制的產業和產品課重稅，限制生產。這是稅收發揮調節作用的必然選擇。但是，當這種稅制與不合理的財政包干制聯系在一起的時候，財政包干制就可能導致逆向調節。事實正是如此。財政包干制下，產品稅由地方征收，稅率越高，地方財政收入越多，地方就越有辦產品稅高企業的積極性，高稅率反而變成了逆向調節。各地大辦煙廠、酒廠就是明證。各級政府為了增加財政收入，爭相發展投資少、見效快的加工工業，建設稅利比較豐厚的企業，導致“諸侯經濟”問題的出現。加上價格體系沒有理順，原材料價格低，加工品價格高，各地之間展開了“羊毛大戰”、“蠶繭大戰”、“棉花大戰”等一系列的爭奪原料的戰爭，其結果是技術先進的大廠缺乏原料陷入困境，技術落后的小廠用高檔原料生產低檔產品（薛暮橋，1988）。顯然，這樣的財政競爭只能歸類為低效率的無序競爭。

在價格體系沒有理順，國有企業改革走向市場的配套措施尚未完成的情況下，要進行國有企業改革，對國有企業的財政補貼就不可避免。而且，在這樣的價格體系下，還很難區分清楚經營性虧損和政策性虧損，加重了財政補貼的負擔。

中國稅制也存在一系列與商品經濟發展不相適應的地方。產品稅從稅目到稅率的設計，都服從計劃安排的需要，與價格配套使用。稅率高低選擇的依據是，按照計劃價格扣除生產成本和企業合理利潤之后的狀況確定的。產品稅稅率懸殊，一旦經過產品稅稅率和計劃價格的配合運用，各企業的利潤水平就大致相當（叢樹海，1994）。顯然，這樣的流轉稅稅負是不公平的。再加上產品稅重復課征，不利于企業間的分工協作，影響社會化大生產的發展。因此，改革產品稅制是大勢所趨。

在企業所得稅制上，不僅內外資企業稅制不統一，就連內資企業也根據所有制類型，分別設置了不同的稅制。商品經濟發展所需要的公平競爭環境無從談起。國有企業承包制的推行，將稅收包括在利潤內一起進行承包，更是扭曲了稅制。

稅收的調節作用如何發揮，有一個認識的過程。特別是，對于投資膨脹和消費膨脹，能否運用稅收手段加以控制就是一個重要的問題。

在有計劃的商品經濟框架內，對于市場活動范圍的認識也有一定的局限性，例如，不將勞動力視為商品，也不將土地、礦山、銀行、鐵路等等一切國有的企業和資源包括在商品范圍之內。這種局限性顯然會影響市場調節作用的發揮，而且在一定意義上，必然導致政府調節手段的扭曲。

治理整頓期間，恢復一些指令性的舊的管理辦法，是不得已而為之，也反映了計劃經濟與市場調節之間的內在矛盾。但是，有計劃的商品經濟畢竟突破了商品經濟發展的禁區，擴大了指導性計劃的范圍，擴大了市場調節的范圍，放開了小商品價格，生產資料實行價格雙軌制，為市場調節作用的發揮爭取了空間，因此，財稅制度按照適應市場調節發展的需要進行改革，就成為大勢所趨。

3.2.3　適應社會主義市場經濟要求的財稅制度改革

1.社會主義市場經濟：1992年至今的中國經濟改革

長期以來，計劃經濟與市場經濟是區分社會主義和資本主義的重要標志之一。有計劃的商品經濟改革目標的確定，并沒有根除計劃經濟的影響。計劃經濟束縛中國經濟發展的弊病隨著改革的深入也越來越突出。市場在資源配置中的基礎作用需要得到確認。

1992年初，鄧小平發表了重要的南方談話。他指出：“計劃多一點還是市場多一點，不是社會主義與資本主義的本質區別。計劃經濟不等于社會主義，資本主義也有計劃；市場經濟不等于資本主義，社會主義也有市場。計劃和市場都是經濟手段。社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”（鄧小平，1993：373）市場經濟對于社會主義來說不再是一個禁區。1992年10月，中共十四大明確提出社會主義市場經濟體制的改革目標。1993年11月中共十四屆三中全會通過《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，對經濟改革目標作了全面的概括：市場要在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。社會主義市場經濟的發展需要有與之相適應的現代企業制度；需要建立全國統一開放的市場體系；需要轉變政府管理經濟的職能；建立以間接手段為主的完善的宏觀調控體系；需要建立以按勞分配為主體，效率優先、兼顧公平的收入分配制度；需要建立多層次的社會保障制度。

1994年，中國進行了一次涉及面極廣的改革，內容涉及財稅、金融、投資、企業制度等等。經過數年的發展，中國基本上確立了市場經濟框架。改革面臨的任務已經轉到如何進一步完善市場經濟體制上來。2003年10月14日中共中央十六屆三中全會通過《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。該《決定》指出中國還存在經濟結構不合理、分配關系尚未理順、農民收入增長緩慢、就業矛盾突出、資源環境壓力加大、經濟整體競爭力不強等問題，而造成這些問題的原因是體制性障礙，因此，需要進一步完善社會主義市場經濟體制。完善市場經濟體制，需要按照統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求，更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力，健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障。完善市場經濟體制的主要任務是：完善公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度；建立有利于逐步改變城鄉二元經濟結構的體制；形成促進區域經濟協調發展的機制；建設統一開放競爭有序的現代市場體系；完善宏觀調控體系、行政管理體制和經濟法律制度；健全就業、收入分配和社會保障制度；建立促進經濟社會可持續發展的機制。

2.適應社會主義市場經濟體制的財稅制度改革

雖然到1992年，中國才明確提出社會主義市場經濟體制改革目標，但是在20世紀的80年代，商品經濟的提法已經非常普遍。事實上，商品經濟與市場經濟是一致的。兩者只是從不同角度對經濟形態作了概括。“商品經濟同自然經濟、產品經濟相對立，從產品是否通過交換進入消費的角度定義經濟體制；而市場經濟同集中計劃經濟、統制經濟相對立，從社會資源配置的角度定義經濟體制。”（吳敬璉，2003：45—46）因此，在有計劃的商品經濟框架下所進行的財稅制度改革探索，其基本取向有許多與社會主義市場經濟的要求是一致的。

但是，對所有制的認識有一個漸進發展的過程。1987年中共十三大明確提出鼓勵發展個體經濟和私營經濟的方針。1988年4月，七屆人大一次會議通過的憲法修正案第一條規定：“國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。國家保護私營經濟的合法權利和利益，對私營經濟實行引導、監督和管理。”雖然在20世紀80年代中期事實上就提出以公有制為主體、多種所有制經濟共同發展。但是，非公有制的重要地位，直到90年代明確提出建立社會主義市場經濟之后，才真正得到認可。也正因為如此，為公有制經濟和非公有制經濟提供公平競爭環境，就成為財稅制度改革的重要任務。只有在這種情況下，中國財稅制度才有可能真正突破傳統的公有制財政、計劃型財政等的束縛，才能突破80年代一度將中國財政視為“經營管理型”財政的誤區。[24]

有計劃的商品經濟突破了商品經濟發展的禁區，但是，計劃經濟的力量仍然很強大，市場不能在資源配置中發揮基礎性作用。這還是一個短缺經濟的年代。通過稅收杠桿影響多種商品價格的做法一直得到推廣。顯然，這種做法的實質是干預微觀經濟的運行。隨著市場經濟改革目標的提出，較為中性的流轉稅更容易為市場所接受。1994年稅制改革選擇了以增值稅為主體的流轉稅制，就適應了這種改革的要求。

市場經濟要求政府運用經濟杠桿實施對宏觀經濟的總量控制，財政政策是其中重要的一種，總量控制要從行政直接控制辦法轉向間接控制體系的建立。固定資產投資方向調節稅、獎金稅、國營企業工資調節稅等等，無一不與計劃聯系在一起。這一方面使得稅制的運作缺乏相對獨立性，受制于計劃，另一方面也導致政府對微觀經濟的過度干預。因此，改革必然要逐步取消此類稅種。

公有制經濟與非公有制經濟之間的公平競爭，要求有與之相適應的稅制。政府不能根據不同的所有制成分，設定不同的稅制。統一不同所有制企業的稅收待遇，是市場經濟的內在要求。

市場經濟國家財政收入主要依靠稅收收入。政府收入應該統一進預算，不應有預算內、預算外之分，更不應有制度外的說法。財政信息應該公開透明，財政決策應實現法治化、民主化和科學化。

市場經濟下財政支出應該是一視同仁的。社會中的所有企業和個人，在統一的稅收制度下納稅，應該享受同等的公共產品和公共服務。不同所有制企業是如此，分別居住在城市和鄉村的個人也應該如此。

市場經濟下的政府間財政關系應有助于統一市場的形成，在激勵地方政府的同時，應避免“諸侯經濟”問題的出現。政府間事權的界定，應注意效率的提高。全國性公共產品和公共服務由中央政府提供，地方性公共產品和公共服務由地方政府提供，帶有外部性的地方性公共產品和公共服務可以由地方提供、中央補貼，也可以由中央提供。政府間稅種的劃分，應將影響全國統一市場形成的流轉稅劃歸中央。與收入分配相關的稅種應該歸屬于中央。企業所得稅的劃分不能依據行政隸屬關系。政府間財政轉移支付制度應該規范化，應能保證各地最低公共服務水平的提供，實現公共服務的均等化。

符合以上要求的財政是公共財政。1994年，中國已經開始建設公共財政，1998年明確提出構建公共財政框架。近年來，中國政府正在進一步完善公共財政體制，就是對市場經濟改革所作出的回應。