3.1　三次財力困境與財稅改革

3.1.1　第一次財力困境與財稅改革

中國為什么要進行財稅改革？經歷“文革”十年，中國國民經濟已經瀕臨崩潰的邊緣，只有改革一條路可走。財稅改革是經濟改革的一個組成部分。傳統體制下，財政支持了計劃經濟體制的正常運轉。改革計劃經濟體制，從根本上說，必須改變整個社會資源的計劃配置方式，必須改變計劃在社會資源配置過程中的主導地位。

改革者對于問題的認識有一個漸進的過程。最初，改革者并沒有將經濟問題產生的原因歸結為計劃經濟體制，而只是在計劃經濟這個大前提下進行改革。所以，改革首先不會直接拿計劃經濟開刀。

改革的根本目的是提高經濟效率。農業是國民經濟的基礎，提高農業生產的效率首先進入決策者的視野。為了提高糧食生產的積極性，最直接的辦法是縮小工農產品剪刀差，提高糧食收購價格。提高糧食收購價格需要增加財政支出，需要財政的支持。在傳統體制下，職工工資多年未提高，形成了歷史欠賬，為了提高職工的積極性，同樣需要增加財政的支出。再加上，改革之前的1974—1976年，財政連續三年發生赤字，分別為7.11億元、5.27億元和29.62億元。財政赤字規模不算大，但由于這是壓縮支出的結果，財政困難程度可想而知。1977年和1978年國民經濟得到一定的恢復，1977年和1978年都出現了財政結余，分別為30.93億元和10.17億元。但這不能改變財政支出的壓力，1979年財政赤字達135.41億元，為建國以來之最高。財政赤字占財政收入的比重高達11.81%。1980年財政繼續出現赤字，為68.90億元。也就是說，改革伊始，國家財力就陷入了困境。

農業改革相對于企業改革而言，成本較低。一方面，傳統體制下，財政投入的重點在企業和城市，農業所獲得的財政支持較少，農村所得到的財政投入也不多，改革對農民來說，不會有什么損失，反而會有收入增加的好處。另一方面，提高農產品價格，推行聯產承包責任制，實行的是制度創新激勵，財政投入不會太多。因此，改革首先在農村起步，農業很快就得到了恢復和發展。

企業改革成為改革的重點。在整個國民經濟中，企業占據了舉足輕重的地位。企業活力是經濟發展的關鍵。因此，增強企業活力是經濟改革的重要內容。改革者在改革之初就認識到對企業集中過多的弊病。中共十一屆三中全會指出，中國經濟管理體制的一個嚴重缺點是權力過于集中，應該有領導地大膽下放，讓地方和工農業企業在國家統一計劃的指導下有更多的經營管理自主權。因此，擴大企業自主權幾乎與經濟改革是同步開始的。擴大企業自主權包括企業的部分財務管理權。在傳統計劃經濟體制下，國家財政與國營企業財務幾乎是重疊的，擴大企業財務管理權限，就意味著財政的放權。利潤留成、企業基金制度試點，無不如此。對企業放權，也就意味著財政收入的相對下降。表3.1反映了改革之初企業收入下降的基本情況，企業收入占財政收入的相對額下降，絕對額也下降。

表3.1　1978—1982年國家財政分項目收入

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

改革者很早就認識到財政集中過多的弊病。1979年10月4日鄧小平在中共省、市、自治區委員會第一書記座談會上的講話《關于經濟工作的幾點意見》中指出：“財政體制，總的來說，我們是比較集中的。有些需要下放的，需要給地方上一些，使地方財權多一點，活動余地大一點，總的方針應該是這樣。”（鄧小平，1994：199—200）

改革者力圖通過擴權讓利，增強企業活力，提高經濟效益，因此，在財政上實行分權，中央和地方“分灶吃飯”，對企業進行了擴大自主權的改革。

但是，改革并沒有從根本上改善國家財力狀況。除了1981年財政結余37.38億元外，1982—1984年又是連續三年的財政赤字，分別為17.65億元、42.57億元和58.16億元。由此看來，財力困境雖然直接導致了財稅改革，但就結果而言，財稅改革并沒有從根本上緩解財力困境。[10]

3.1.2　第二次財力困境與財稅改革

20世紀80年代中期到90年代上半期，中國財政遇到了改革以來的第二次財力困境。1985年，中國財政收支結余0.57億元，但是，1986年開始，財政就連年出現赤字。1986—1993年的財政赤字分別為82.90億元、62.83億元、133.97億元、158.88億元、146.49億元、237.14億元、258.83億元和293.35億元。而且，財政收入占國內生產總值（GDP）的比重從1986年的20.65%開始持續下滑，1993年僅為12.31%，國家債務負擔持續加重。國家發行公債從1986年的138.25億元擴大到1993年的739.22億元。這次財政陷入困境的另一個表現是中央財政占全國財政總收入的比重持續下降，從1986年的36.7%降到1993年的22.0%。

財政收入占GDP比重的下降意味著國家直接掌控的財力下降。與此同時，財政支出壓力不減反增。表3.2顯示了財政補貼的基本情況。1989年，企業虧損補貼和物價補貼占財政收入近1/3。

表3.2　1985—1993年的財政補貼

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

政府沒有足夠的可支配收入，必然會影響到國家職能的發揮。政府機構的正常運轉在很大程度上依靠了預算外收入和制度外收入。表3.3顯示，預算外資金總收入從1986年的1 737.31億元上升到1992年的3 854.92億元。預算外收入與預算內收入同步增長，預算外收入占預算內收入之比從1986年的0.82上升到1992年的1.11，預算外收入與預算內相當，甚至超過了預算內收入的水平（見表3.4）。[11]預算外資金根據其性質來看，也是財政資金。預算外資金規模的擴大，在很大程度上彌補了政府可支配財力的不足。實際上，政府掌握的財力還包括制度外收入。所謂制度外收入，是指政府依靠其行政權力所獲得游離于預算內和預算外制度之外的收入。樊綱（1995）保守估計1994年制度外收入約占地方預算內收入的30%。關于制度外收入，也有學者認為，當時中國出現了預算內、預算外和制度外三足鼎立的情況。總之，預算內、預算外和制度外收入共同支撐了中國政府機構的正常運轉。

表3.3　1986—1993年預算外資金收支總額

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

表3.4　1986—1993年預算外收入與預算內收入之比

資料來源：中國財政雜志社（2007）。

但是，依靠預算外和制度外收入來保證政府機構的正常運轉，顯然對政府是不利的。預算外收入按照中國財政制度的有關規定，其支出有專門的用途，政府不可能隨意調用。制度外收入本來就缺少合法性，而且，對于政府而言，這樣的收入也缺乏穩定性。因此，政府有從根本上改變這種狀況的動力。

第二次國家財力困境的形成實際上還與經濟的所有制結構發生變化有關。經過改革，非公有制經濟得到了發展，表3.5提供了1986—1993年各種經濟類型的工業總產值所占比重。但是，財政收入嚴重依靠公有制經濟，特別是國有制經濟的狀況沒有得到改變。

表3.5　1986—1993年各種經濟類型的工業總產值所占比重

注：本表系根據當年價格計算。

資料來源：中國工業年鑒編輯委員會（2006）。

與第二次財力困境相伴隨的是，地方政府依靠直接征稅的便利，“藏富于企業”、“藏富于民”，財政收入絕對額增長緩慢，相對值甚至下降，與此不無關系。中央政府亦有從制度上扭轉地方政府掌握征稅權和政府間財政關系不合理的愿望。在這樣的背景下，中央財政部門多次強調“振興財政”。第二次財力困境推動了政府，特別是中央政府進行財稅制度改革。

3.1.3　第三次財力困境與財稅改革

與前兩次財力困境不同的是，第三次財力困境主要表現為縣鄉財政困難。1994年財稅制度改革之后，財政收入占GDP的比重持續上升，1994年僅為10.83%，2007年上升到20.56%。與此同時，中央與地方財政收入之比發生了變化，在改革之前的1993年，該比例為22：78，1994年該比例變為55.7：44.3。在財政收入上，中央占大頭，地方占小頭的局面基本上得到保持，2007年該比例為54.1：45.9（見表1.7）。而在財政支出上，1993年，中央與地方之比為28.3：71.7，1994年該比例為30.3：69.7。地方支出占大頭的局面保持不變，2007年該比例為22.7：77.3（見表1.7）。中央政府通過大量財政轉移支付，保證了地方政府的正常運轉。但是，1994年財稅改革之后，基層財政困難問題一度嚴重困擾地方政府，影響了地方政府的正常運轉。

縣鄉財政困難是與財政收入持續快速增長聯系在一起的，主要表現在以下幾個方面：

第一，欠發工資。2000年，全國有276個縣人均財力在6 000元以下，財力不能保證工資發放（張弘力等，2002）。1998年和1999年底，全國欠發工資的縣分別為344個和779個，累計欠發工資額分別為32.45億元和112.8億元，欠發工資的縣占全國縣和縣級市（含市轄區）總數（欠發面）為13.84%和31.34%。截至2001年3月底，全國有1 001個縣累計欠發工資205.32億元，欠發面上升為35%（王軍等，2002）。截至2002年底，縣鄉累計拖欠工資408億元，其中，拖欠國家統一出臺的標準工資137億元，拖欠地方出臺工資政策部分271億元。2003年新增拖欠76億元。（財政部預算司、辦公廳緩解縣鄉財政困難課題組，2005）。

第二，債務負擔沉重。所欠債務包括上級財政部門的債務——國債轉貸資金、世界銀行及外國政府貸款、銀行部門和個人的債務、糧食企業的虧損掛賬等等。表3.6反映了2002年地方縣鄉級政府債務累積余額情況。

表3.6　2002年地方縣鄉級政府債務累積余額情況

注：1.不含拖欠工資。

2.直接顯性債務包括地方政府承借的外國政府貸款、國際金融組織貸款、國債轉貸資金、解決地方金融風險專項借款、農業綜合開發借款以及地方政府自行向銀行、單位和個人直接借款等。

3.或有顯性債務包括地方政府擔保的外國政府貸款、國際金融組織貸款、中外合資融資租賃公司貸款、地方政府自行擔保貸款以及拖欠國有企業離退休職工養老金、糧食企業虧損掛賬等根據法律和政策需地方財政兜底的支付事項。

資料來源：財政部預算司、辦公廳緩解縣鄉財政困難課題組（2005）。

第三，公用經費保障水平低。相當部分縣鄉財政收入只能維持其人員經費和簡單的公務支出，公務費較低，修繕、購置費基本不做安排（王保安等，2002）。

第四，公費醫療無法正常保證。王軍等（2002）根據2003年財政部監督局會同預算司對10個縣（市）的專項調查結果，部分縣（市）近10年的在職人員醫療費基本由個人負擔，離退休和傷殘人員的醫療缺口較大（財政部預算司、辦公廳緩解縣鄉財政困難課題組，2005）。

2003年，全國2 938個縣級單位中，有974個縣實際人均財力低于基本支出需求，約占縣級單位數的1/3。其中，人均財力低于工資性支出的縣有291個；人均財力低于工資性支出和公用經費之和的縣有362個。

導致縣鄉財政困難的原因是多方面的。經濟發展水平相對落后是多數財政困難縣鄉的共同特點。從根本上說，緩解縣鄉財政困難，要靠發展經濟。縣鄉財政困難有基層政府機構人員膨脹的原因，也有財政體制上的原因。1994年財政體制改革的直接目標之一是提高中央財政收入占全國財政總收入的比重，這個目標已經實現。改革沒有對省以下財政體制作出統一的規定，其結果是省一級政府模仿中央政府，盡可能集中地方財政收入，地市級政府模仿省級政府，到縣鄉財政，已無過多財力可以集中。這樣，縣鄉財政困難的出現就很正常，在經濟欠發達地區表現尤為突出。這種體制性的原因必須通過財政體制改革才能得以扭轉。

縣鄉財政困難的另一面是國家財政收入的快速增長和良好的中央財政狀況。這也說明，縣鄉財政困難能夠通過財政體制的調整得到解決。2005年，國務院決定采取綜合性措施，爭取用3年左右的時間，使縣鄉財政困難狀況得到較大緩解。當年，中央財政安排資金，建立“三獎一補”的縣鄉財政困難激勵約束機制。所謂“三獎一補”，就是對財政困難縣政府增加稅收收入和省市級政府增加對財政困難縣財力性轉移支付給予獎勵，對縣鄉政府精簡機構和人員給予獎勵，對產糧大縣給予獎勵，對以前緩解縣鄉財政困難工作做得好的地區給予獎勵（李萍主編，2006：79）。“三獎一補”是“以獎代補”的轉移支付。它有效地調動了各地化解縣鄉財政困難問題的積極性。2005年以來，中央財政每年都在增加“三獎一補”政策的投入力度，三年投入資金總量超過700億元。“三獎一補”帶動了地方政府的資金配套，全國財政困難縣已由2005年的791個減少到2007年的27個（許志峰，2007）。

需要注意的是，1994—2008年，中國財稅制度進行了多次調整，這些調整有許多與財力困境無關。推動財稅改革的力量更多的是多種經濟利益主體形成所帶來的市場力量。財稅制度改革或者是這些市場力量推動的結果，或者是政府主動適應市場力量的要求進行改革的結果。財稅制度改革的非財力因素自1978年以來就一直存在，經濟改革與財稅制度改革是同步進行的。2009年上半年財政收入增長乏力，但財稅部門只是通過局部的稅制改革和稅收政策調整加以應對，而未采取根本性的財稅改革舉措。