人民政協(xié)研究

論人民政協(xié)制度的國家制度性質(zhì)

張峰

【摘要】結(jié)合人民政協(xié)制度的形成發(fā)展歷程，深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)的創(chuàng)新性論斷的深刻內(nèi)涵，推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，需要解決人民政協(xié)在歷史進程中的發(fā)展定位和發(fā)展趨勢問題。人民政協(xié)制度是國家實體性制度，而不是具體履職制度以及支撐履職的工作制度。作為國家實體性制度的人民政協(xié)制度，需要依靠完整的程序性制度運行。人民政協(xié)既要充分發(fā)揮專門協(xié)商機構(gòu)的作用，也要建立健全系統(tǒng)完備的、以政協(xié)章程為基礎(chǔ)的工作制度體系。這樣才能使人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；國家制度；人民政協(xié)制度；國家治理

制度一般有兩個層面，一是關(guān)于國家某類政治組織在國家制度體系中的地位和作用的規(guī)定，稱為國家實體性制度，屬于國家制度的范疇；二是關(guān)于這類政治組織運行的規(guī)則，可稱之為程序性制度，屬于規(guī)章制度的范疇。汪洋代表政協(xié)在全國政協(xié)十三屆二次會議所作的工作報告中指出：“要把推動人民政協(xié)制度更加成熟更加定型、發(fā)揮好專門協(xié)商機構(gòu)的作用，作為新時代的新方位新使命。”有人認為，“人民政協(xié)制度”是指人民政協(xié)的具體履職制度以及支撐履職的工作制度。筆者認為，盡管中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度能大體涵蓋人民政協(xié)，或是說能為人民政協(xié)提供制度保障，但其與人民政協(xié)制度畢竟不是全等關(guān)系。人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，是作為人民政協(xié)的新方位提出來的，是一種更高的政治站位，要解決的是人民政協(xié)在歷史進程中處在什么樣的位置、有什么樣的趨勢問題。顯然，它是指作為國家實體性制度的人民政協(xié)制度，而不是人民政協(xié)的程序性制度。理解人民政協(xié)制度的國家制度性質(zhì)，要結(jié)合人民政協(xié)制度形成和發(fā)展歷程，深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記關(guān)于人民政協(xié)三個創(chuàng)新性論斷的深刻內(nèi)涵。

一、人民政協(xié)是具有鮮明中國特色的制度安排

制度安排又叫制度設(shè)計，就是制度的創(chuàng)制。一個國家走什么樣的政治發(fā)展道路，核心的問題是對國家政治制度進行設(shè)計和作出安排。習(xí)近平總書記指出：“設(shè)計和發(fā)展國家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實、理論和實踐、形式和內(nèi)容有機統(tǒng)一。要堅持從國情出發(fā)、從實際出發(fā)，既要把握長期形成的歷史傳承，又要把握走過的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實要求、著眼解決現(xiàn)實問題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來一座政治制度上的 ‘飛來峰’。”中國共產(chǎn)黨關(guān)于國家政治制度的設(shè)計到底經(jīng)歷了什么樣的歷程呢？習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中明確概括為“兩個制度安排”：一是“人民代表大會制度是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一的根本政治制度安排”；二是“人民政協(xié)是具有中國特色的制度安排”。特別是對后一種制度安排，習(xí)近平總書記指出：“中國特色社會主義制度的生命力，就在于這一制度是在中國的社會土壤中生長起來的，人民政協(xié)就是適合中國國情、具有鮮明中國特色的制度安排。”“兩個制度安排”深刻揭示了人民代表大會制度和人民政協(xié)制度作為國家政治制度的內(nèi)在聯(lián)系，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨關(guān)于國家政治制度設(shè)計的高度政治智慧。

人民代表大會制度是中國共產(chǎn)黨最早的政治制度設(shè)計。這一制度學(xué)習(xí)的是蘇聯(lián)的蘇維埃制度模式。土地革命戰(zhàn)爭時期，中國共產(chǎn)黨曾建立中華蘇維埃共和國，實行蘇維埃代表大會制度。蘇維埃代表大會制度成為人民代表大會制度的雛形。1940年1月，毛澤東就國家政體問題提出：“中國現(xiàn)在可以采取全國人民代表大會、省人民代表大會、縣人民代表大會、區(qū)人民代表大會直到鄉(xiāng)人民代表大會的系統(tǒng)，并由各級代表大會選舉政府。”毛澤東設(shè)計的人民代表大會制度，有時也叫人民代表會議制度，屬于蘇維埃制度模式，但又與之有別。毛澤東指出：“我們不采取資產(chǎn)階級共和國的國會制度，而采取無產(chǎn)階級共和國的蘇維埃制度。代表會議就是蘇維埃。自然，在內(nèi)容上我們和蘇聯(lián)的無產(chǎn)階級專政的蘇維埃是有區(qū)別的，我們是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃，‘蘇維埃’這個外來語我們不用，而叫做人民代表會議。”我國人民代表大會制度與蘇聯(lián)蘇維埃制度的不同，主要是內(nèi)容上原則上的不同。毛澤東明確說：“有些人懷疑共產(chǎn)黨得勢之后，是否學(xué)俄國那樣，來一個無產(chǎn)階級專政和一黨制度。我們的答復(fù)是：幾個民主階級聯(lián)盟的新民主主義國家，和無產(chǎn)階級專政的社會主義國家，是有原則上不同的。毫無疑義，我們這個新民主主義的制度是在無產(chǎn)階級的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來的，但是中國在整個新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個階級專政和一黨獨占政府機構(gòu)的制度。”概括起來，蘇聯(lián)是無產(chǎn)階級專政和一黨制，我們是各革命階級聯(lián)盟的人民民主專政和中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制。中國共產(chǎn)黨人對人民代表大會制度作出這樣的適合中國國情的設(shè)計，為后來人民政治協(xié)商會議代行全國人民代表大會職權(quán)奠定了政治理論基礎(chǔ)。

1948年，隨著人民解放戰(zhàn)爭的順利推進，毛澤東認為，在目前形勢下召集人民代表大會，成立民主聯(lián)合政府，業(yè)已成為必要，時機亦已成熟。“但欲實現(xiàn)這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團體的代表開一個會議。在這個會議上，討論并決定上述問題。此項會議似宜定名為政治協(xié)商會議。”中共中央發(fā)布“五一口號”，號召迅速召開政治協(xié)商會議，討論并實現(xiàn)召集人民代表大會、成立民主聯(lián)合政府。中國共產(chǎn)黨的提議得到了各民主黨派和民主人士的響應(yīng)。按照毛澤東的設(shè)想，新政協(xié)只是起過渡性的作用，新中國還是要通過人民代表大會來建立政府。1948年9月8日，毛澤東在中共中央政治局會議上的報告中指出：“人民民主專政的國家，是以人民代表會議產(chǎn)生的政府來代表它的。”10月初，新政協(xié)的籌備工作開始。在起草《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（以下簡稱《共同綱領(lǐng)》）的過程中，民主人士章伯鈞、蔡廷鍇認為，按照當時國內(nèi)形勢，尚有未解放的地區(qū)，此時召集人民代表大會不現(xiàn)實，因此提出“新政協(xié)即等于臨時人民代表會議，即可產(chǎn)生臨時中央政府”。中共接受了這個建議，在1948年11月形成的《中國人民民主革命綱領(lǐng)草稿》第二稿中規(guī)定：“由新政協(xié)直接選舉臨時中央政府。”

中共領(lǐng)導(dǎo)人不是簡單地接受黨外人士的建議，而是有更深遠的考慮，即不是把新政協(xié)當作臨時人民代表會議，而是使其代行全國人民代表大會職權(quán)；不是產(chǎn)生臨時中央政府，而是產(chǎn)生正式的中央政府。1949年1月8日，毛澤東在《目前形勢和黨在1949年的任務(wù)》中提出：“1949年必須召集沒有反動派代表參加的以完成中國人民革命任務(wù)為目標的各民主黨派各人民團體的政治協(xié)商會議，宣告中華人民民主共和國的成立，組成共和國的中央政府，并通過共同綱領(lǐng)。”3月5日，中共中央召開七屆二中全會，批準關(guān)于召開沒有反動分子參加的新的政治協(xié)商會議及成立民主聯(lián)合政府的建議。1949年9月21日至30日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議在北京召開。毛澤東宣布：“現(xiàn)在的中國人民政治協(xié)商會議是在完全新的基礎(chǔ)上召開的，它具有代表全國人民的性質(zhì)，它獲得全國人民的信任和擁護。因此，中國人民政治協(xié)商會議宣布自己執(zhí)行全國人民代表大會的職權(quán)。”

人民政協(xié)之所以代行全國人民代表大會職權(quán)，直接原因是迅速建立新中國政權(quán)的需要。是以普選方式建政還是以協(xié)商方式建政，是當時面臨的一項重大選擇。普選方式建政的路徑是自下而上推進，先由地方逐級召開人民代表大會通過選舉建立地方政權(quán)，然后通過全國性普選召開全國人民代表大會建立中央政權(quán)。這不僅需要很長時間，而且還可能出現(xiàn)地方政權(quán)形成后進行統(tǒng)一的困難，甚至?xí)霈F(xiàn)聯(lián)邦制國家的局面。周恩來就此指出：“將來人民代表大會，是要經(jīng)過普選方式來產(chǎn)生的。關(guān)于普選，本來應(yīng)該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對中國現(xiàn)在的情況來說，是非常困難的。”“關(guān)于直接選舉的問題，中國是全世界人口最多的國家，直接選舉目前實在不容易辦到。”而協(xié)商方式建政的路徑是自上而下的推進，先通過在國家最高層次進行政治協(xié)商建立中央政權(quán)，然后在中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進地方政權(quán)建設(shè)。這不僅簡便易行，而且符合我國歷史上形成的中央集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)，能夠保證國家的團結(jié)統(tǒng)一。因此，中國共產(chǎn)黨選擇運用“通過協(xié)商方式產(chǎn)生的”人民政治協(xié)商會議來建立新中國的政權(quán)。這不僅是簡便易行的，而且是具有鮮明中國特色的，是具有高度政治智慧的偉大創(chuàng)造。

人民政協(xié)的產(chǎn)生及在國家政治生活中發(fā)揮的巨大作用，意味著人民政協(xié)制度的形成。這一制度初步具備了國家政治制度的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在人民政協(xié)的三個定位上：

其一，人民政協(xié)是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，體現(xiàn)了人民民主專政的政權(quán)性質(zhì)。新中國建立的國家制度是人民民主專政的國家制度。毛澤東指出：“一切事實都證明：我們的人民民主專政的國家制度，較之于資本主義國家的政治制度具有極大的優(yōu)越性。”而人民民主專政又是統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。具有臨時憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》指出：“中國人民民主專政是中國工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及其他愛國民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)。”它同時規(guī)定：“中國人民政治協(xié)商會議為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式。”只要統(tǒng)一戰(zhàn)線存在，就需要人民政協(xié)的組織形式。周恩來指出：“我們的政權(quán)是人民民主專政，是以工人階級為領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。這樣的專政，包括了各民主階級，統(tǒng)一戰(zhàn)線也反映了我們政權(quán)的這一種性質(zhì)。從開國以來，我們就決定了人民民主專政這樣的性質(zhì)，現(xiàn)在還是這個性質(zhì)。這就是說，我們這個統(tǒng)一戰(zhàn)線以及我們的政權(quán)，經(jīng)過人大通過的憲法也還是這樣的性質(zhì)。”只要中國仍然實行人民民主專政的政權(quán)，統(tǒng)一戰(zhàn)線及其組織形式人民政協(xié)就將繼續(xù)發(fā)揮它的作用。

其二，人民政協(xié)是各黨派的協(xié)商機關(guān)，是我國新型政黨制度的載體。中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議的成功召開，標志著中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。人民政協(xié)也因此成為我國新型政黨制度的載體，成為政治協(xié)商的基本組織形式。在政協(xié)第一屆全體會議期間，政治協(xié)商的重要事項大都是在政協(xié)進行協(xié)商的。這就使人民政協(xié)成為各民主黨派發(fā)表各自政治主張的平臺。這也是中共中央在第一屆全國人大召開后，作出保留人民政協(xié)的一個重要原因。毛澤東指出：“人民代表大會是國家權(quán)力機關(guān)，有了人大，并不妨礙政協(xié)進行政治協(xié)商。政協(xié)是各黨派的協(xié)商機關(guān)。各黨派、各民族、各團體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來協(xié)商新中國的大事非常重要。”“各黨派的協(xié)商機關(guān)”是人民政協(xié)在國家政治制度中一個重要定位，為后來把人民政協(xié)明確為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機構(gòu)，奠定了堅實的組織基礎(chǔ)。

其三，人民政協(xié)對政府的工作起協(xié)商、參謀和推動作用，體現(xiàn)了新民主主義的議事精神。中央人民政府是由中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)而產(chǎn)生的。這引出了一個問題：政協(xié)全國委員會同中央人民政府是什么關(guān)系？周恩來在中國人民政治協(xié)商會議第一次全體會議召開前向政協(xié)代表所作的報告中指出：“人民政協(xié)全國委員會，便是同中央人民政府協(xié)議事情的機構(gòu)。一切大政方針，都先要經(jīng)過全國委員會協(xié)議，然后建議政府施行。”人民政協(xié)對人民政府具有建議權(quán)。這種建議權(quán)是人民政協(xié)的特殊性權(quán)利，雖然不具有剛性約束力，但是非常重要。毛澤東在全國政協(xié)一屆二次會議上的閉幕詞中指出：“我們的會議在暫時還是建議性質(zhì)的會議。但是在實際上，我們在這種會議上所做的決定，中央人民政府是當然會采納并見之實行的，是應(yīng)當采納并見之實行的。”人民政協(xié)的這種建議權(quán)，不單是在中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議代行全國人民代表大會職權(quán)期間具有，而且在不再代行全國人大職權(quán)之后仍然存在。“國家大政方針，仍要經(jīng)過人民政協(xié)進行協(xié)商。”這是因為中國共產(chǎn)黨在創(chuàng)制人民政協(xié)之初，就沒有把它當作一個臨時性組織，而是作為一個長期存在下去并發(fā)揮特殊作用的政治組織。周恩來指出：“就是在普選的全國人民代表大會召開以后，政協(xié)會議還將對中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動的作用。”人民政協(xié)對中央人民政府確實起到了這樣的作用。新中國成立初期進行的一切重大活動、頒布的重要政策法令，都會經(jīng)過全國政協(xié)全體會議或常務(wù)委員會擴大會議協(xié)商。政府有關(guān)部門經(jīng)常把政策、法令、條例送到政協(xié)全國委員會有關(guān)各組進行研究討論，甚至中央人民政府對部門的變更增減也會預(yù)先提到政協(xié)常委會協(xié)商。人民政協(xié)之所以能夠?qū)θ嗣裾疬@樣的作用，其中一個重要原因是它體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨一貫倡導(dǎo)的協(xié)商民主精神。周恩來指出：“凡是重大的議案提出來總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個字非常好，就包括這個新民主的精神”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”。毛澤東指出：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個商量政府。”商量政府要有專門的商量機構(gòu)來配合，這就是人民政協(xié)。

二、人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分

國家治理體系就是國家的制度體系。習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。”黨的十八屆三中全會提出的“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是國家制度和制度執(zhí)行力的現(xiàn)代化。關(guān)于人民政協(xié)與國家治理體系的關(guān)系，習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)是國家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實舉措大力推進履職能力建設(shè)，努力在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。”這一重要論斷啟發(fā)我們形成兩點重要認識。

其一，要把人民政協(xié)制度擺在國家治理體系的大系統(tǒng)中來認識其作為國家制度的地位。習(xí)近平總書記指出：“我們說要推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，這個系統(tǒng)的核心是中國共產(chǎn)黨，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊，各民主黨派和無黨派人士，各企事業(yè)單位，工會、共青團、婦聯(lián)等群團組織，都要堅持中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)。”系統(tǒng)的構(gòu)建涉及系統(tǒng)內(nèi)部要素的整合和各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。在系統(tǒng)中能夠起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的是系統(tǒng)的核心，在中國國家治理體系這個大系統(tǒng)中能夠起到這樣作用的是中國共產(chǎn)黨。習(xí)近平總書記指出：“在國家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的 ‘帥’，車馬炮各展其長，一盤棋大局分明。”各個子系統(tǒng)都要堅持和維護中國共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如果沒有中國共產(chǎn)黨這個領(lǐng)導(dǎo)核心，就會出現(xiàn)子系統(tǒng)各自為政、政出多門、自行其是的問題，國家治理體系的大系統(tǒng)就形成不起來，即便形成也不能很好地運行起來，就會出現(xiàn)子系統(tǒng)相互掣肘、互相扯皮、內(nèi)耗不斷的嚴重低效率問題。同樣，在國家治理體系的大系統(tǒng)中，子系統(tǒng)不是可有可無的，而是必不可少的，否則就不成為系統(tǒng)。因此，既要加強黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要支持人大、政府、政協(xié)等依法依章程履行職能、開展工作、發(fā)揮作用。各子系統(tǒng)發(fā)揮作用不是雜亂無章的，而是各有各的職能，各有各的特殊作用。“堅持一類事項原則上由一個部門統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個部門負責(zé)”，是黨的十九屆三中全會為加強相關(guān)機構(gòu)配合聯(lián)動，避免政出多門、責(zé)任不明、推諉扯皮而提出的一個重要原則，也是對國家治理體系中各個子系統(tǒng)職能進行科學(xué)合理分工的基本思路。在我國國家治理層面，這主要涉及在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下人大、政府、政協(xié)三者的職能分工和協(xié)調(diào)。在這個問題上，改革開放以來已經(jīng)形成了明確的思路：關(guān)系國計民生的重大問題，通過人民政協(xié)進行協(xié)商，由人民代表大會行使國家權(quán)力進行決策，由人民政府執(zhí)行實施。習(xí)近平總書記強調(diào)：“中國共產(chǎn)黨各級黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會同政府、政協(xié)制定實施協(xié)商年度工作計劃，對明確規(guī)定需要協(xié)商的事項必須經(jīng)協(xié)商后再提交決策實施。”

其二，從中國特色社會主義制度發(fā)展和完善的全過程來理解人民政協(xié)制度更加成熟更加定型。1992年初，鄧小平在視察南方的重要談話中提出了一個重大戰(zhàn)略構(gòu)想：“恐怕再有30年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化。”經(jīng)過長期努力，2011年，胡錦濤在“七一”講話中，宣告我們推進社會主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟、政治、文化、社會等各個領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。中國特色社會主義制度體系已經(jīng)建立起來，并且是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的。為此，習(xí)近平總書記提出了“兩個半程”的頂層設(shè)計：“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國社會主義實踐的前半程已經(jīng)走過了，前半程我們的主要歷史任務(wù)是建立社會主義基本制度，并在這個基礎(chǔ)上進行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。后半程，我們的主要歷史任務(wù)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。”“更加成熟更加定型”既是對整個中國特色社會主義制度體系的要求，也是對作為國家制度重要方面的人民政協(xié)制度的要求。實現(xiàn)人民當家作主，通過依法選舉、讓人民的代表來參與國家生活和社會生活的管理是十分重要的，通過選舉以外的制度和方式讓人民參與國家生活和社會生活的管理也是十分重要的，既要通過選舉民主保證權(quán)為民所授，又要通過協(xié)商民主保證權(quán)為民所用。人民政協(xié)制度正是這樣的選舉以外的制度。

三、人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)作用

一般說來，國家制度是實體性制度，要有特定的實體性組織來支撐。人民政協(xié)制度也不例外。習(xí)近平總書記指出：“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過程，推進政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政治協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻策、服務(wù)大局。”這一具有高度政治智慧的重要論斷，深刻揭示了人民政協(xié)的實體性政治組織的性質(zhì)，為明確人民政協(xié)制度作為國家制度的地位奠定了組織基礎(chǔ)，在中國國家制度發(fā)展史上具有開創(chuàng)性意義。

從國家層面來說，以實體性政治組織為支撐而形成的國家政治制度主要有四項。一是以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心而形成的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度。習(xí)近平總書記指出：“中國最大的國情就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國特色？這就是中國特色。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來的，也不是亦步亦趨效仿別人的。”中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史和人民選擇中形成的，是我國《中華人民共和國憲法》（以下簡稱憲法）為根本法的形式確立起來的。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議表決通過憲法修正案，在憲法總綱第1條第2款“社會主義制度是中華人民共和國的根本制度”后增寫“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。二是以人民代表大會為組織形式而形成的人民代表大會制度。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。全國人民代表大會是最高國家權(quán)力機關(guān)，地方各級人民代表大會是地方國家權(quán)力機關(guān)。三是以人民政府為組織形式形成的人民政府行政管理制度。國務(wù)院即中央人民政府，是最高國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是最高國家行政機關(guān)。地方各級人民政府是地方各級國家權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)，是地方各級國家行政機關(guān)。這實際就是鄧小平提出的“真正建立從國務(wù)院到地方各級政府從上到下的強有力的工作系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)意味著人民政府行政管理制度的建立并發(fā)揮作用。四是以人民政協(xié)為組織形式而形成的人民政協(xié)制度。我國憲法序言載明：“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護國家的統(tǒng)一和團結(jié)的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。”這是人民政協(xié)制度存在的憲法依據(jù)。由于人民政協(xié)不是國家權(quán)力機關(guān)的特殊性，我國憲法未以條款形式對其作出規(guī)定，而主要通過《中國人民政治協(xié)商會議章程》（以下簡稱政協(xié)章程）來規(guī)范。2018年3月15日新修訂的政協(xié)章程，依據(jù)憲法作出明確規(guī)定，確立了人民政協(xié)制度作為國家制度的地位。

人民政協(xié)作為國家專門協(xié)商機構(gòu)，必然要與其他國家機構(gòu)形成一定關(guān)系，從而顯示出人民政協(xié)制度作為國家制度的作用。具體說來，主要是以下三種關(guān)系。

其一，對實現(xiàn)中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)起凝聚共識的作用。習(xí)近平總書記指出：“民主和協(xié)商是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。通過發(fā)揚民主、廣泛協(xié)商，可以使統(tǒng)一戰(zhàn)線廣大成員更加普遍地認同黨的主張，更加自覺地團結(jié)在黨的周圍，跟黨走。”人民政協(xié)的政治協(xié)商是一個雙向發(fā)力過程，既是把中國共產(chǎn)黨的政治主張轉(zhuǎn)化為各民主黨派、無黨派人士、社會各界人士共識的過程，也是聽取各方面政協(xié)委員意見建議而豐富和完善中國共產(chǎn)黨的政治主張的過程。通過協(xié)商鞏固已有共識并不斷形成新的共識，是人民政協(xié)政治協(xié)商的基礎(chǔ)和前提，目的是畫出最大同心圓。習(xí)近平總書記指出：“什么是同心圓？就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，動員全國各族人民，調(diào)動各方面積極性，共同為實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢而奮斗。”政治協(xié)商的基本形式是行使建議權(quán)。毛澤東就政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國家權(quán)力機關(guān)——全國人民代表大會，它也不是國家的行政機關(guān)。有人說，政協(xié)全國委員會的職權(quán)要相等或大體相等于國家機關(guān)，才說明它是被重視的。如果這樣說，那末共產(chǎn)黨沒有制憲之權(quán)，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協(xié)全國委員會也搞成國家機關(guān)，那就會一國二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)。”這里清楚地表明政協(xié)的職權(quán)就是提建議，也就是毛澤東所提出的政協(xié)五項任務(wù)的第三項——“提意見”。“憲法的實施問題，鞏固人民民主制度問題，政協(xié)可以向人大常委會和國務(wù)院提意見。政協(xié)委員提意見，特別是發(fā)議論，說閑話，只要不是破壞性的意見，只要是建設(shè)性的意見，即使是錯誤的，提了也有好處。提意見是合乎章程的。”發(fā)揮人民政協(xié)作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，要進一步明確人民政協(xié)的建議權(quán)，將其納入中國共產(chǎn)黨對國家權(quán)力機關(guān)提出立法、規(guī)劃等建議的大布局中通盤考慮，并且強化人民政協(xié)建議案的重要地位和作用，通過人民政協(xié)凝聚廣泛共識，為鞏固中國共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位發(fā)揮應(yīng)有作用。

其二，對人民代表大會行使國家權(quán)力起決策支持作用。在我國的政治架構(gòu)中，人民代表大會和人民政治協(xié)商會議是兩個相伴而生、相互配合的政治組織，被形象地稱為“兩會”。“兩會”的形成是中國共產(chǎn)黨自覺的制度設(shè)計的結(jié)果。在人民政協(xié)成立之初，周恩來指出：“現(xiàn)在凡是通過普選方式產(chǎn)生出來的會，我們叫做大會，例如人民代表大會。凡是通過協(xié)商方式產(chǎn)生的會，我們就叫做會議，例如人民政治協(xié)商會議。”清楚地表明了“兩會”所重點運用的人民民主的形式不同，一個是選舉，一個是協(xié)商。我國實行的是人民代表大會的一院制。鄧小平指出：“我們實行的就是全國人民代表大會一院制，這最符合中國實際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國家的興旺發(fā)達，避免很多牽扯。當然，如果政策搞錯了，不管你什么院制也沒有用。”這表明，我們堅持人民代表大會一院制的前提是政策正確、方向正確。而為做到這一點，就必須實行協(xié)商民主。習(xí)近平總書記指出：“我們發(fā)展社會主義民主政治、加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)，就是為了發(fā)揚民主、集思廣益，避免發(fā)生大的失誤。”要發(fā)揮人民政協(xié)這一最能體現(xiàn)社會主義協(xié)商民主的組織形式的作用，使其與人民代表大會相互補充、相得益彰。人民代表大會統(tǒng)一行使國家權(quán)力，其職權(quán)主要包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項決定權(quán)、選舉和決定任免權(quán)。這些職權(quán)是人民政協(xié)不具有的。這是我國“兩會”根本不同于西方國家兩院制的重要區(qū)別。但人民政協(xié)又能為人民代表大會行使其職權(quán)起支持配合作用，如政協(xié)委員參與人大主導(dǎo)的立法協(xié)商，人民政協(xié)對全國人大常委會、國務(wù)院及其有關(guān)部門委托政協(xié)討論的法律、法規(guī)和有關(guān)問題進行研究討論，提出修改意見和建議。人民政協(xié)發(fā)揮這些重要作用，對人民代表大會行使國家權(quán)力只會有好處，而不會有壞處，從而共同體現(xiàn)中國特色社會主義民主政治的制度特點和優(yōu)勢。

其三，對人民政府行政管理起建言資政作用。各級人民政府是國家行政機關(guān)。行政決策是國家行政機關(guān)依照法定職權(quán)，對關(guān)系國家和地方經(jīng)濟社會發(fā)展全局，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項作出的決定。行政決策之前需要在人民政協(xié)進行協(xié)商。從政府的角度看，主要形式有：參與制定政協(xié)年度協(xié)商計劃，提出政府協(xié)商議題；起草一些重要法律法規(guī)并視情況在政協(xié)聽取意見；政府領(lǐng)導(dǎo)同志出席政協(xié)有關(guān)會議，通報情況，聽取意見，參加討論，與委員互動交流；委托政協(xié)開展重大課題調(diào)研和邀請委員參與重大項目研究論證；政府及其部門召開重要會議，視情邀請政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志列席或參加。從政協(xié)角度看，主要形式有：通過調(diào)研報告、提案、建議案或其他形式，向人民政府提出意見和建議；政協(xié)各專門委員會與對口聯(lián)系的政府有關(guān)部門以議題為紐帶建立健全對口聯(lián)系工作機制，開展對口協(xié)商；在政府重大決策形成過程中，政協(xié)及時召開專題座談會，政府有關(guān)方面負責(zé)同志到會聽取意見建議等。人民政府和人民政協(xié)的這種雙向互動，不僅有助于人民政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，而且助于人民政協(xié)擴大協(xié)商的覆蓋面，真正發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用。

同時，人民政協(xié)制度作為國家實體性制度，需要依靠完整的程序性制度運行。人民政協(xié)為了充分發(fā)揮作為專門協(xié)商機構(gòu)的作用，需要建立健全系統(tǒng)完備的以政協(xié)章程為基礎(chǔ)的包括履職制度、學(xué)習(xí)制度、黨建工作制度、統(tǒng)戰(zhàn)工作制度、自身建設(shè)制度等在內(nèi)的工作制度體系，從而促使作為國家制度的人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻。