第2章　中國二元銀行體系初步建立

中國銀行體系改革是中國整體經濟改革的組成部分之一，中國改革的直接經濟動因是中國經濟已經無法再承受計劃體制長期積累下來的低效率，維持計劃體制的成本已遠遠大于收益，變革理應發生。中國銀行體系改革的起點是計劃體制下的銀行體系，計劃體制排斥市場手段，資源配置主要采取指令計劃，由于市場手段的缺失，使得與之相伴的貨幣、信用等內生變量也變得可有可無。在計劃經濟條件下銀行作為經營貨幣、支持信用的企業，必然不會像在市場經濟中那樣起著舉足輕重的作用，相反成為了一種為計劃手段服務的工具。現實中，改革前的完全計劃體制已經無法容納市場經濟的快速發展，伴隨著改革的推進與市場經濟的不斷發展壯大，經濟形勢已發生深刻的變化：原先束縛在計劃體制下的金融需求被釋放出來，僵化的金融格局已無法維持，銀行改革成為當務之急，在改革過程中，原來作為計劃手段補充的銀行體系逐步獲得了獨立地位。銀行發展方式在不同體制下有著很大區別：計劃體制下是被動適應，而在改革目標體制——市場體制下則發揮核心作用，這兩者的對比描繪了銀行改革的遠期規劃。

銀行體系最初的改革（1978—1984年）直接脫胎于計劃體系，必然帶有計劃體制的烙印，這是中國改革漸進式邏輯的又一體現。此時的改革由于時間的領先和路徑依賴的作用，奠定了以后改革的框架，影響深遠。這一階段改革的主要內容就是打破原有的“大一統”的銀行體系，將中國人民銀行的職能區分為中央銀行職能和商業銀行職能，然后設立不同的銀行承擔相應的職能，各司其職，可以概括為從“大一統”銀行向二元銀行體系的過渡。雖然當時的改革更多的是搭建框架，但卻是適應當時經濟改革剛剛起步、計劃經濟成分還很強大、市場成分遠未成熟的現實狀況的，也創立了以后銀行改革遵循的邏輯，即根據現實情況積極穩妥地推進改革，不追求激進的改革效果。

2.1　中央銀行的變革

2.1.1　計劃體制下銀行體系改革的必要性

從1953年起，我國的經濟管理體制開始逐步轉變為高度集中的計劃經濟管理體制，市場運行機制遭到人為壓抑，商品和貨幣的作用被最大程度地削弱，強調采用計劃手段組織所有產品的生產和流通。從1953年國家開始編制全國信貸計劃，全面實施信貸資金的計劃管理，即所有存款上繳人民銀行總行并統一安排使用，各項貸款由總行統一核定計劃指標、逐級下達，各級銀行只能在指標范圍之內掌握貸款，同時實行了以信貸為中心的貨幣管理制度。銀行的市場經濟職能完全消失，退化成為國民經濟的貨幣發行中心、會計出納中心和信貸結算中心，在生產觀點、服務觀點的思想指導下，銀行喪失了獨立地位，變成了為產品生產、流通服務的附屬機構。自此一直到1978年以前，中國人民銀行始終是大一統的中央銀行，這種金融體系的基本特征是產權結構上的單一國有產權、競爭結構上的國有銀行完全壟斷。1978年前，中國人民銀行控制著國家總金融資產的93%，控制著整個經濟中絕大部分的金融交易（Yi，1994）。中國人民銀行作為唯一的銀行，肩負雙重任務，既執行著國家中央銀行的職能，又發揮著銀行的商業性作用。但是，中國人民銀行既不是獨立的中央銀行，也不是獨立的商業銀行，其貨幣發行、貨幣政策、資金配置等都完全根據國家計劃來進行，實際上，中國人民銀行是在財政部控制下的執行政府計劃指令的代理機構。傳統的計劃經濟體制下，國家財政是資源配置的主要手段，銀行部門實際上是國家按照經濟發展計劃配置資源的工具，而難以執行獨立的商業銀行職能。這種單一國有產權的、完全壟斷性的“大一統”銀行體系在促進國民經濟發展、動員國民儲蓄和促進資金形成中的作用是極為有限的。因為低工資政策的實施，居民儲蓄所占比例不高，當時儲蓄的主要來源是政府財政存款和國有企業上繳的利稅，銀行只是代理機關，無從發揮自身動員儲蓄的功能；同時銀行的資源配置作用也受到極大限制，因為大部分的投資是由財政預算撥款的形式來進行，而不是通過銀行體系來進行，從某種意義上來說，銀行體系只是起到“司庫”或“出納員”的作用。此外，整個銀行體系中除了壟斷性的國有銀行之外，不存在任何其他非銀行金融機構和金融市場，銀行存款是唯一的金融資產。金融市場的完全缺失和金融機構的極度單一化，使得傳統金融體系在動員儲蓄、提高資金配置效率、支撐經濟增長、促進產業結構轉換上的功能難以發揮，金融發展程度受到極大限制。

當時的中國人民銀行具有以下突出特征：第一，雙重性質。計劃體制下，大一統的人民銀行身兼雙重任務。首先作為國家金融管理機構，是管理金融的國家機關。作為中央銀行，其工作人員均為國家干部，其分支機構均按行政區劃逐級設置，代表國家管理金融事業，管理信貸資金的運用，監督工商企業的經濟行為；然后是全面經營銀行業務的國家銀行，是一個經濟組織，有自有資金，經營貨幣信貸業務，強調經濟核算，以收抵支，向國家上繳利潤。第二，職能不全。作為中央銀行，是發行的銀行，政府的銀行，銀行的銀行，承擔著對金融業實施監督管理、制定與執行貨幣政策、組織參與和管理支付職能的銀行。但是，當時的中國人民銀行是大一統的銀行，是唯一的銀行，集中了全部信用活動，所以監管金融機構的職能基本消失了，而僅僅是國民經濟的貨幣發行中心、會計出納中心和信貸結算中心；計劃經濟體制下，貨幣的作用被極度貶低，從而真正的貨幣政策并不存在，中國人民銀行執行的是信貸政策，加之資金運轉服務于物資流通，都使得中國人民銀行的信用活動對調節宏觀經濟的作用非常有限。

2.1.2　建立專門行使中央銀行職能金融機構的必要性

1978年以后，隨著改革開放的推進，原有的計劃經濟體制逐漸瓦解，多樣化市場經濟比重不斷增加。建立在計劃經濟體制基礎上的“大一統”銀行體系不再適應經濟發展的需要，甚至在相當大的程度上阻礙了中國經濟的快速發展，因此中國銀行體系改革提上了議事日程。1978年至1984年中國銀行體系改革主要體現為從“大一統”的銀行體系過渡到二元銀行體系。影響變革的主要因素有：一是宏觀經濟的發展迫切需要專門行使中央銀行職能的金融機構的產生；二是經濟的市場化需要更為靈活的銀行體系提供支持。

作為一國實行貨幣政策和監督管理金融業的特殊金融機構，中央銀行的本質特征和主要職能主要有：它是發行的銀行，要根據貨幣政策目標要求，根據經濟運行情況對貨幣的供給進行控制，在其與商業銀行等金融機構的業務往來過程中，具體行使貨幣發行職能；它是銀行的銀行，其業務對象主要是商業銀行等金融機構；它是政府的銀行，代表政府行使職能，其實行的貨幣政策和對金融業實施的監管，必須符合政府管理經濟的總體要求，必須與政府的宏觀經濟政策相協調。除此之外，中央銀行還處理一些政府的特定業務，比如代理國庫券等。經濟體制轉變要求中央銀行的內生職能發揮作用成為建立行使中央銀行職能的金融機構的最初動因。

此外，20世紀80年代中期，中國的經濟改革從微觀走向宏觀，價格改革開始啟動。當時的中國處于短缺經濟的狀況，物價放開的必然后果是經濟過熱、通貨膨脹。這時，金融成為政府宏觀調控的主要工具，這在客觀上要求中央銀行職能充分施展。中國人民銀行恰逢其時承擔了這項艱巨的任務，實踐中通過中國人民銀行收縮貸款規模，壓縮現金投放，達到穩定幣值的預期目標。可見，現實中國宏觀經濟形勢的變化進一步促進了中央銀行的發展并成為中央銀行發展的持續動力。

1.合理發揮貨幣作用的需要——貨幣的銀行

計劃經濟理論認為貨幣是中性的，不會對實體經濟產生促進或減退的作用。因為計劃經濟可分為計劃生產和計劃分配兩個環節，在生產環節生產什么、生產多少由社會的某個部門根據社會和人民的需求來統一安排，或由企業的某個部門根據市場需求來統一安排，即以指令形式完成在市場機制下的由價格借助于貨幣形式實現的資源配置功能，貨幣在計劃生產領域作用有限。在計劃經濟國家里，貨幣主要是產品分配的媒介，不是商品交換的媒介。眾所周知，在產品分配的時候，可以直接分配實物，也可以不直接分配實物，而以發條子作為憑據讓每個人拿條去領分配品，這里，貨幣就相當于“條子”。在分配大件產品如住房時，可以不用貨幣，直接分配，但是對于價低量大的小產品，直接分配就比較麻煩，因而還是利用貨幣更加方便。

改革開放之后，市場化進程逐漸推進，價格機制發揮微觀資源配置作用成為市場機制發揮作用的基礎，同時也是其發展的必然結果。那么作為價格機制構成框架的貨幣制度也隨著經濟發展對貨幣的需求而不斷發展，集中表現在貨幣存量不斷增加。我國貨幣（M0）存量從1978年的212億元到1984年的792.1億元實現了快速增長。通過圖2.1，我們可以清楚地看出貨幣存量的增長趨勢。值得注意的是，雖然我們觀察的是貨幣數量的變化，同樣的貨幣增長在計劃經濟體制下也完全有可能實現，但是背后的經濟邏輯就完全不同了。計劃經濟下貨幣激增是由于國家指令性計劃大幅調整帶來的貨幣被動適應性增加；而改革開放后，則是價格機制與市場機制、貨幣制度共同逐漸發展完善的結果，反映的是貨幣存量的增加開始影響經濟中的其他變量，共同實現價格機制的配置功能。

資料來源：《中國統計年鑒》（歷年）。

2.金融機構發展的需要——銀行的銀行

中國中央銀行的形成基本與商業性銀行的成立和恢復同步，表現為商業性銀行逐步從原有的“大一統”銀行中分離出去，中國人民銀行從而得以發揮中央銀行的職能，因此商業銀行的改革對中央銀行的改革有著直接的影響和推動作用。自1978年起，四大國有專業銀行逐步恢復，伴隨著中國經濟的高速發展，它們獲得高速跨越式發展，以我國金融機構各項存貸款余額為例，如圖2.2所示，增長趨勢非常明顯。

資料來源：根據CCER中國宏觀經濟數據庫資料整理。

由于商業性金融機構改革和中央銀行改革的同步性，這兩者之間的互動直接影響決定了改革的效果和方向。商業性金融機構的成立是中央銀行改革的前提基礎以及主要步驟，商業性金融機構的獨立性，直接決定了中央銀行的獨立性。商業銀行的健康發展反過來需要中央銀行充分發揮自身應有的職能，例如建立票據清算中心，為各商業銀行提供高效的支付清算服務；健全金融監管體系，應對金融風險等等。

3.發揮貨幣政策作用的需要——政府的銀行

隨著市場化的進展，計劃體制下作用有限的貨幣政策日益顯示出不可替代的優越性：以前那種“刀耕火種”般的通過指令性計劃調節投資進而調節經濟的方法必須摒棄。事實證明在計劃體制下行之有效的經濟政策在新的經濟體制下不僅不會起到預期的效果，反而可能嚴重束縛經濟的發展。隨著貨幣、價格機制在經濟資源配置中發揮著越來越重要的調節作用，貨幣政策的作用空間日益加大，這是與貨幣政策特征密切相關的：與財政政策等公共政策相比，貨幣政策并不是典型意義上的公共政策，它具有很大的彈性和靈活性，不完全是借助于國家的強制力實現的，而且它的目標是法定的，不因政府更替而變化，這一點恰好滿足了中國經濟發展日益靈活從而要求經濟政策具有靈活性、可控性、可逆性的特征，而財政政策則在這方面先天不足。貨幣政策不是純粹意義上的公共政策，必然反映到中央銀行的治理結構。換言之，必然要求央行具有法律上的相對獨立性。比如，美國聯邦儲備銀行直接對國會負責，從法律上講它能夠獨立運用政策工具，并對貨幣政策執行結果負責；它自身的資本所有權既不屬于國會，也不屬于政府，均以股份的形式為聯儲的會員銀行所認購；同時財務是完全獨立的，經常開支不依靠國會撥款。同樣，由于貨幣政策的特殊公共性，中國的中央銀行必然享有一定的獨立性，需要專門行使中央銀行職能的金融機構。

此外，貨幣政策的有效性建立在保持貨幣政策主動性和必要的獨立性的基礎上。簡單地說，要實現物價增長控制目標，就必須強化其他目標特別是財政財務約束，即把貨幣政策目標放在更加優先的地位。顯然，大一統的銀行體系無法滿足這種要求，因為當時的貨幣和財政政策在很大程度上是聯系在一起的，財政政策為主、貨幣政策為輔且較少獨立性，只有獨立、自主的中央銀行才有可能真正地實施良好的貨幣政策。貨幣政策透明度與貨幣當局信譽對貨幣政策的有效性有直接影響。增加政策透明度可以幫助形成良好的經濟預期，有助于貨幣政策的執行，同時透明度對提高貨幣當局信譽、提高貨幣政策的社會公信力有著直接幫助。享有獨立性的中央銀行可以心無旁騖、不受其他干擾地專注于提高、維持自身的信譽，增強民眾對貨幣當局的信心，而其他類型包括大一統的銀行體系相對而言都難以實現此類目標。

中央銀行是貨幣的銀行，承擔著創造貨幣的職能，但創造貨幣的基礎——高能貨幣是對社會的負債；貨幣政策基本目標是穩定物價水平，防止過高的物價損害廣大民眾的利益。這些基本屬性決定了貨幣政策必須具有自律性。自律性要求貨幣政策應采取主動的和相對獨立的決策，這需要相應的法律約束和制度保證，更需要中央銀行始終堅持獨立的傳統和品格。

考察改革開放初期中國宏觀經濟形勢的發展變化，可以清晰地看出建立獨立性中央銀行調節宏觀經濟的必要性。隨著政府對經濟控制的放松，中國的物價水平迅速上漲（如圖2.3所示）。1979—1980年我國財政赤字都達170億元以上，國家不得不增發貨幣130億元來彌補國庫虧空。1980年底，全國市場貨幣流通量比1978年增長63.3%，大大超過同期工農業生產總值增長16.6%和社會商品零售總額增長37.3%的幅度，自然引發了改革開放后的第一次通貨膨脹，使商品價格上漲率達到波峰的6%，已經到了經濟危機的臨界點[6]。而后經過壓縮基本建設投資、收縮銀根、控制物價等一系列措施，這次通貨膨脹得到抑制。物價水平的上升引起了經濟的波動，客觀上要求負責控制物價上漲和通貨膨脹的中央銀行的出現，這為專門行使中央銀行職能的金融機構的出現奠定了基礎。

資料來源：《中國統計年鑒》（歷年）。

改革開放以后，隨著中國對外貿易的增長，外匯儲備逐年增加，人民幣對美元的匯率也不斷上升，如圖2.4和圖2.5所示。

資料來源：CCER中國宏觀經濟數據庫。

資料來源：CCER中國宏觀經濟數據庫。

與外國進行經濟往來這一客觀事實要求中央銀行對外匯市場進行干預，調控國際儲備和匯率水平。原因主要有三點。第一，匯率的異常波動常常與國際資本流動有著必然聯系，它會導致工業生產和宏觀經濟發展出現不必要的波動，因此，穩定匯率有助于穩定國民經濟和物價。如果人們都期待某一國貨幣的匯率會上升，資本就勢必會流向該國。資本流動與外匯行市變化的相對性變化對一個國家的國民經濟產業配置和物價有著重要的影響。因此，政府不希望看到本國貨幣的匯價長期偏離它認為的均衡價格。這是需要中央銀行在本國貨幣持續疲軟或過分堅挺時直接干預市場的原因之一。第二，國內貿易政策需要中央銀行對匯率進行干預。一個國家的貨幣在外匯市場的價格較低，必然有利于這個國家的出口。而出口問題在許多國家已是一個政治問題，它涉及許多出口行業的就業水平、貿易保護主義情緒、選民對政府態度等許多方面。任何一個政府都不希望看到本國的出口因為本國貨幣的匯率太高而受到阻礙，也不希望看到本國外貿順差因來源于本國貨幣的匯率太低而被其他國家抓住把柄。因此，為了這一目的而干預外匯市場，則需要中央銀行的存在。第三，國內通貨膨脹的壓力需要中央銀行干預外匯市場。宏觀經濟模型證明，在浮動匯率制的情況下，如果一個國家的貨幣匯價長期性地低于均衡價格，在一定時期內會刺激出口導致外貿順差，最終卻會造成本國物價上漲，工資上漲，形成通貨膨脹的壓力。在通貨膨脹已經較高的時候，這種工資—物價可能出現的循環上漲局面，又會提高人們的通貨膨脹預期，使貨幣當局的反通貨膨脹政策變得很難執行。

控制貨幣對經濟的影響，尤其是控制物價水平、利率水平和信貸規模，這對中國人民銀行來說是新的挑戰，這要求人民銀行充分發揮中央銀行的職能，調節宏觀經濟運行特別是貨幣市場的運作，充分滿足服務于社會經濟發展需要。

總而言之，在“大一統”銀行體制中，中國人民銀行一直是身兼兩任，擔負著中央銀行和一般銀行的雙重職能和業務。這種金融組織形式導致政企不分和管理手段的行政性，削弱了銀行在國民經濟運行中的調節作用；同時，因為兼顧各種金融業務，而不利于政府對信貸規模和貨幣發行的控制。中國人民銀行放棄一般商業銀行的具體業務，專門行使中央銀行職能，是加強金融調節與管理、為經濟發展提供有效調節的必然要求。

同時，改革開放以后，政府逐步減少對企業的直接控制，并運用經濟手段、法律手段和必要的行政手段進行間接調控。這就要求設立專門的金融機構，運用信貸、利率、匯率、準備金等經濟杠桿，控制信貸規模，調節資金的流向和流量，約束和規范各個銀行及其他金融機構的經營行為，并進而影響企業的經濟行為，實現對經濟結構的有效調節，促進國民經濟持續穩定健康發展，要實現上述目標只有中央銀行才能夠完成這一任務（胡海鷗、吳國祥，2000）。

2.1.3　中國人民銀行改革歷程（1978—1984年）

從銀行業發展史看，中央銀行不是從來就有的，而是隨著貨幣、信用經濟發展而產生的。18世紀初，眾多分散的銀行不能完全適應資本主義經濟發展的需要，在激烈的競爭中，大批資力薄弱的銀行紛紛倒閉，銀行券大多不能兌現，從而造成經濟混亂。具體表現是：（1）眾多的銀行都發行銀行券，流通領域處于十分混亂的狀態，客觀上需要一家大銀行統一發行銀行券，以保證貨幣的信譽。（2）信用經濟的進一步發展，客觀上要求有一家大銀行，一方面以一般銀行的最后貸款人資格出現，扶持和穩定銀行業，另一方面作為一般商業銀行進行統一的結算中心來發揮作用，以保證信用經濟的順利運轉。（3）隨著國家對社會經濟生活干預的加強，客觀上要求建立一個大銀行，一方面代表政府行使發揮對金融業的管理職能，對貨幣、信用進行調節，另一方面來幫助政府解決資金周轉上的困難。于是，中央銀行應運而生，中央銀行體制也相繼建立。

由此可見，西方中央銀行的產生、演變是經濟發展的內生產物，歷史悠久，長達200余年。中國中央銀行的發展顯然不能照搬西方國家從商業性銀行中競爭產生的老路，原因在于：首先計劃體制下是大一統的銀行體系，只有中國人民銀行一家，除此之外別無分號，它處于絕對壟斷地位，無從競爭。其次，競爭產生中央銀行的經濟制度基礎是市場經濟，通過市場績效標準選擇實力強、聲譽好、公信力高的銀行充當中央銀行，但是在計劃經濟中這些條件都不存在。計劃體制下銀行體系的弊端日益嚴重，已經到了必須徹底改革的程度，已經無法提供足夠的時間供中央銀行自然演進發展了。這些因素都決定了中國的中央銀行不可能走西方國家中央銀行發展的道路。

中國中央銀行的發展必須結合中國的國情，走自己的道路。實際上，通過競爭產生的中央銀行并不是建立中央銀行的唯一途徑，更多國家的中央銀行是國家出面設立而執行中央銀行職能，發展中國家更是如此。所以對于中國而言，更可行的方法是主動設立中央銀行。那么就面臨著這樣的選擇：是在原有的銀行體系之外再設立一個中央銀行，還是對現有的銀行體系加以改造，使之具備中央銀行的職能。計劃經濟體制下，計劃手段使得微觀經濟主體宏觀化，本來銀行作為金融中介是連接宏觀政策和微觀主體經濟行為的樞紐，但在計劃體制下銀行的宏觀層面功能被過分強化，微觀層面相應縮減。這樣的話，將微觀職能脫離出去，保留宏觀職能從而改造中央銀行職能就是一種合理的選擇。此外，中國改革的起點是計劃體制，改革初期計劃經濟成分必然要遠遠大于市場經濟成分，作為建立在計劃經濟成分基礎上的銀行體系不適宜馬上做出徹底變革，而是應該隨著經濟的發展逐步改變。在這種思路下保持銀行主體不變，將適應于市場化經濟要求的銀行分離出去是更合理、更穩妥的選擇，也更符合我國經濟漸進式改革的大思路。

1.中國人民銀行與財政部分設

1977年12月31日，中國人民銀行總行作為國務院部委一級單位與財政部分設，自1978年1月開始分開辦公。1979年10月4日，中央提出中國銀行體系改革的思路是：銀行應該抓經濟，現在只是算賬，當會計，沒有起到銀行的作用。銀行要成為發展經濟革新技術的杠桿，要把銀行辦成真正銀行。中國人民銀行與財政部的分離標志著進入了經濟轉軌時期，計劃體制下我國銀行部門相對于實際部門的次要地位開始發生改變，隨著改革的推進，市場機制的作用日漸突出，貨幣功能開始恢復，金融的重要性日見明顯，以此為契機，銀行乃至金融機構開始作為獨立力量登上了我國經濟發展的大舞臺（張興勝，2007）。

2.中國人民銀行貨幣政策職能與金融監管職能分離

進入轉軌時期后，貨幣政策的重要性日漸突出，客觀形勢要求有專門的機構承擔制定和執行貨幣政策的責任，中國人民銀行是必然的選擇。但是中國人民銀行如果承擔貨幣職能就會與原有的金融監管職能發生沖突。

首先，中央銀行如果集制定、執行貨幣政策和金融監管兩項職能于一身，那么這兩項職能之間將會產生利益沖突，往往會妨礙貨幣政策獨立性。因為當中央銀行執行銀行監管職能時，傾向于以銀行的利益和安全來選擇貨幣政策，因此有可能因考慮貨幣政策對銀行的不利后果、規避監管失職而影響貨幣政策制定、實施。因此，沒有中央銀行的獨立性，貨幣環境和宏觀環境的穩定有可能得不到保證。兩項職能的分離更有助于防止貨幣政策松緊與銀行監管力度之間出現偏差。

其次，貨幣政策職能和金融監管職能要完成的目標不同。貨幣政策旨在調整整個宏觀經濟，運用貨幣政策工具作用于金融機構、金融市場進行調節，金融監管則聚焦于金融體系和金融市場，著重于防范和化解金融風險，保證一國金融系統健康、穩定發展。在不同的歷史階段、經濟形勢下，兩者地位是有所差別的。當金融體系和金融市場所積聚的風險過大、金融危機爆發可能性加大時，降低和化解金融風險成為央行的首要任務，完善金融監管上升到首要的位置，貨幣政策則退居其次；當金融系統運行健康、金融風險合理時，央行將注重于貨幣政策調節國民經濟運行，金融監管退居其次。

同時，貨幣政策手段主要是依靠經濟利益、借助于利率等中間目標，實現對經濟主體的間接調控，它不具有強制性，需要調控對象的主動配合。金融監管則主要運用法律和行政手段，規范和約束金融機構的行為，它具有強制性，要求金融機構被動接受。貨幣政策具有逆周期性，根據經濟情況進行逆向操作，熨平經濟波動，經濟衰退時采取擴張性政策，經濟高漲時采取緊縮政策。而銀行監管具有順周期性，當經濟景氣時，企業經營狀況好，銀行資產狀況良好，不良貸款率低，金融監管可適當寬松，而當經濟衰退時，企業產品銷路差，銀行不良貸款率上升，金融風險加大，金融監管應嚴格。

最后，由于貨幣政策職能與銀行監管職能具有較大的差距，中央銀行的貨幣政策部門和銀行監管部門的做法經常無法保持一致，因此，嚴重地損害了貨幣政策的效應和金融監管的效率。歷史經驗表明，央行所肩負的執行貨幣政策與銀行監管的雙重角色一旦發生沖突時，中國人民銀行往往是只能選擇一項，更多的時候是選擇貨幣政策。由此造成在經濟形勢需要央行放松銀根時，銀行監管也隨之松懈下來，當形勢需要中央銀行加強銀行監管時，銀根也隨之收緊。

3.中國人民銀行金融管理職能與商業銀行職能的分離

四大國有專業銀行恢復之前，中國人民銀行保留國家銀行的特點：一方面執行中央銀行職能，另一方面保留商業銀行業務，主要包括工商企業的存款、貸款業務和城鎮儲蓄存款業務。但是，隨著經濟的發展、經濟體制改革的推進，國家銀行體制的弱點逐漸暴露出來。首先，“大一統”的銀行體系是中國經濟發展特定歷史階段——計劃經濟時期的產物，它的初衷就是為了更好地服務于計劃經濟的需要。隨著商品生產和市場機制的發展，計劃經濟成分逐漸減少，建立在其基礎上的“大一統”銀行體系已經不能滿足經濟發展的客觀需要，逐漸成為經濟進一步發展的阻礙。其次，中央銀行身兼雙重職能，存在著不可克服的缺陷：一是信貸、發行業務同時進行，不受約束，導致信用膨脹、通貨膨脹等不利后果；二是雙重職能的存在，使得中央銀行難以科學把握多種目標，實踐中容易陷于具體業務之中，從而淡化了對宏觀經濟的調控作用，不能夠很好地履行中央銀行的職能；三是中央銀行兼管一部分商業性業務，無法做到公平、公正對待所有專業銀行。最后，既從事信貸業務又從事金融管理，相當于自己管理自己，效果必然有限。

實踐中，隨著經濟形勢的變遷，中國人民銀行金融管理職能和商業銀行職能之間的矛盾趨于更加激化，所以加快分離中國人民銀行各項職能，成為當務之急。

2.2　國有專業銀行設立

2.2.1　建立專門從事具體金融業務金融機構的必要性

1978年改革開放開始后，中國的經濟運行發生了翻天覆地的變化。原有的計劃經濟體制逐步被打破，經濟主體逐步開始自主地進行經濟行為決策，宏觀經濟局勢也出現了很多新現象，所有這些都對金融體系提出了新的要求。中國經濟結構發生的巨大變化包括：國民收入迅速增加，居民儲蓄迅速提高，財政收入占國民收入的比例逐年下降等，所有這些導致國民經濟從儲蓄轉變為投資的成本越來越高，原有的大一統銀行體系不再適應經濟的發展。

1.國民生產總值和居民收入迅速增加

隨著我國經濟體制改革的進展和經濟的迅速發展，我國國民生產總值逐步提高，城鎮人均可支配收入和農村人均可支配收入也不斷提升（如圖2.6和圖2.7所示）。隨著國民收入的增加，經濟對貨幣的需求逐漸增加，而“大一統”的銀行體系依靠指令來發行和控制貨幣，缺乏了銀行本身所能發揮的杠桿作用，這使得“大一統”銀行體系越來越不能滿足社會經濟發展的需要，經濟的發展需要真正的銀行系統來支持。

資料來源：《中國統計年鑒》（1979—1985）。

資料來源：《中國統計年鑒》（1979—1985）。

2.財政收入占國民生產總值的比例逐年減少

在“大一統”銀行體系時代，儲蓄和投資是同一主體，不存在資金盈余部門與短缺部門。在中國人民銀行專門行使中央銀行職能之前，企業的資金來源主要由政府財政提供，銀行發揮作用的空間很小。銀行的信貸供給制度對企業融資規模和融資決策幾乎沒有影響，其主要功能就是承擔財政出納的任務。然而，隨著改革開放的深入開展，財政收入占國民生產總值的比例不斷下降（如圖2.8所示），政府所能直接控制的資金量不斷減少，財政資金逐漸不能滿足企業對資金的需求。政府需要尋找另外的資金來源用以滿足企業投資的需求。

資料來源：《中國統計年鑒》（1979—1985）。

3.城鄉居民銀行儲蓄量急劇增加

在改革開放初期，城鄉居民儲蓄不斷增加，居民儲蓄成為我國經濟建設的主要資金來源。社會資金的運作已由過去主要依靠企業部門和政府部門的資金，逐步轉變為主要依靠居民部門提供的資金，居民儲蓄成為經濟建設所需資金的主要來源（周振華，2000），這客觀上要求銀行體系發揮其在儲蓄轉化為投資中的作用。

從圖2.9中可以更明顯地看出城鄉居民儲蓄急劇增加的趨勢。

表2.1　1978—1984年城鄉居民儲蓄

資料來源：《中國統計年鑒》（1979—1985）。

資料來源：《中國統計年鑒》（1979—1985）。

此外，在國民收入分配格局及其流程出現了一個新情況，就是我國貨幣流動性比率（M1/M2）并沒有上升，反而大幅度下降，從1978年的82%下降到1984年的77%（如圖2.10所示）。貨幣流動性比率不升只降，表明儲蓄、游資轉化為投資的渠道過于狹窄，資金進入生產領域的程度不高。這說明經濟迫切需要更靈活的金融體系，以滿足儲蓄轉化為投資的需求。

資料來源：《中國金融年鑒》（1979—1985）。

2.2.2　四大國有專業銀行恢復建立

1.中國農業銀行的恢復

中國農業銀行的前身是于1951年8月正式成立的中國農業合作銀行，其任務是按照國家計劃辦理農業財政撥款和一年以上的農業長期貸款，扶持農村信用合作的發展。但是農業合作銀行成立后，對其所賦予的財政撥款和長期貸款業務基本上沒有開展，1952年更是由于精簡機構而被撤銷。1955年3月中國農業銀行成立，但是此后，由于奉行“重工業化先行”的經濟建設方針，加之計劃經濟體制嚴重束縛了農村經濟的發展，中國農業銀行經歷了坎坷的發展歷程：1957年4月，中國農業銀行與中國人民銀行合并；1963年重新建立中國農業銀行；1965年11月，中國農業銀行和中國人民銀行再次合并。只有在改革開放之后，在政府將農業真正作為國民經濟的基礎之后，中國農業銀行才真正走上了健康的發展道路，于1979年3月31日正式恢復。恢復后的中國農業銀行是國務院的直屬機構，由中國人民銀行監管。農業銀行的主要任務是，統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。

中國農業銀行的恢復是我國改革推進、農村經濟發展的必然結果。中國特有的農村經濟轉型問題被歸結為：三農問題——農業的效率問題，農村的就業問題，農民的權利問題（黨國英，2008）。中國的改革發端于農村，突破口是農村改革，改革初期，集中解決農業的效率問題，核心就是家庭聯產承包責任制，這也是中國農村改革歷程中最為成功的制度變遷。

中國改革開始于農村是有著深刻歷史、社會經濟背景的。雖然在新中國成立初期，中國政府就已經認識到中國的特殊國情決定了農業是國民經濟的基礎，但是長期以來受意識形態以及推行優先發展重工業和城市化戰略等不利因素影響，在相當長的一段歷史時期內農業嚴重滯后，更為嚴重的是在諸多運動中農村都是重災區，受到了嚴重的破壞，就整體而言農業十分薄弱。這同時也意味著，農業作為國民經濟的薄弱環節，承擔改革失敗的能力較強，便于改革的試錯模式。更為關鍵的是，包產到戶由來已久，曾三起三落[7]但卻屢禁不止，早已扎根于農民的心中。改革的正式推行，只不過是為這股不可阻擋的歷史洪流開啟了閘門。

包產到戶的推行使沉寂已久的中國農村重新煥發了生機和活力，農業生產活動進而農村走上了發展的快車道。這一階段，是我國農業大發展的時期。農業生產年均增長6.1%，6年間農民年均純收入增長13.4%，糧食生產連年獲得了高速增長，尤其是1982年全國糧食產大于銷21億公斤，1983年產大于銷289.2億公斤，1984年產大于銷122億公斤。以1984年出現的解放后第一次全國性的賣糧難為標志，宣告家庭承包責任制這一重大改革政策取得了成功。

擺脫計劃體制束縛的農業大發展對計劃經濟體制下僵化的金融體制提出了挑戰。新中國成立后，為了盡快實現國力強盛、應對國內外壓力，在“一窮二白”的條件下，施行優先發展重工業和城市化的發展戰略，整個中國形成了二元經濟社會結構。在此強大推力下，中國經濟開始了最初的經濟起飛。但是此時的經濟高速發展，并不是理想、健康的經濟發展形態，是以犧牲農業、農村、農民利益為代價的。1952年我國人均國民生產總值僅50多美元，其中工業產值份額不足10%，農業就業份額高達83.5%。中國尚為農業國的現實使得維持自身改革與發展所需的生產要素和經濟資源只能由尚且薄弱的農村領域提供。在此基礎上，我國逐步實現向工業化、城市化的轉變過程。與此配合，國民收入分配上采取厚此薄彼的分配政策，向工業傾斜，對農業則是“多取”、“少予”，宏觀上強化工業化的資金分配，通過隱性收入方式從農業抽取了大量資金，農業發展無法獲得擴大再生產的資金，甚至連正常的資金來源都無法保證，長期以來一直處于低水平積累狀態。來自農業的大量收入通過間接分配形式轉出成為工業發展資金后，使得工業總產值、工業國民收入份額增加，農業總產值和農業國民收入的份額相應縮小，國民經濟生產成果出現了可喜的變化，但是這卻對農業產生長久的損害。綜合國家對農業分配情況（包括直接、間接收支），這一階段農業國民收入的分配表現為凈流出，農業部門為國家工業化提供資金約4 500億元（價格分配5 100億元+稅收分配978億元-支農支出1 577億元），平均每年155億元（張忠法，2008）。當時的大一統銀行體系正是適應了這種以犧牲農業為代價優先發展工業的戰略。農業簡單輸血者的定位使得農村金融領域呈現簡單化、薄弱化的特征，但是農村改革的深化使得農村經濟發生了翻天覆地的變化，體現在農村金融領域，就是農村金融需求出現了與以往不同的特點：

一是需求規模急劇擴大。計劃體制下，農村生產的組織者是公社，絕大部分生產資料都是公社所有的，農戶只是將自身的勞動力與公社的生產資料相結合，在這種生產組織形式下，農民除了基本的生活需要和簡單的社會需要外，對資金的需求很少，當然也無法保留大額資金、生產工具；隨著包產到戶的實施，農戶取得田地實際經營權，成為農業生產的組織者，生產資料歸個人所有使用。在這種條件下為了保證農業生產的順利進行，農業資金需求急劇擴大，原有的農村金融體系遠遠不能適應農民的需要，到了非改不可的地步了。

二是需求主體擴大。隨著農村經濟的發展，農村金融需求主體范圍擴大，除了農戶生產經營外，迅速發展的鄉鎮企業和追求國民生產總值快速發展的政府等不同需求類型的主體相繼出現，由此形成的金融需求結構日益復雜，出現了與城市金融類似的政策性金融需求和商業性金融需求兩種類型。同時結構差異也不斷擴大，在商業性農村金融需求上，由于農村經濟發展的地區間不平衡性和多層次性，農村金融需求也呈現出一種多層次的結構。

三是需求結構轉變。由較單純的農業生產需求向綜合發展需求轉變。隨著農村經濟的發展和農業生產模式的改進，傳統的農業生產已經逐步走向綜合經營、綜合發展，因而使農業生產性需求從原來很單純的種子、化肥、果苗等傳統農業生產需求，向商業、服務業、流通業與小手工業、農業產業化等綜合方面發展。

這種新形勢必然要求改革那種原先為農業從屬地位服務的抽血型農村金融體系，增加體制活力，以適應日益市場化的農村發展要求，體現在金融領域就是要求有專門直接為農村服務的金融機構，中國農業銀行的恢復就順理成章了。

2.中國銀行的恢復

中國銀行成立于1912年2月，是中華民國建立之初成立的銀行。從1912年至1949年的37年期間，中國銀行的職能發生了三次變化。1912—1928年，行使當時政府中央銀行的職能；1928年中國銀行被改為政府特許的國際匯兌銀行；1942年中國銀行成為發展國際貿易的專業銀行。1949年中華人民共和國成立，新中國政府接管了中國銀行，同年12月中國銀行總管理處由上海遷至北京。1950年中國銀行總管理處歸中國人民銀行總行領導。1953年10月27日中央人民政府政務院公布《中國銀行條例》，明確中國銀行為中華人民共和國中央人民政府政務院特許的外匯專業銀行。1979年3月13日經國務院批準，中國銀行從中國人民銀行中分設出來，同時行使國家外匯管理總局職能，直屬國務院領導。中國銀行總管理處改為中國銀行總行，負責統一經營和集中管理全國外匯業務。1983年9月國務院決定中國人民銀行專門行使中央銀行職能，隨后中國銀行與國家外匯管理總局分設，各司其職，中國銀行統一經營國家外匯的職責不變。至此，中國銀行成為中國人民銀行監管之下的國家外匯外貿專業銀行，承辦外匯信貸業務。中國銀行除了辦理國際結算業務外，還經營各類外匯和人民幣存款、信貸、投資、租賃、信托和咨詢等多種業務。

新中國成立很長一段時間內，中國對外經濟交往處于較低水平。但是隨著國內外形勢的改變，人們認識到對外貿易對加快中國的經濟發展具有不可替代的作用：從歷史上看，中國長期處于停滯和落后狀態的一個重要原因是閉關自守。中國對外交往密切的時期往往就是國力昌盛的時期，而閉關自守帶來的卻是落后和挨打。歷史經驗證明關起門來搞建設是不能成功的，中國的發展離不開世界；從現實上來看，現在任何國家要發達起來，閉關自守都不可能。因為，全球化已經把一切民族和國家卷入了國際分工、世界市場的體系；現代科學技術進步又把地球大大縮小成“地球村”，使各個國家緊密地結合在一起；從中國的現實情況來看，我國人口多、底子薄，本來經濟文化就比較落后，關起門來不與外國進行經濟技術和文化交流，現代化建設就更加難以實現。為了保持中國的經濟安全，現代化建設的基礎是自力更生，但在堅持自力更生的同時，在有可能利用國外的先進經驗、充裕的資金來加快自身發展時就可以通過開放的方式來發展，這樣就可以加快現代化進程，避免少走彎路。因此，對外開放是中國經濟發展的必由之路，學習和吸收外國一切有用的好東西，利用國內資源和國際資源兩種資源；打開國內市場和國際市場兩個市場；在加快國內建設的同時積極開展對外經濟活動，成為中國經濟發展的必然要求。

中國的對外開放從經濟角度而言，主要包含對外貿易、引進國外先進技術、吸引外資等。中國在對外開放進程中形成了多層次的各種特殊政策，特殊政策核心是中央政府的不斷“放權”過程。這些特殊政策包括：經濟特區政策，保稅區、開放區政策，經濟開發區政策，吸引外資政策，外貿激勵政策，等等。通過特殊政策營造的政策落差來達到對外開放的目標。因此中國對外開放的經濟激勵機制在于通過差別性待遇作用于微觀經濟主體來增強其進行對外經濟交往的動力，經過利益和時間固化后，再將措施逐步推廣，這樣就通過小范圍的示范作用形成大范圍的學習機制來鞏固對外經濟交往局面。在這一過程中，作為對外開放最小的經濟單位——外向型企業的生存、發展、壯大都離不開銀行的積極支持。如果沒有銀行，企業將無法取得外匯，收入的外匯也無法兌換成本幣，這樣連最基本的對外貿易都無法進行。特別是對外貿易不同于國內貿易，具有風險大的特點，僅此就可能使得原本有利可圖的對外貿易變得血本無歸，在這種條件下銀行發揮著風險分散者、承擔者的積極作用，有力地保證了對外經濟交往的順利進行。但是計劃體制下的單一銀行體系既不擁有對外經濟交往的成熟經驗，更沒有相應的機構來提供滿意的對外交往產品和服務。在這種困境中，中國銀行獨立出來。

3.中國人民建設銀行的改革

1954年10月1日，中國人民建設銀行正式成立。當時是財政部下屬的辦理基本建設投資撥款并從事監督工作的專業銀行，負責管理和分配根據國家經濟計劃撥付給建設項目和基礎建設相關項目的政府資金。為適應經濟發展和經濟體制改革的需要，1979年中國人民建設銀行行政級別上調，成為國務院總局級的下屬單位。為了強化其銀行的性質，國家進行投資領域改革，把財政預算內的基本建設投資改為建設銀行貸款，由建設銀行負責發放和管理基本建設貸款。1979年8月，中國建設銀行成為國務院直屬單位，此時中國建設銀行雖然還在財政系統之中，但業務內容已開始向真正的銀行轉化。1980年，中國建設銀行除辦理撥改貸外，還開始利用自己吸收的存款發放基本建設貸款，重點支持企業為生產國家急需的短線產品而進行的挖潛改造工程，并發放城市開發商品房建設貸款。1984年財政部把歷年撥給中國建設銀行的基建儲備貸款資金、施工企業流動資金、地方集中清理戶頭資金，以及各地周轉用于地方基建儲備的其他貸款資金，轉估為銀行自有資金。這就進一步為中國建設銀行轉入金融系統，辦成真正的銀行，創造了必不可少的條件。

中國建設銀行的恢復與我國投資體制的改革密切相關。在我國，投資體制一般是指固定資產投資活動運行機制和管理制度的總稱，主要包括投資主體行為、資金籌措方式、投資使用方式、項目決策程序、建筑施工管理和宏觀調控制度等方面。投資體制是經濟體制的一個重要組成部分，投資體制改革的發展變化制約著我國經濟的發展，我國傳統的計劃體制特征在很大程度上體現在資源配置的計劃性上，即投融資體制的計劃管理。作為推動經濟發展直接動力的投資體制也就成為傳統計劃體制的核心組成部分，集中地代表和反映傳統經濟體制的主要特征。傳統投資體制的特征可以概括為：（1）投資主體單一，雖然微觀上國有企業負責投資的運行，但是由于計劃指令的存在，投資實際上是起于上級政府終于下級政府，國有企業不過負責實施而已，是各級政府的投資分管分支，是名義的投資主體。（2）投資決策權集中。國有企業對投資計劃只有有限的討價還價權力，投資決策權高度集中于政府手中，政府根據國民經濟形勢、國有企業的反饋等因素制定經濟計劃包括投資計劃，一旦確定，具有相當強的不可逆性。（3）投資資金來源單一。與投資主體單一、投資決策權高度集中相輔相成的是投資資金全部來源于財政收入，由財政統一劃撥，國有企業自有資金極為有限。無力負擔投資資金需求，它們的任務就是將來源于政府的資金按照經濟計劃安排使用。（4）投資管理政府化。投資活動由于其多變性、靈活性等特性的存在，對信息要求極高，政府天生處于信息不完全地位，加之原本應由企業自身負責，所以企業理應負責投資的管理，但實際卻是政府通過計劃手段直接管理項目、管理企業并以此直接管住投資，本應該使用的經濟手段變成了政府的行政手段。（5）投資責任、約束機制缺失。在信息完全條件下，計劃手段績效可觀，但是信息的缺失使得投資失誤現象嚴重，投資決策的上移、國有企業的尷尬地位使得企業不對投資失誤負責，只是將責任上交，最終使得投資失敗的嚴重后果積累在政府。

由此可知，傳統投資體制，可以總結為是以政府（主要是中央政府）為主體控制投資活動全過程的相對完整的投資體系。它對我國工業化體系的構建起到了巨大的推動作用，但是長期以來這種體制所存在的種種弊端積累下來對我國經濟發展的阻礙作用也日益明顯。20世紀70年代末，我國的投資體制同整個計劃經濟體制一樣，到了非改不可的地步。

1979年開始的投資體制改革，初期措施主要包括實行基本建設合同制、引進國外直接投資、征收“兩金”和建筑稅等，特別是實行基本建設“撥改貸”，是當時投資改革的關鍵一步。“撥改貸”的初衷是想通過資金的有償使用來約束投資主體，建立起投資的微觀約束機制。那么“撥改貸”的主要金融媒介就是中國建設銀行。國家希望通過設立具有相對獨立性的金融機構，并且賦予其企業化職能來改變原有投資體制的缺陷。比如（華榮、韓志峰，1991），雖然投資和信貸計劃都表現為指令性和計劃性兩種，從而銀行對以何種方式提供貸款投資沒有決定權，但是它們可以和貸款對象進行第二輪的討價還價，這無疑可以進一步約束貸款人行為，保證貸款的質量。銀行的引入增加了監管組織，在政府無力對所有貸款進行盡心盡職的監管、審查時，通過銀行眾多的分支機構以及相對豐富的信息來源，通過要求銀行的專業化、企業化，在銀行對政府負責的機制保證下，將監管機制下放，從而在一定程度上改變了投資失誤無人負責的弊端。通過銀行的中介作用，在政府這個投資主體之外，又能使企業等微觀經濟主體可以根據自身的經濟需要做出獨立的經濟投資決策，必然使得投資效率更加合理高效、有的放矢。在財政資金已無法負擔原有的投資體制時，建設銀行的引入豐富了資金的來源，保證了經濟投資沒有受到大的震動。銀行代替政府投資可以充分利用自身的相對信息優勢，擴大投資的視野。

4.中國工商銀行的建立

中國工商銀行于1984年1月1日正式成立，承辦原來由人民銀行辦理的工商信貸和儲蓄業務。其主要業務和職能包括：辦理工商企業和機關、團體、部隊、學校等單位的各種存款業務；辦理國營工商企業、城鎮集體企業流動資金貸款業務；辦理城鎮居民的儲蓄業務；管理工商企業和有關企業主管部門的各種專用基金等。

工商銀行的成立，是我國銀行體系建設的標志性事件，也是我國金融體系基本建成的標志。我國銀行業務中最重要、業務量最大的一部分從此有了專門的銀行辦理，更主要的是工商銀行的成立，使中國人民銀行擺脫了具體銀行業務，保證其可以真正發揮中央銀行的作用。從此，中國人民銀行的商業銀行業務基本剝離結束，與工商銀行及以前成立的三家專業銀行，共同組成了我國二元銀行體系框架。

中國工商銀行的改革同中國企業改革（國有企業改革、鄉鎮企業改革）和國民收入分配制度改革直接相關。

中國國有企業改革始于1979年5月國家經委等部門在京、津、滬三市進行放權讓利的試點。從此放權讓利成為此后十年國有企業改革的主線。這是與國有企業改革的歷史背景、初始狀態密切相關的。計劃體制下，計劃手段替代市場手段成為經濟活動的指揮棒，微觀經濟主體并沒有任何經濟決策權，相反政府通過經濟計劃成為經濟活動的組織者、計劃者、監督者，企業成為政府的附屬，是一個個“生產車間”。這種經濟發展模式有著非常強的要求，即社會管理者也就是國家必須具備充分的管理全部企業的能力，這包括信息能力、決策能力等經營管理能力和為全部國有企業擔負盈虧的財政能力。傳統國有企業經營管理模式下，上述物質基礎、經濟基礎和國家的能力基礎都是不具備的。這樣，傳統的國有企業經營管理模式一開始就內含諸多矛盾，其中最突出的，一是企業經營管理的復雜性與政府管理能力有限的矛盾，二是國有企業預算約束的軟化與政府財政能力不足的矛盾。這一矛盾發展的表現形式主要是國有企業經濟效益的下降。

到1977年，國有企業經濟效益的下降已經到了國家財政能力能夠承受的極限。國有企業經濟效益下降使得國家對國有企業的投資與國有企業的利稅回報不相稱。國有企業是傳統計劃經濟體制下財政收入的主要來源。國有企業提供的財政收入增長緩慢制約了整個財政收入的增長。在中國，傳統計劃經濟體制下長期存在的財政困難到“文革”后期及其結束后的1977年已經發展到極點。因此，1977年前后的中國政府面臨著一個選擇，或者是繼續采取原有國有企業經營機制，由國家承擔全部投資，直接控制其生產經營活動，以追求企業產出最大化；或者是放松對企業的控制，讓企業有一部分投資、生產、經營決策權和收益享有權，促使企業追求利潤最大化，國家通過利稅形式獲得一部分收益。實踐證明，第一種辦法不僅難以促使企業追求產量最大化，而且會加重國家財政負擔和財政困難，已經走到盡頭。解決的辦法只能是向企業放權讓利，這種辦法在當時條件下，既可以相對搞好國有企業，而同時又可以不加重財政困難。

1979—1980年間，國家對國有企業主要采取擴大企業自主權的方法來增強企業的活力，即在國家與企業的權利分配關系上改變原有利稅制度，自上而下地向企業放權讓利擴大其利潤分成，刺激其逐利行為。事實證明擴大企業自主權是有效的。國家對企業的控制減少，企業受到的不合理行政約束和干擾隨之減少，企業的決策權增強，企業開始在銷售、產品定價、資金收入分配、勞動人事等方面掌握有一定的自主權；企業開始享有一部分利潤留成，從而擁有自有資金，這提供了正向的激勵；市場取代計劃開始調節企業的生產經營活動，企業開始學會適應市場、面向市場從事自己的經營活動。企業自主權的擴大，市場行為的深化，必然改變國有企業的金融需求結構，使得適應于計劃體制下的政策性金融需求不斷萎縮，市場性金融需求不斷擴展。原先按照計劃安排的資金來源、流向都發生了巨變，企業不再被動地接受和上繳資金、利稅，而是可以在一定范圍內根據企業的自主需求安排資金，這無疑是對計劃體制下過分僵化的金融機制的挑戰。雖然國有企業經營狀況不佳，但是在相當長的一段歷史時期內，國有企業依舊是中國經濟的主體經濟成分，對它們進行大刀闊斧的激進式改革，既不合理也不可行，所以國家必須保持對其一定的支持，但是隨著財政收入的下降，原有財政支持渠道逐漸萎縮，在這種條件下通過另拓金融渠道專事國有企業金融業務就是合情合理的選擇了。

中國的鄉鎮企業，1984年之前稱社隊企業。20世紀70年代末期以前，在“三級所有、隊為基礎”的人民公社體制下，農村個體工商業甚至社隊企業一直被視為“不務正業”或“資本主義尾巴”而加以批判。社隊企業的發展不僅挫折多、進展慢、規模小，而且基本上是單一的集體所有制經濟。

1978年12月，鄉鎮企業發展進入了新的歷史時期。聯產承包制的實施，解放了農民的生產經營自主權，激發了農業生產的積極性；農村非農產業以鄉鎮企業為主體迅速發展起來；聯產承包制的實施和農產品價格的逐步回升導致農民收入迅速增長，這為鄉鎮企業、個體農戶企業的發展，提供了資金支持，發展空間相應擴大。政策上，在“社隊企業要有一個大發展”指導下，針對當時的社隊企業的發展，相繼出臺了若干扶持政策，從而為社隊企業的發展，提供了較為寬松的環境條件。1984年，在國家政策支持下，鄉鎮企業發展不再局限于興辦社隊企業，各類企業迅速發展起來，經營形式日趨多樣化，包括農民個人興辦或聯合興辦等等。在此之前，人民公社體制的改革已經啟動，一是實行生產責任制，特別是聯產承包制；二是實行政企分設。鑒于政企分設和部分社員聯營的合作企業、其他形式的合作工業和個體企業的發展，中央將社隊企業更名為鄉鎮企業，并將鄉鎮企業的范圍拓展到包括上述方面，同時采取政策保證對待鄉鎮企業的發展和對待國營企業一樣，一視同仁，給予必要的扶持。自此之后，鄉鎮企業發展的政策環境逐步得到改善，政策支持逐步得到加強。鄉鎮企業全面和迅速發展。

鄉鎮企業的發展離不開資金的支持。鄉鎮企業的資金來源和融資結構特點如下：（1）鄉鎮企業資金來源主要不是自有資金，而是信用關系，這是由于鄉鎮企業自身規模較小、經營靈活等特點決定的，資金來源的匱乏決定了鄉鎮企業盡自己所能充分利用各種信用關系；信用關系中，負債占據主要地位，是鄉鎮企業融資主要渠道，也是鄉鎮企業擴大規模、積累資產的主要方式，因而高比例負債率是鄉鎮企業經營的普遍狀況。（2）融資方式中，內部融資（如企業自有積累資金）和各種直接融資的相對地位仍然比較低，這也是由鄉鎮企業自身的特點決定的，迫使鄉鎮企業融資主要依靠外部融資和間接融資為主。（3）銀行、信用社貸款對鄉鎮企業意義重大。鄉鎮企業的融資在很大程度上依賴于銀行、信用社貸款，其他信用形式諸如商業信用、政府信用和企業內部信用對于鄉鎮企業融資也有一定的重要作用。（4）鄉鎮企業融資偏好明顯，傾向政府信用和銀行信用，鄉鎮企業對信用利用的偏好順序是“政府信用——銀行信用——企業間信用——民間信用”。除去應付款等短期往來資金外，鄉村基金和銀行貸款是鄉鎮企業最主要的穩定資金來源。

從20世紀90年代初期以前鄉鎮企業資金來源和融資結構的特征，可以看出以銀行信貸為主體的外源、間接融資是鄉鎮企業的主要融資渠道。這是由于鄉鎮企業自身的特質、間接外源融資的特征決定的，具有必然性。要想保證鄉鎮企業的快速健康發展就必須順應這種趨勢，積極推動服務于此種金融需求的金融機構的發展。

到2008年為止，我國國民收入分配格局的演變過程可以明顯地分為兩個階段：第一階段是1979年以前在計劃經濟體制下的分配格局；第二階段是1979年改革以來的分配格局。

在1979年以前的20多年間，我國國民收入分配格局的一個明顯特征是，為了盡快推進工業化、現代化、城市化進程，實行低收入水平政策，居民收入長期低水平徘徊，居民的消費水平壓到只能滿足自身最低生活水平的程度上，以換取強制性高積累。與此相適應施行“大財政、小金融”政策，強化財政收入機制，以財政手段集中生產剩余歸國有控制。這樣，在國民收入的分配格局上，必然是把家庭部門的可支配收入壓縮在一個較低的水平上。我國采取這種以高比例政府收入為手段的高積累政策有其合理性，在新中國成立初期對迅速恢復正常的經濟秩序以及在“一五”時期迅速推動更高的經濟增長率和更快的工業化進程是必要的，也取得了令人矚目的成就。但是這種國民收入的分配格局是與計劃管理體制相適應的，這種分配格局強化了行政協調機制，阻礙了市場發育。

1979年以來的經濟體制改革，是我國經濟發展的歷史性轉變。市場機制的引入，使得在傳統體制下形成的經濟發展模式在資源配置方式等方面發生了巨大變動。這種變動的重要標志就是國民收入分配格局的變化。這一變化的重要特征就是分配格局逐步向家庭部門和企業部門傾斜。從歷史角度看，國民收入分配格局向個人傾斜帶有明顯的“償還欠賬”性質。改革前，我國的經濟明顯地具有以犧牲個人利益而發展的特點。改革后，隨著各種錯誤思潮、認識的逐步扭轉，社會主義的生產目的就是為了滿足人民日益增長的物質文化生活需要，個人收入開始急劇增長，逐步償還了改革前國家對個人的欠賬。從原因方面看，國民收入分配向個人傾斜主要有兩個因素，一是經濟體制改革，這是最主要的因素。我國的經濟體制改革，是起始于農村而后在城市逐步展開的，相應分配向個人的傾斜也呈現出明顯的階段性。首先在農村逐步推行以家庭聯產承包制為核心的各種生產責任制，允許農民從事多種經營、開辦企業，結果農民收入劇增，形成了國民收入分配向個人的第一階段傾斜。隨著農村改革的成功，1985年在城市也開始了全面的體制改革，各種生產經營承包制、工效掛鉤制、獎金制和減稅讓利制等措施陸續出臺，無疑調動了勞動者的生產積極性，也加大了國民收入分配向個人的傾斜度，形成了國民收入分配向個人的第二階段傾斜。

國民收入向個人傾斜直接推動了我國金融體制大發展。計劃體制下，銀行體系并不是真正的銀行，只是遵循經濟計劃的出納機關、簿記中心，資金來源與資金運用都由經濟計劃嚴格規定好了，銀行體系沒有自主權，加之隱性稅收制度的存在，居民收入水平較低，儲蓄額必然較少。但是隨著國民收入向個人傾斜，居民收入增長迅速，并且中國社會有著重積蓄的社會習慣，高儲蓄率現象出現，同時隨著收入的進一步增加，金融服務的多樣性需求進一步上升，這些因素要求銀行必須順應新形勢積極開展針對居民客戶的金融服務，而這些都是原有的銀行體系無法完成的。

2.2.3　四大國有銀行的過渡性特征

四大國有專業銀行恢復和發展的初期，具有明顯的過渡性質，突出表現在銀行具有雙重性。一方面，中國銀行改革的起點是計劃經濟體制下的大一統銀行體系，國有專業銀行不可避免帶有計劃經濟的印記，另一方面，隨著市場經濟成分的發展，必然要求為經濟發展服務的銀行體系反映這種變化，兩種經濟成分此消彼長形成了國有銀行的過渡性質。表現為此時的國有銀行并不是真正的商業銀行而是專業銀行，同時專業銀行也不同于一般的專業銀行。一般而言，專業銀行是指經營專門業務的金融機構，主要包括開發銀行、房地產銀行和儲蓄銀行。國際復興與發展銀行（世界銀行）和亞洲開發銀行便是兩家國際性專業銀行。在西方各國商業銀行是金融機構體系的主體，專業銀行是對商業銀行的補充；在我國，當時專業銀行不是按業務而主要是按部門來區分，是以壟斷（完全壟斷和不完全壟斷）某一領域全部業務為特征的“中國式商業銀行”。

當時國有專業銀行業務可以區分為政策性業務和商業性業務。具體而言，政策性特征包括：（1）順應國家宏觀調控需要，依照宏觀信貸計劃開展信貸業務。及時依法向中央銀行繳存存款準備金和備付金。（2）支持國家經濟發展戰略。依據國民經濟發展計劃，在需要調整產業結構和產品結構時，專業銀行在中央銀行的指導下積極貫徹執行國家政策，服從大局需要。并通過發揮貨幣的內在職能，以信貸結構手段去扶持與引導國家急需或具有戰略意義的產業和產品發展，限制落后、夕陽產業。使國民經濟沿著有計劃按比例的軌道發展。（3）代理中央銀行行使國家賦予的貨幣管理職能。如現金管理、工資基金管理和企事業存款貨幣管理等。（4）代表國家統一供應和管理國營企業流動資金。（5）信貸政策的確定，包括信貸規模、信貸投向、利率政策等，是中央銀行依據國家宏觀利益確定的，不受專業銀行的直接影響，但是專業銀行卻有義務貫徹執行。商業性業務包括：（1）自有資金來源包括國家財政撥給的信貸基金以及企業經營留利。（2）實行獨立的經濟核算。（3）以信用方式吸收企事業單位的存款和城鄉職工、居民儲蓄存款作為經營資金的重要來源，并按國家規定支付利息。（4）發放貸款（貸款利息略高于存款利息）取得利息收入。（5）以收抵支，取得企業經營成果。（6）類似于一般企業，提取各項企業基金（如發展基金、福利基金和獎勵基金等），并進行再分配。（7）依法納稅、上繳利潤。（8）向中央銀行借款和在中央銀行存款均是以有償付、收息的方式進行。

當時日常經營活動中，這兩種業務之間并不是平行關系，具體而言：專業銀行的政策性是根本，商業性是為了增強自身的經營活力。商業性服從政策性，這是因為：（1）專業銀行單一國有，是國家銀行體系的重要組成部分。而國家銀行體系的主要經營活動著眼于國家的宏觀經濟利益。專業銀行必然將業務重點放在政策性業務上，只有這樣才能使專業銀行自覺地承擔起金融宏觀調控任務；才能有計劃地分配信貸資金，支持公有制經濟和多種經濟成分的協調發展；才能發揮信貸政策對貫徹落實國家產業政策，促進國民經濟產業結構合理調整的導向功能。（2）轉軌初期的中國經濟體制，是以計劃經濟為主導，多種經濟成分并存的經濟體制。專業銀行既是計劃經濟體制在貨幣金融領域的直接表現，又是服從、服務于計劃經濟需要的經濟部門。國家不允許專業銀行經營出現隨意性，不允許其脫離國家的掌控。（3）國家宏觀決策的出發點和歸宿是追求社會效益。社會效益是國家宏觀利益的綜合體現，既包括經濟利益，也包括更深層次的政治利益。國家銀行體系的目標是貫徹國家宏觀經濟政策實現社會效益，這必然也是專業銀行服務目標。另一方面，政策性依托于商業性，這是因為：（1）專業銀行所具有的商業性，是實現政策性服務的基礎、客觀條件。因為隨著計劃經濟體制的解體，市場化程度加深，專業銀行不具備計劃體制下中央銀行那種絕對控制力，現在專業銀行若想實現政策性業務，必須借助商業性特征才能實現。因此，專業銀行政策性宏觀目標，必須建立在企業化經營的基礎上，才有實現的可能。它既是國家宏觀利益的需要，也是專業銀行企業化經營的客觀要求。（2）政策性與企業性的主次地位，即“企業性服從于政策性，政策性依托于企業性，以政策性為主導，以企業性為基礎”，體現了我國專業銀行“雙重性”相互關系的本質。而政策性的主導地位又是企業化經營的根本目的和必然結果。