廉政與國家治理現代化

卓澤淵

中國法學會副會長，中央黨校副教育長

廉政或者可以稱為廉潔政治，是指公權力行使者在行權的過程中不受利益驅使而謀私的政治行為與政治狀況，或者使政治清廉的行動。如何確保政治廉潔是公權力產生以來就存在的重大問題。政治廉潔與否以及廉潔程度歷來都是評價政治狀態的重要指標。2019年10月，中共中央作出了《關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》。自此，國家治理現代化問題在中國受到了前所未有的重視，擺上了黨和國家工作的日程。從當前國家治理的客觀實際和發展走向來說，國家治理現代化無疑包含著民主化、科學化、智能化、法治化等許多方面。廉政與國家治理現代化尤其是與其民主化、科學化、智能化、法治化有著怎樣的關系，非常值得進行深入的理論研究和實踐探索。

一、廉政是國家治理民主化的本質性要求

隨著國家治理現代化建設加速，國家治理民主化必然會受到前所未有的重視。推進民主始終是我們堅定不移的政治目標。廉政建設是國家治理民主化的本質要求。隨著政治民主化進程加快，廉政要求就會愈來愈高，它是政治民主化進程的重要標尺。從國家治理民主化視角來考察政治就不難得出結論，廉政是政治權力歸屬于人民的要求，是政治權力忠誠于人民的要求，也是政治權力服務于人民的要求。

廉政是政治權力歸屬人民的要求。政治權力在本質上屬于誰？是首要的問題。在君主時代，政治權力屬于君主，天下為一人一姓所擁有。普天之下莫非王土，率土之濱莫非王臣。不同類別與層級官吏所擁有的權力，不過是君主交付給他們代為行使的權力而已，都是無比強大的君權的構成部分和層級劃分。在歷史進入民主時代之后，情況發生了根本變化。政治權力不再屬于君主而是屬于人民。我國憲法明確宣布國家一切權力屬于人民。人民將權力交付給各個相應主體具體行使。他們是執政者、立法者、行政者、司法者，他們擁有執政權、立法權、行政權、司法權。既然權力屬于人民，就不能為任何官員所私有。既然不是私有財產，任何人都沒有理由以之牟利。也就是說，從權力歸屬的意義上講，所有的政治權力行使者都必須廉潔行權，他們不能利用人民的權力為自己謀利，這是權力歸屬于人民的要求。

廉潔是政治權力忠誠人民的要求。政治權力在本質上是人民的權力，由人民所賦予，就必須忠誠于人民。客觀上，權力也存在著背叛人民的可能性和危險性。忠誠性要求正是因此而提出的。忠于人民是社會主義政治權力本質的直接體現，是人民對于權力的基本要求。這些政治權力行使者是否忠誠于人民，以及如何保證他們的忠誠，就成為人民至為關心的重要問題。行權者濫用權力的原因可能是多方面的，但是因腐敗而濫用權力是最經常、最普遍的情形。所有的腐敗無不是行權者受利益驅使而以權謀私。因此，反對腐敗、保證廉潔就成為人民考察權力行使者是否忠誠的重要尺度。廉政是保證權力忠誠于人民的要求，是國家治理民主化的本質性要求。

廉潔是政治權力服務人民的要求。在民主政治的時代背景之下，政治權力服務于人民，是體現其本質的實踐活動與實現過程。我國所有政治權力設立的初衷就是為人民服務。在原始時代，沒有國家、沒有政府，也沒有公權力，后來由于管理公共事務的需要而創設了公權力，進而形成了國家和政府。創造公權力的目的就是使之承擔必要的公共事務，服務于人民。各級官員就是公共事務的管理人。人民選任官員實際上是選任自己的服務員，選任自己的公仆。官員的服務質量如何，是否滿足人民的要求，只能由人民來評判。人民作為權力的擁有者，也是權力行使效果的檢驗者，必然要求官員行權過程是廉潔的。只有無私的權力行使過程，才能保持為人民服務的本色，不為利誘，始終如一。

二、廉政是國家治理科學化的規律性要求

國家治理是所有治理活動中最為龐大、最為復雜的治理工程。它的影響最大，往往關乎一國的得失榮辱、興衰成敗，不能不慎之又慎。國家治理最害怕什么？最害怕違背客觀規律，不科學，一著不慎滿盤皆輸，一失足成千古恨。在科學技術日益發達的今天，最根本的是害怕治理決策及其措施的不科學。因此，科學性就成為人民對國家治理的必然要求，國家治理科學化問題就必然隨著國家治理現代化而被提出并強化。國家治理的科學化是一個長期的、伴隨國家始終的過程。只要有國家治理存在，就存在其治理決策、方式、措施是否科學的問題。日復一日、一個又一個國家治理事項，都要尊重其科學性要求。這是國家科學治理所追求的目標，它將與政治權力同時存在，伴隨政治權力的發展而不斷提出新的要求。

國家治理科學化對于政治權力最首要的要求就是尊重治國理政的客觀規律。國家治理活動有大量規律性問題，治國理政必須尊崇客觀規律，嚴格按照客觀規律辦事。中國古代的思想家老子曾說，治大國若烹小鮮。即使是烹小鮮，也是有其客觀規律的。將治國比喻為烹小鮮，也只是比喻而已。廚師烹小鮮中的失誤，損失的不過是一盤小鮮而已，但治國理政中的失誤就不是一盤小鮮的事情。常常是事關國家前途命運的大問題，事關無數人的身家性命，不能不慎之又慎。尊重這些規律未必能治理好國家，但違背這些規律，一定無法治理好國家。就治國理政的各個參與者來說，理當尊重這些規律。但是，在實際的國家和社會治理中，違背這些規律的情形卻時有發生。國家治理是一個宏大的工程，包含著復雜的體系結構、多元的影響因素、變化的發展過程。尊重客觀規律是一個總體要求，要真正做到科學治國，確非易事。千百年來，無數政治家都在探索治國理政規律，直至現在也很難說有多少規律得到了政治家們的共同認可。

公權力的行使者為什么會違反國家治理規律，究其最主要的主觀原因，一是認識問題，二是腐敗問題。只要不是認知原因，就很可能是腐敗原因。只要有貪腐存在，就無法保證政治權力得到科學行使。因為，依法行使和科學行使的權力是難以被人賄買和難以有人賄買的。任何官員都不可能依靠依法辦事、科學決策去謀取私利。有了公職人員的貪腐，國家治理就不可能具有科學性和被科學化。何以消除腐敗、保持清廉，是國家治理保持科學性、實現科學化的現實要求。在沒有腐敗影響的情況下，治國理政規律一定能夠得到更好遵循。防止和懲治腐敗，其直接目標就是保證政治清廉。人類自古以來作出的種種努力，在歷史上發揮了極為重要的作用。事與愿違的實際情形是，腐敗遠遠沒被禁止，以至于成為現代政治的頑癥，在特定情況下還愈演愈烈。反對腐敗早已成為政治尤其是現代政治科學性的必然要求。

三、廉政是國家治理智能化的目標性要求

國家治理總是在特定時代背景下進行的，時代是發展變化的，國家治理也必須與時俱進。每一個時代都會提出相應的國家治理要求。在互聯網如此普遍，大數據、人工智能被廣泛運用的現代世界，國家治理現代化必然包含國家治理及其廉政建設的智能化。互聯網、物聯網、人工智能、大數據、區塊鏈的運用，大大提高了公權力行使的效能，也對國家治理的廉潔問題提出了新的目標和要求。現代化的技術手段如果能夠得到很好運用，就必將有力推動廉政建設。在國家治理的智能化建設中，必須深刻理解國家治理智能化對廉政建設的新要求，以及它對廉政建設的新貢獻。

國家治理的智能化發展有利于處理好反腐與防腐的關系，并將二者有機結合起來。處理好反腐與防腐之間的關系，是廉政建設中必須解決的重要問題，也是推進廉政建設智能化必須解決的重大問題。就反腐、防腐、廉政之間的關系來說，反腐是現實任務，防腐是長遠目標。反腐是有效手段，廉政是根本追求。現代高科技的發展，大大擴展了社會生活的空間，也極大地擴展了國家治理的范圍，也提升了國家反腐倡廉的能力。在國家治理的廉政建設中，運用智能化手段的直接目的當然是提高國家治理的質量和效能。不可否認，其重要目的之一就是反腐，根本目的是防腐，建立廉潔政治，實現廉政目標。廉政是國家治理智能化的重要追求。

國家治理的智能化為廉政建設提供了更為先進、更為有效的技術手段。具體說來，我們通過國家財政大數據的公開透明、社會組織財物結算方式的智能化改進，個人收入的納稅數據的收集和歸總，就可以有效地預防相應的違法犯罪發生。通過這些數據，我們有關部門也能清楚地知道領導干部的收入情況。如果發現巨額財產來源不明，就有理由懷疑其濫用公權力甚至存在腐敗問題，就可以要求其說明，直至進行法律追訴。追訴只是手段，根本目的不僅是打擊或者制裁貪官，而更重要的是有效地防止腐敗發生，減少濫用權力所帶來的損失。國家治理的智能化發展有力地推進廉政建設，確保政治清廉，確保公權力的人民性，這才是廉政建設最神圣的追求，也其是最現實的目標。

四、廉政是國家治理法治化的關鍵性要求

改革開放以來，我國法治建設取得了輝煌成就。依法治國，建設社會主義法治國家已經成為國家的憲法原則，也是法治目標。經過近半個世紀的探索與努力，我們已經確定了一個法治發展的宏偉規劃。法治政府、法治社會、法治國家一一被列入了相應的時間表。有序的法治發展為中國社會發展提供了有力保障，也開辟了廣闊前景。我國法治的進步和發展舉世矚目，它是國家治理現代化的主要內容和重要保證，對公權力的依法制約是法治建設的關鍵環節。在今后一個相當長的時期，都必將受到特別重視。國家治理法治化最基本的含義就是廣大人民要通過法治化的方式來分配和監督國家權力。

人民是一個龐大的整體，人民的大量權力都無法由人民直接行使，因此就總要將權力委托給特定主體。如何運用法治來規范國家權力，確保國家權力的行使，到位而不缺位，到位而不越位，法治就成為關鍵。人民為了更好地分配權力，就用憲法和法律來規定授權的制度機制。人民或直接或間接地通過法治的方式，分配公權力給相應的行權主體。人民只是將這些權力的行使權分配出去了，但是依然保留了所有權，保留了監督權、罷免權。人民依法授權給特定主體，委托有關官員僅僅是治國理政的第一步。沒有法治化的授權體制機制，人民的權力就可能明珠暗投，被不良之徒所掌控。法治的首要任務就以法定程序確保人民將權力科學地授予各個主體。

人民將權力授予特定主體之后，這些主體如何行使權力就成為終點。監督權就成為人民權力始終被正確行使的保障力量，也是人民手中長期擁有并運用的法寶。監督權是管理權力的權力，人民可以依法自己行使，也可以委托他人行使。接受委托的主體，在民主政治之中首先就是人民代表及其組成的權力機關，其次就是接受委托的各類各級監察機關、檢察機關。為了保證監督機關正確行權，人民就為其制定了監察與監督法律，并以之判斷監督者是否忠實履職。罷免權是一種特殊的監督權，它是各級國家權力機關，在我國就是人民代表大會或者其他國家機關就其選出的代表和國家機關領導人員，免去其領導職務的權力。罷免的原因可能是代表和國家機關領導人員的瀆職或者違法行為，其中當然包括他們的腐敗行為。及時罷免不稱職的官員，是阻止權力濫用，防止損失擴大的有效手段。將監督權與罷免權統一起來，協調行使，是人民確保權力不被濫用的強大武器，是人民作為主人并實現主人意志——法律的有力保證。

人民通過法定程序授予權力和監督權力，實現當家作主。當然包括人民通過法治化方式保障國家權力清廉，促進廉政建設。就國家治理中依法推進廉政建設來說，還是一條漫漫長路。只有堅持法治原則，力行法治，國家治理現代化才能順利完成，才可能等閑識得東風面，萬紫千紅總是春。