人民政協(xié)研究

論人民政協(xié)制度的國(guó)家制度性質(zhì)

張峰

【摘要】結(jié)合人民政協(xié)制度的形成發(fā)展歷程，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于人民政協(xié)的創(chuàng)新性論斷的深刻內(nèi)涵，推動(dòng)人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，需要解決人民政協(xié)在歷史進(jìn)程中的發(fā)展定位和發(fā)展趨勢(shì)問(wèn)題。人民政協(xié)制度是國(guó)家實(shí)體性制度，而不是具體履職制度以及支撐履職的工作制度。作為國(guó)家實(shí)體性制度的人民政協(xié)制度，需要依靠完整的程序性制度運(yùn)行。人民政協(xié)既要充分發(fā)揮專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，也要建立健全系統(tǒng)完備的、以政協(xié)章程為基礎(chǔ)的工作制度體系。這樣才能使人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出貢獻(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】人民政協(xié)；國(guó)家制度；人民政協(xié)制度；國(guó)家治理

制度一般有兩個(gè)層面，一是關(guān)于國(guó)家某類(lèi)政治組織在國(guó)家制度體系中的地位和作用的規(guī)定，稱(chēng)為國(guó)家實(shí)體性制度，屬于國(guó)家制度的范疇；二是關(guān)于這類(lèi)政治組織運(yùn)行的規(guī)則，可稱(chēng)之為程序性制度，屬于規(guī)章制度的范疇。汪洋代表政協(xié)在全國(guó)政協(xié)十三屆二次會(huì)議所作的工作報(bào)告中指出：“要把推動(dòng)人民政協(xié)制度更加成熟更加定型、發(fā)揮好專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，作為新時(shí)代的新方位新使命?！庇腥苏J(rèn)為，“人民政協(xié)制度”是指人民政協(xié)的具體履職制度以及支撐履職的工作制度。筆者認(rèn)為，盡管中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度能大體涵蓋人民政協(xié)，或是說(shuō)能為人民政協(xié)提供制度保障，但其與人民政協(xié)制度畢竟不是全等關(guān)系。人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，是作為人民政協(xié)的新方位提出來(lái)的，是一種更高的政治站位，要解決的是人民政協(xié)在歷史進(jìn)程中處在什么樣的位置、有什么樣的趨勢(shì)問(wèn)題。顯然，它是指作為國(guó)家實(shí)體性制度的人民政協(xié)制度，而不是人民政協(xié)的程序性制度。理解人民政協(xié)制度的國(guó)家制度性質(zhì)，要結(jié)合人民政協(xié)制度形成和發(fā)展歷程，深刻領(lǐng)會(huì)習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于人民政協(xié)三個(gè)創(chuàng)新性論斷的深刻內(nèi)涵。

一、人民政協(xié)是具有鮮明中國(guó)特色的制度安排

制度安排又叫制度設(shè)計(jì)，就是制度的創(chuàng)制。一個(gè)國(guó)家走什么樣的政治發(fā)展道路，核心的問(wèn)題是對(duì)國(guó)家政治制度進(jìn)行設(shè)計(jì)和作出安排。習(xí)近平總書(shū)記指出：“設(shè)計(jì)和發(fā)展國(guó)家政治制度，必須注重歷史和現(xiàn)實(shí)、理論和實(shí)踐、形式和內(nèi)容有機(jī)統(tǒng)一。要堅(jiān)持從國(guó)情出發(fā)、從實(shí)際出發(fā)，既要把握長(zhǎng)期形成的歷史傳承，又要把握走過(guò)的發(fā)展道路、積累的政治經(jīng)驗(yàn)、形成的政治原則，還要把握現(xiàn)實(shí)要求、著眼解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不能割斷歷史，不能想象突然就搬來(lái)一座政治制度上的 ‘飛來(lái)峰’。”中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于國(guó)家政治制度的設(shè)計(jì)到底經(jīng)歷了什么樣的歷程呢？習(xí)近平總書(shū)記在黨的十九大報(bào)告中明確概括為“兩個(gè)制度安排”：一是“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的根本政治制度安排”；二是“人民政協(xié)是具有中國(guó)特色的制度安排”。特別是對(duì)后一種制度安排，習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)特色社會(huì)主義制度的生命力，就在于這一制度是在中國(guó)的社會(huì)土壤中生長(zhǎng)起來(lái)的，人民政協(xié)就是適合中國(guó)國(guó)情、具有鮮明中國(guó)特色的制度安排。”“兩個(gè)制度安排”深刻揭示了人民代表大會(huì)制度和人民政協(xié)制度作為國(guó)家政治制度的內(nèi)在聯(lián)系，體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨關(guān)于國(guó)家政治制度設(shè)計(jì)的高度政治智慧。

人民代表大會(huì)制度是中國(guó)共產(chǎn)黨最早的政治制度設(shè)計(jì)。這一制度學(xué)習(xí)的是蘇聯(lián)的蘇維埃制度模式。土地革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，中國(guó)共產(chǎn)黨曾建立中華蘇維埃共和國(guó)，實(shí)行蘇維埃代表大會(huì)制度。蘇維埃代表大會(huì)制度成為人民代表大會(huì)制度的雛形。1940年1月，毛澤東就國(guó)家政體問(wèn)題提出：“中國(guó)現(xiàn)在可以采取全國(guó)人民代表大會(huì)、省人民代表大會(huì)、縣人民代表大會(huì)、區(qū)人民代表大會(huì)直到鄉(xiāng)人民代表大會(huì)的系統(tǒng)，并由各級(jí)代表大會(huì)選舉政府?！?img alt="毛澤東：《毛澤東選集》（第二卷），人民出版社1991年版，第677頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">毛澤東設(shè)計(jì)的人民代表大會(huì)制度，有時(shí)也叫人民代表會(huì)議制度，屬于蘇維埃制度模式，但又與之有別。毛澤東指出：“我們不采取資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的國(guó)會(huì)制度，而采取無(wú)產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)的蘇維埃制度。代表會(huì)議就是蘇維埃。自然，在內(nèi)容上我們和蘇聯(lián)的無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的蘇維埃是有區(qū)別的，我們是以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民蘇維埃，‘蘇維?！@個(gè)外來(lái)語(yǔ)我們不用，而叫做人民代表會(huì)議?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第265頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">我國(guó)人民代表大會(huì)制度與蘇聯(lián)蘇維埃制度的不同，主要是內(nèi)容上原則上的不同。毛澤東明確說(shuō)：“有些人懷疑共產(chǎn)黨得勢(shì)之后，是否學(xué)俄國(guó)那樣，來(lái)一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和一黨制度。我們的答復(fù)是：幾個(gè)民主階級(jí)聯(lián)盟的新民主主義國(guó)家，和無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政的社會(huì)主義國(guó)家，是有原則上不同的。毫無(wú)疑義，我們這個(gè)新民主主義的制度是在無(wú)產(chǎn)階級(jí)的領(lǐng)導(dǎo)之下，在共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)之下建立起來(lái)的，但是中國(guó)在整個(gè)新民主主義制度期間，不可能、因此就不應(yīng)該是一個(gè)階級(jí)專(zhuān)政和一黨獨(dú)占政府機(jī)構(gòu)的制度。”概括起來(lái)，蘇聯(lián)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)專(zhuān)政和一黨制，我們是各革命階級(jí)聯(lián)盟的人民民主專(zhuān)政和中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作制。中國(guó)共產(chǎn)黨人對(duì)人民代表大會(huì)制度作出這樣的適合中國(guó)國(guó)情的設(shè)計(jì)，為后來(lái)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)奠定了政治理論基礎(chǔ)。

1948年，隨著人民解放戰(zhàn)爭(zhēng)的順利推進(jìn)，毛澤東認(rèn)為，在目前形勢(shì)下召集人民代表大會(huì)，成立民主聯(lián)合政府，業(yè)已成為必要，時(shí)機(jī)亦已成熟?！暗麑?shí)現(xiàn)這一步驟，必須先邀集各民主黨派、各人民團(tuán)體的代表開(kāi)一個(gè)會(huì)議。在這個(gè)會(huì)議上，討論并決定上述問(wèn)題。此項(xiàng)會(huì)議似宜定名為政治協(xié)商會(huì)議?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第90頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">中共中央發(fā)布“五一口號(hào)”，號(hào)召迅速召開(kāi)政治協(xié)商會(huì)議，討論并實(shí)現(xiàn)召集人民代表大會(huì)、成立民主聯(lián)合政府。中國(guó)共產(chǎn)黨的提議得到了各民主黨派和民主人士的響應(yīng)。按照毛澤東的設(shè)想，新政協(xié)只是起過(guò)渡性的作用，新中國(guó)還是要通過(guò)人民代表大會(huì)來(lái)建立政府。1948年9月8日，毛澤東在中共中央政治局會(huì)議上的報(bào)告中指出：“人民民主專(zhuān)政的國(guó)家，是以人民代表會(huì)議產(chǎn)生的政府來(lái)代表它的?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第136頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">10月初，新政協(xié)的籌備工作開(kāi)始。在起草《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《共同綱領(lǐng)》）的過(guò)程中，民主人士章伯鈞、蔡廷鍇認(rèn)為，按照當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)形勢(shì)，尚有未解放的地區(qū)，此時(shí)召集人民代表大會(huì)不現(xiàn)實(shí)，因此提出“新政協(xié)即等于臨時(shí)人民代表會(huì)議，即可產(chǎn)生臨時(shí)中央政府”。中共接受了這個(gè)建議，在1948年11月形成的《中國(guó)人民民主革命綱領(lǐng)草稿》第二稿中規(guī)定：“由新政協(xié)直接選舉臨時(shí)中央政府?！?/p>

中共領(lǐng)導(dǎo)人不是簡(jiǎn)單地接受黨外人士的建議，而是有更深遠(yuǎn)的考慮，即不是把新政協(xié)當(dāng)作臨時(shí)人民代表會(huì)議，而是使其代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)；不是產(chǎn)生臨時(shí)中央政府，而是產(chǎn)生正式的中央政府。1949年1月8日，毛澤東在《目前形勢(shì)和黨在1949年的任務(wù)》中提出：“1949年必須召集沒(méi)有反動(dòng)派代表參加的以完成中國(guó)人民革命任務(wù)為目標(biāo)的各民主黨派各人民團(tuán)體的政治協(xié)商會(huì)議，宣告中華人民民主共和國(guó)的成立，組成共和國(guó)的中央政府，并通過(guò)共同綱領(lǐng)?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第234頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">3月5日，中共中央召開(kāi)七屆二中全會(huì)，批準(zhǔn)關(guān)于召開(kāi)沒(méi)有反動(dòng)分子參加的新的政治協(xié)商會(huì)議及成立民主聯(lián)合政府的建議。1949年9月21日至30日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議在北京召開(kāi)。毛澤東宣布：“現(xiàn)在的中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是在完全新的基礎(chǔ)上召開(kāi)的，它具有代表全國(guó)人民的性質(zhì)，它獲得全國(guó)人民的信任和擁護(hù)。因此，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議宣布自己執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第五卷），人民出版社1996年版，第343頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">

人民政協(xié)之所以代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)，直接原因是迅速建立新中國(guó)政權(quán)的需要。是以普選方式建政還是以協(xié)商方式建政，是當(dāng)時(shí)面臨的一項(xiàng)重大選擇。普選方式建政的路徑是自下而上推進(jìn)，先由地方逐級(jí)召開(kāi)人民代表大會(huì)通過(guò)選舉建立地方政權(quán)，然后通過(guò)全國(guó)性普選召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)建立中央政權(quán)。這不僅需要很長(zhǎng)時(shí)間，而且還可能出現(xiàn)地方政權(quán)形成后進(jìn)行統(tǒng)一的困難，甚至?xí)霈F(xiàn)聯(lián)邦制國(guó)家的局面。周恩來(lái)就此指出：“將來(lái)人民代表大會(huì)，是要經(jīng)過(guò)普選方式來(lái)產(chǎn)生的。關(guān)于普選，本來(lái)應(yīng)該做到普遍的、平等的、直接的、不記名的投票，但這對(duì)中國(guó)現(xiàn)在的情況來(lái)說(shuō)，是非常困難的。”“關(guān)于直接選舉的問(wèn)題，中國(guó)是全世界人口最多的國(guó)家，直接選舉目前實(shí)在不容易辦到?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第39頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">而協(xié)商方式建政的路徑是自上而下的推進(jìn)，先通過(guò)在國(guó)家最高層次進(jìn)行政治協(xié)商建立中央政權(quán)，然后在中央集中統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)下有序推進(jìn)地方政權(quán)建設(shè)。這不僅簡(jiǎn)便易行，而且符合我國(guó)歷史上形成的中央集權(quán)的政治文化傳統(tǒng)，能夠保證國(guó)家的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。因此，中國(guó)共產(chǎn)黨選擇運(yùn)用“通過(guò)協(xié)商方式產(chǎn)生的”人民政治協(xié)商會(huì)議來(lái)建立新中國(guó)的政權(quán)。這不僅是簡(jiǎn)便易行的，而且是具有鮮明中國(guó)特色的，是具有高度政治智慧的偉大創(chuàng)造。

人民政協(xié)的產(chǎn)生及在國(guó)家政治生活中發(fā)揮的巨大作用，意味著人民政協(xié)制度的形成。這一制度初步具備了國(guó)家政治制度的性質(zhì)，主要體現(xiàn)在人民政協(xié)的三個(gè)定位上：

其一，人民政協(xié)是人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式，體現(xiàn)了人民民主專(zhuān)政的政權(quán)性質(zhì)。新中國(guó)建立的國(guó)家制度是人民民主專(zhuān)政的國(guó)家制度。毛澤東指出：“一切事實(shí)都證明：我們的人民民主專(zhuān)政的國(guó)家制度，較之于資本主義國(guó)家的政治制度具有極大的優(yōu)越性?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第六卷），人民出版社1996年版，第184頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">而人民民主專(zhuān)政又是統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)。具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》指出：“中國(guó)人民民主專(zhuān)政是中國(guó)工人階級(jí)、農(nóng)民階級(jí)、小資產(chǎn)階級(jí)、民族資產(chǎn)階級(jí)及其他愛(ài)國(guó)民主分子的人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的政權(quán)，而以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)，以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第80頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">它同時(shí)規(guī)定：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議為人民民主統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織形式?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第82頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">只要統(tǒng)一戰(zhàn)線存在，就需要人民政協(xié)的組織形式。周恩來(lái)指出：“我們的政權(quán)是人民民主專(zhuān)政，是以工人階級(jí)為領(lǐng)導(dǎo)的工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專(zhuān)政。這樣的專(zhuān)政，包括了各民主階級(jí)，統(tǒng)一戰(zhàn)線也反映了我們政權(quán)的這一種性質(zhì)。從開(kāi)國(guó)以來(lái)，我們就決定了人民民主專(zhuān)政這樣的性質(zhì)，現(xiàn)在還是這個(gè)性質(zhì)。這就是說(shuō)，我們這個(gè)統(tǒng)一戰(zhàn)線以及我們的政權(quán)，經(jīng)過(guò)人大通過(guò)的憲法也還是這樣的性質(zhì)。”只要中國(guó)仍然實(shí)行人民民主專(zhuān)政的政權(quán)，統(tǒng)一戰(zhàn)線及其組織形式人民政協(xié)就將繼續(xù)發(fā)揮它的作用。

其二，人民政協(xié)是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)，是我國(guó)新型政黨制度的載體。中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議的成功召開(kāi)，標(biāo)志著中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度的確立。人民政協(xié)也因此成為我國(guó)新型政黨制度的載體，成為政治協(xié)商的基本組織形式。在政協(xié)第一屆全體會(huì)議期間，政治協(xié)商的重要事項(xiàng)大都是在政協(xié)進(jìn)行協(xié)商的。這就使人民政協(xié)成為各民主黨派發(fā)表各自政治主張的平臺(tái)。這也是中共中央在第一屆全國(guó)人大召開(kāi)后，作出保留人民政協(xié)的一個(gè)重要原因。毛澤東指出：“人民代表大會(huì)是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，有了人大，并不妨礙政協(xié)進(jìn)行政治協(xié)商。政協(xié)是各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)。各黨派、各民族、各團(tuán)體的領(lǐng)導(dǎo)人物一起來(lái)協(xié)商新中國(guó)的大事非常重要。”“各黨派的協(xié)商機(jī)關(guān)”是人民政協(xié)在國(guó)家政治制度中一個(gè)重要定位，為后來(lái)把人民政協(xié)明確為中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商的重要機(jī)構(gòu)，奠定了堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)。

其三，人民政協(xié)對(duì)政府的工作起協(xié)商、參謀和推動(dòng)作用，體現(xiàn)了新民主主義的議事精神。中央人民政府是由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)而產(chǎn)生的。這引出了一個(gè)問(wèn)題：政協(xié)全國(guó)委員會(huì)同中央人民政府是什么關(guān)系？周恩來(lái)在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一次全體會(huì)議召開(kāi)前向政協(xié)代表所作的報(bào)告中指出：“人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，便是同中央人民政府協(xié)議事情的機(jī)構(gòu)。一切大政方針，都先要經(jīng)過(guò)全國(guó)委員會(huì)協(xié)議，然后建議政府施行?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第36頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">人民政協(xié)對(duì)人民政府具有建議權(quán)。這種建議權(quán)是人民政協(xié)的特殊性權(quán)利，雖然不具有剛性約束力，但是非常重要。毛澤東在全國(guó)政協(xié)一屆二次會(huì)議上的閉幕詞中指出：“我們的會(huì)議在暫時(shí)還是建議性質(zhì)的會(huì)議。但是在實(shí)際上，我們?cè)谶@種會(huì)議上所做的決定，中央人民政府是當(dāng)然會(huì)采納并見(jiàn)之實(shí)行的，是應(yīng)當(dāng)采納并見(jiàn)之實(shí)行的。”人民政協(xié)的這種建議權(quán)，不單是在中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職權(quán)期間具有，而且在不再代行全國(guó)人大職權(quán)之后仍然存在。“國(guó)家大政方針，仍要經(jīng)過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第36頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">這是因?yàn)橹袊?guó)共產(chǎn)黨在創(chuàng)制人民政協(xié)之初，就沒(méi)有把它當(dāng)作一個(gè)臨時(shí)性組織，而是作為一個(gè)長(zhǎng)期存在下去并發(fā)揮特殊作用的政治組織。周恩來(lái)指出：“就是在普選的全國(guó)人民代表大會(huì)召開(kāi)以后，政協(xié)會(huì)議還將對(duì)中央政府的工作起協(xié)商、參謀和推動(dòng)的作用?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第52頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">人民政協(xié)對(duì)中央人民政府確實(shí)起到了這樣的作用。新中國(guó)成立初期進(jìn)行的一切重大活動(dòng)、頒布的重要政策法令，都會(huì)經(jīng)過(guò)全國(guó)政協(xié)全體會(huì)議或常務(wù)委員會(huì)擴(kuò)大會(huì)議協(xié)商。政府有關(guān)部門(mén)經(jīng)常把政策、法令、條例送到政協(xié)全國(guó)委員會(huì)有關(guān)各組進(jìn)行研究討論，甚至中央人民政府對(duì)部門(mén)的變更增減也會(huì)預(yù)先提到政協(xié)常委會(huì)協(xié)商。人民政協(xié)之所以能夠?qū)θ嗣裾疬@樣的作用，其中一個(gè)重要原因是它體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨一貫倡導(dǎo)的協(xié)商民主精神。周恩來(lái)指出：“凡是重大的議案提出來(lái)總是事先有協(xié)商的，協(xié)商這兩個(gè)字非常好，就包括這個(gè)新民主的精神”“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論”。毛澤東指出：“我們政府的性格，你們也都摸熟了，是跟人民商量辦事的，是跟工人、農(nóng)民、資本家、民主黨派商量辦事的，可以叫它是個(gè)商量政府?！?img alt="毛澤東：《毛澤東文集》（第七卷），人民出版社1999年版，第178頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">商量政府要有專(zhuān)門(mén)的商量機(jī)構(gòu)來(lái)配合，這就是人民政協(xié)。

二、人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分

國(guó)家治理體系就是國(guó)家的制度體系。習(xí)近平總書(shū)記指出：“國(guó)家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國(guó)家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國(guó)家制度?！秉h的十八屆三中全會(huì)提出的“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，就是國(guó)家制度和制度執(zhí)行力的現(xiàn)代化。關(guān)于人民政協(xié)與國(guó)家治理體系的關(guān)系，習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民政協(xié)是國(guó)家治理體系的重要組成部分，要適應(yīng)全面深化改革的要求，以改革思維、創(chuàng)新理念、務(wù)實(shí)舉措大力推進(jìn)履職能力建設(shè)，努力在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中發(fā)揮更大作用。”這一重要論斷啟發(fā)我們形成兩點(diǎn)重要認(rèn)識(shí)。

其一，要把人民政協(xié)制度擺在國(guó)家治理體系的大系統(tǒng)中來(lái)認(rèn)識(shí)其作為國(guó)家制度的地位。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們說(shuō)要推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，國(guó)家治理體系是由眾多子系統(tǒng)構(gòu)成的復(fù)雜系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)的核心是中國(guó)共產(chǎn)黨，人大、政府、政協(xié)、法院、檢察院、軍隊(duì)，各民主黨派和無(wú)黨派人士，各企事業(yè)單位，工會(huì)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等群團(tuán)組織，都要堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)?！?img alt="中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第10頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">系統(tǒng)的構(gòu)建涉及系統(tǒng)內(nèi)部要素的整合和各子系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。在系統(tǒng)中能夠起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用的是系統(tǒng)的核心，在中國(guó)國(guó)家治理體系這個(gè)大系統(tǒng)中能夠起到這樣作用的是中國(guó)共產(chǎn)黨。習(xí)近平總書(shū)記指出：“在國(guó)家治理體系的大棋局中，黨中央是坐鎮(zhèn)中軍帳的 ‘帥’，車(chē)馬炮各展其長(zhǎng)，一盤(pán)棋大局分明。”各個(gè)子系統(tǒng)都要堅(jiān)持和維護(hù)中國(guó)共產(chǎn)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。如果沒(méi)有中國(guó)共產(chǎn)黨這個(gè)領(lǐng)導(dǎo)核心，就會(huì)出現(xiàn)子系統(tǒng)各自為政、政出多門(mén)、自行其是的問(wèn)題，國(guó)家治理體系的大系統(tǒng)就形成不起來(lái)，即便形成也不能很好地運(yùn)行起來(lái)，就會(huì)出現(xiàn)子系統(tǒng)相互掣肘、互相扯皮、內(nèi)耗不斷的嚴(yán)重低效率問(wèn)題。同樣，在國(guó)家治理體系的大系統(tǒng)中，子系統(tǒng)不是可有可無(wú)的，而是必不可少的，否則就不成為系統(tǒng)。因此，既要加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又要支持人大、政府、政協(xié)等依法依章程履行職能、開(kāi)展工作、發(fā)揮作用。各子系統(tǒng)發(fā)揮作用不是雜亂無(wú)章的，而是各有各的職能，各有各的特殊作用?！皥?jiān)持一類(lèi)事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門(mén)統(tǒng)籌、一件事情原則上由一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)”，是黨的十九屆三中全會(huì)為加強(qiáng)相關(guān)機(jī)構(gòu)配合聯(lián)動(dòng)，避免政出多門(mén)、責(zé)任不明、推諉扯皮而提出的一個(gè)重要原則，也是對(duì)國(guó)家治理體系中各個(gè)子系統(tǒng)職能進(jìn)行科學(xué)合理分工的基本思路。在我國(guó)國(guó)家治理層面，這主要涉及在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下人大、政府、政協(xié)三者的職能分工和協(xié)調(diào)。在這個(gè)問(wèn)題上，改革開(kāi)放以來(lái)已經(jīng)形成了明確的思路：關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題，通過(guò)人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商，由人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力進(jìn)行決策，由人民政府執(zhí)行實(shí)施。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：“中國(guó)共產(chǎn)黨各級(jí)黨委要重視和支持人民政協(xié)事業(yè)發(fā)展，把人民政協(xié)政治協(xié)商作為重要環(huán)節(jié)納入決策程序，會(huì)同政府、政協(xié)制定實(shí)施協(xié)商年度工作計(jì)劃，對(duì)明確規(guī)定需要協(xié)商的事項(xiàng)必須經(jīng)協(xié)商后再提交決策實(shí)施。”

其二，從中國(guó)特色社會(huì)主義制度發(fā)展和完善的全過(guò)程來(lái)理解人民政協(xié)制度更加成熟更加定型。1992年初，鄧小平在視察南方的重要談話中提出了一個(gè)重大戰(zhàn)略構(gòu)想：“恐怕再有30年的時(shí)間，我們才會(huì)在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個(gè)制度下的方針、政策，也將更加定型化。”經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期努力，2011年，胡錦濤在“七一”講話中，宣告我們推進(jìn)社會(huì)主義制度自我完善和發(fā)展，在經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各個(gè)領(lǐng)域形成一整套相互銜接、相互聯(lián)系的制度體系。中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系已經(jīng)建立起來(lái)，并且是特色鮮明、富有效率的，但還不是盡善盡美、成熟定型的。為此，習(xí)近平總書(shū)記提出了“兩個(gè)半程”的頂層設(shè)計(jì)：“從形成更加成熟更加定型的制度看，我國(guó)社會(huì)主義實(shí)踐的前半程已經(jīng)走過(guò)了，前半程我們的主要?dú)v史任務(wù)是建立社會(huì)主義基本制度，并在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行改革，現(xiàn)在已經(jīng)有了很好的基礎(chǔ)。后半程，我們的主要?dú)v史任務(wù)是完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，為黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會(huì)和諧穩(wěn)定、為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系?！?img alt="中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于全面深化改革論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2014年版，第27頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">“更加成熟更加定型”既是對(duì)整個(gè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度體系的要求，也是對(duì)作為國(guó)家制度重要方面的人民政協(xié)制度的要求。實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主，通過(guò)依法選舉、讓人民的代表來(lái)參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理是十分重要的，通過(guò)選舉以外的制度和方式讓人民參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理也是十分重要的，既要通過(guò)選舉民主保證權(quán)為民所授，又要通過(guò)協(xié)商民主保證權(quán)為民所用。人民政協(xié)制度正是這樣的選舉以外的制度。

三、人民政協(xié)要發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)作用

一般說(shuō)來(lái)，國(guó)家制度是實(shí)體性制度，要有特定的實(shí)體性組織來(lái)支撐。人民政協(xié)制度也不例外。習(xí)近平總書(shū)記指出：“人民政協(xié)要發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，把協(xié)商民主貫穿履行職能全過(guò)程，推進(jìn)政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政制度建設(shè)，不斷提高人民政治協(xié)商民主制度化、規(guī)范化、程序化水平，更好協(xié)調(diào)關(guān)系、匯聚力量、建言獻(xiàn)策、服務(wù)大局?！?img alt="中共中央文獻(xiàn)研究室編：《十八大以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》（中），中央文獻(xiàn)出版社2016年版，第70頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">這一具有高度政治智慧的重要論斷，深刻揭示了人民政協(xié)的實(shí)體性政治組織的性質(zhì)，為明確人民政協(xié)制度作為國(guó)家制度的地位奠定了組織基礎(chǔ)，在中國(guó)國(guó)家制度發(fā)展史上具有開(kāi)創(chuàng)性意義。

從國(guó)家層面來(lái)說(shuō)，以實(shí)體性政治組織為支撐而形成的國(guó)家政治制度主要有四項(xiàng)。一是以中國(guó)共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心而形成的中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度。習(xí)近平總書(shū)記指出：“中國(guó)最大的國(guó)情就是中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。什么是中國(guó)特色？這就是中國(guó)特色。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的制度是我們自己的，不是從哪里克隆來(lái)的，也不是亦步亦趨效仿別人的?！?img alt="中共中央文獻(xiàn)研究室編：《習(xí)近平關(guān)于社會(huì)主義政治建設(shè)論述摘編》，中央文獻(xiàn)出版社2017年版，第28頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是在歷史和人民選擇中形成的，是我國(guó)《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)憲法）為根本法的形式確立起來(lái)的。2018年3月11日，十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)憲法修正案，在憲法總綱第1條第2款“社會(huì)主義制度是中華人民共和國(guó)的根本制度”后增寫(xiě)“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”。二是以人民代表大會(huì)為組織形式而形成的人民代表大會(huì)制度。人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。三是以人民政府為組織形式形成的人民政府行政管理制度。國(guó)務(wù)院即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。這實(shí)際就是鄧小平提出的“真正建立從國(guó)務(wù)院到地方各級(jí)政府從上到下的強(qiáng)有力的工作系統(tǒng)”。這一系統(tǒng)意味著人民政府行政管理制度的建立并發(fā)揮作用。四是以人民政協(xié)為組織形式而形成的人民政協(xié)制度。我國(guó)憲法序言載明：“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過(guò)去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國(guó)家政治生活、社會(huì)生活和對(duì)外友好活動(dòng)中，在進(jìn)行社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)、維護(hù)國(guó)家的統(tǒng)一和團(tuán)結(jié)的斗爭(zhēng)中，將進(jìn)一步發(fā)揮它的重要作用?！边@是人民政協(xié)制度存在的憲法依據(jù)。由于人民政協(xié)不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的特殊性，我國(guó)憲法未以條款形式對(duì)其作出規(guī)定，而主要通過(guò)《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議章程》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)政協(xié)章程）來(lái)規(guī)范。2018年3月15日新修訂的政協(xié)章程，依據(jù)憲法作出明確規(guī)定，確立了人民政協(xié)制度作為國(guó)家制度的地位。

人民政協(xié)作為國(guó)家專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)，必然要與其他國(guó)家機(jī)構(gòu)形成一定關(guān)系，從而顯示出人民政協(xié)制度作為國(guó)家制度的作用。具體說(shuō)來(lái)，主要是以下三種關(guān)系。

其一，對(duì)實(shí)現(xiàn)中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)起凝聚共識(shí)的作用。習(xí)近平總書(shū)記指出：“民主和協(xié)商是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的重要方式。通過(guò)發(fā)揚(yáng)民主、廣泛協(xié)商，可以使統(tǒng)一戰(zhàn)線廣大成員更加普遍地認(rèn)同黨的主張，更加自覺(jué)地團(tuán)結(jié)在黨的周?chē)?，跟黨走。”人民政協(xié)的政治協(xié)商是一個(gè)雙向發(fā)力過(guò)程，既是把中國(guó)共產(chǎn)黨的政治主張轉(zhuǎn)化為各民主黨派、無(wú)黨派人士、社會(huì)各界人士共識(shí)的過(guò)程，也是聽(tīng)取各方面政協(xié)委員意見(jiàn)建議而豐富和完善中國(guó)共產(chǎn)黨的政治主張的過(guò)程。通過(guò)協(xié)商鞏固已有共識(shí)并不斷形成新的共識(shí)，是人民政協(xié)政治協(xié)商的基礎(chǔ)和前提，目的是畫(huà)出最大同心圓。習(xí)近平總書(shū)記指出：“什么是同心圓？就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，動(dòng)員全國(guó)各族人民，調(diào)動(dòng)各方面積極性，共同為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)而奮斗。”政治協(xié)商的基本形式是行使建議權(quán)。毛澤東就政協(xié)的性質(zhì)和任務(wù)指出：“政協(xié)的性質(zhì)有別于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)——全國(guó)人民代表大會(huì)，它也不是國(guó)家的行政機(jī)關(guān)。有人說(shuō)，政協(xié)全國(guó)委員會(huì)的職權(quán)要相等或大體相等于國(guó)家機(jī)關(guān)，才說(shuō)明它是被重視的。如果這樣說(shuō)，那末共產(chǎn)黨沒(méi)有制憲之權(quán)，不能制定法律，不能下命令，只能提建議，是否也就不重要了呢？不能這樣看。如果把政協(xié)全國(guó)委員會(huì)也搞成國(guó)家機(jī)關(guān)，那就會(huì)一國(guó)二公，是不行的。要區(qū)別各有各的職權(quán)?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第200頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">這里清楚地表明政協(xié)的職權(quán)就是提建議，也就是毛澤東所提出的政協(xié)五項(xiàng)任務(wù)的第三項(xiàng)——“提意見(jiàn)”?！皯椃ǖ膶?shí)施問(wèn)題，鞏固人民民主制度問(wèn)題，政協(xié)可以向人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院提意見(jiàn)。政協(xié)委員提意見(jiàn)，特別是發(fā)議論，說(shuō)閑話，只要不是破壞性的意見(jiàn)，只要是建設(shè)性的意見(jiàn)，即使是錯(cuò)誤的，提了也有好處。提意見(jiàn)是合乎章程的?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第202頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">發(fā)揮人民政協(xié)作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，要進(jìn)一步明確人民政協(xié)的建議權(quán)，將其納入中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)提出立法、規(guī)劃等建議的大布局中通盤(pán)考慮，并且強(qiáng)化人民政協(xié)建議案的重要地位和作用，通過(guò)人民政協(xié)凝聚廣泛共識(shí)，為鞏固中國(guó)共產(chǎn)黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位發(fā)揮應(yīng)有作用。

其二，對(duì)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力起決策支持作用。在我國(guó)的政治架構(gòu)中，人民代表大會(huì)和人民政治協(xié)商會(huì)議是兩個(gè)相伴而生、相互配合的政治組織，被形象地稱(chēng)為“兩會(huì)”?！皟蓵?huì)”的形成是中國(guó)共產(chǎn)黨自覺(jué)的制度設(shè)計(jì)的結(jié)果。在人民政協(xié)成立之初，周恩來(lái)指出：“現(xiàn)在凡是通過(guò)普選方式產(chǎn)生出來(lái)的會(huì)，我們叫做大會(huì)，例如人民代表大會(huì)。凡是通過(guò)協(xié)商方式產(chǎn)生的會(huì)，我們就叫做會(huì)議，例如人民政治協(xié)商會(huì)議?！?img alt="政協(xié)全國(guó)委員會(huì)辦公廳、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《人民政協(xié)重要文獻(xiàn)選編》（上），中央文獻(xiàn)出版社、中國(guó)文史出版社2009年版，第38頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">清楚地表明了“兩會(huì)”所重點(diǎn)運(yùn)用的人民民主的形式不同，一個(gè)是選舉，一個(gè)是協(xié)商。我國(guó)實(shí)行的是人民代表大會(huì)的一院制。鄧小平指出：“我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯。當(dāng)然，如果政策搞錯(cuò)了，不管你什么院制也沒(méi)有用?！?img alt="鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第200頁(yè)。" class="qqreader-footnote" src="https://epubservercos.yuewen.com/0484A8/19047952001462506/epubprivate/OEBPS/Images/note.png?sign=1748566916-OuKUad2KRzj3Obe6vuweCQig16lZmDLw-0-b01015a5abd39fa9d38f27056c6558f8">這表明，我們堅(jiān)持人民代表大會(huì)一院制的前提是政策正確、方向正確。而為做到這一點(diǎn)，就必須實(shí)行協(xié)商民主。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)，就是為了發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益，避免發(fā)生大的失誤。”要發(fā)揮人民政協(xié)這一最能體現(xiàn)社會(huì)主義協(xié)商民主的組織形式的作用，使其與人民代表大會(huì)相互補(bǔ)充、相得益彰。人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，其職權(quán)主要包括立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)、選舉和決定任免權(quán)。這些職權(quán)是人民政協(xié)不具有的。這是我國(guó)“兩會(huì)”根本不同于西方國(guó)家兩院制的重要區(qū)別。但人民政協(xié)又能為人民代表大會(huì)行使其職權(quán)起支持配合作用，如政協(xié)委員參與人大主導(dǎo)的立法協(xié)商，人民政協(xié)對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其有關(guān)部門(mén)委托政協(xié)討論的法律、法規(guī)和有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行研究討論，提出修改意見(jiàn)和建議。人民政協(xié)發(fā)揮這些重要作用，對(duì)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力只會(huì)有好處，而不會(huì)有壞處，從而共同體現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的制度特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。

其三，對(duì)人民政府行政管理起建言資政作用。各級(jí)人民政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)。行政決策是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)，對(duì)關(guān)系國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局，與公民、法人和其他組織利益密切相關(guān)的事項(xiàng)作出的決定。行政決策之前需要在人民政協(xié)進(jìn)行協(xié)商。從政府的角度看，主要形式有：參與制定政協(xié)年度協(xié)商計(jì)劃，提出政府協(xié)商議題；起草一些重要法律法規(guī)并視情況在政協(xié)聽(tīng)取意見(jiàn)；政府領(lǐng)導(dǎo)同志出席政協(xié)有關(guān)會(huì)議，通報(bào)情況，聽(tīng)取意見(jiàn)，參加討論，與委員互動(dòng)交流；委托政協(xié)開(kāi)展重大課題調(diào)研和邀請(qǐng)委員參與重大項(xiàng)目研究論證；政府及其部門(mén)召開(kāi)重要會(huì)議，視情邀請(qǐng)政協(xié)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)同志列席或參加。從政協(xié)角度看，主要形式有：通過(guò)調(diào)研報(bào)告、提案、建議案或其他形式，向人民政府提出意見(jiàn)和建議；政協(xié)各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)與對(duì)口聯(lián)系的政府有關(guān)部門(mén)以議題為紐帶建立健全對(duì)口聯(lián)系工作機(jī)制，開(kāi)展對(duì)口協(xié)商；在政府重大決策形成過(guò)程中，政協(xié)及時(shí)召開(kāi)專(zhuān)題座談會(huì)，政府有關(guān)方面負(fù)責(zé)同志到會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)建議等。人民政府和人民政協(xié)的這種雙向互動(dòng)，不僅有助于人民政府轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)服務(wù)型政府，而且助于人民政協(xié)擴(kuò)大協(xié)商的覆蓋面，真正發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用。

同時(shí)，人民政協(xié)制度作為國(guó)家實(shí)體性制度，需要依靠完整的程序性制度運(yùn)行。人民政協(xié)為了充分發(fā)揮作為專(zhuān)門(mén)協(xié)商機(jī)構(gòu)的作用，需要建立健全系統(tǒng)完備的以政協(xié)章程為基礎(chǔ)的包括履職制度、學(xué)習(xí)制度、黨建工作制度、統(tǒng)戰(zhàn)工作制度、自身建設(shè)制度等在內(nèi)的工作制度體系，從而促使作為國(guó)家制度的人民政協(xié)制度更加成熟更加定型，為推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。