第二節 以行為約束為主要內容的權力觀模式

“專為對社會民眾或其他主體的權利進行權衡、協調和確認之力，稱為權力。主管社會各主體權利的權衡、協調、確認和保障實現的各種群體公共機關，是權力的主要擔當者、擁有者。”[16] 民眾是社會公共權力的最終擁有者，各種權力機關在得到該群體的民眾全體或大多數的認可后獲得權力，并代表該群體的民眾行使權力，整個過程受到民眾的監督。但是，在權力的實際運行中，由于權力機關權力過大或缺乏監督，政府公職人員的權力崇拜和權力尋租，導致權力的失衡與濫用，成為導致腐敗的重要原因。法國思想家孟德斯鳩這樣理解權力：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[17]

一 權力觀模式的基本理念

（一）形成正確的權力觀：破除權力尋租和權力崇拜

“租金在經濟學中的原意指某種生產要素所有者獲得的超過該要素機會成本的收入，即支付給資源所有者的報酬超過那些資源在任何可選擇的用途中所能得到的報酬的那一部分。”[18] 經濟學家把租金引申到政府行為里，提出“權力尋租”理論。權力尋租是指擁有公權力的政府機關或者公職人員以權力為生產要素，謀求獲取自身經濟利益的一種非生產性活動，即將權力物化為生產要素，參與市場競爭和財富分配，權力尋租所帶來的利益，成為權力腐敗的原動力和污染源。權錢交易、權色交易、權權交易、權物交易等都屬于權力尋租的范疇，“政府限制經濟活動的情況在許多市場導向的經濟中都可以頻頻見到。這些限制帶來了租金，同時也促使人們去爭奪租金。有的時候爭奪租金的活動采取完全合法的形式，但在其他一些情況下，對租金的追求采取了別的方式，例如：行賄、貪污、走私和黑市交易等等”。[19]

權力崇拜是指將權力至上作為人生的價值追求和信仰，并以這種信仰支配其思想和行動的思維方式和行為模式。“君權神授”“官本位”“學而優則仕”都是權力崇拜的表現。權力崇拜的根源主要是權力在社會生活中的特殊地位和人的欲望。權力崇拜是與私有制和階級社會相伴而生的，隨著階級社會的到來，國家承擔起原先氏族的社會職能，政治權力不再由全體民眾共同主宰，而是為一定的階級或者是群體的利益服務。因此，為了維護階級利益，在奴隸社會和封建社會，統治階級往往借助于上天來神化政治權力，為權力專制尋找合理化的理由，這也是權力成為人們崇拜的一個重要因素。進入現代工業社會，隨著法制的不斷健全和民眾的民主意識的增強，雖然從統治階級的層面，權力崇拜往往受到抑制，但官場文化盛行和文化中對權力的崇拜根深蒂固，卻使某些政府公職人員依然瘋狂地追求權力。亞洲很多國家都出現了和中國同樣的考公務員難的情形。如日本、韓國、印度以及泰國等國家，公務員的招考比例其動輒也達1000∶1，這與亞洲國家政府的權力范圍大有很大關系。“金榜題名”后，若政府缺乏對權力的制約和監督，社會缺乏對權力的正確認識，人的欲望中對權力的極度崇拜、對財富無止境的追求，導致價值扭曲信仰缺失。為了獲得權力需要用物質利益開路，為了獲得物質利益出賣手中的權力，權力的擁有者相互交換權力，這些對權力的崇拜形成了權力尋租的惡性循環。

（二）樹立邊界意識：權力的禁區

現代社會崇尚自由，但自由需要邊界。現代人作為獨立的個體，自我意識越來越強烈，這種自我意識不僅包括對自身權利和自由的維護，也包括對社會義務和責任的承擔，即明晰自我與外界的邊界，明確自由、知識、權利、能力的邊界。這種邊界意識應包括兩個方面的內容。

第一，不同制度間的邊界。人類生活一般包括經濟、政治和文化三大領域，不同的生活領域有不同的制度安排。遵守不同制度的要求，即不能跨越各種制度的邊界，否則會損害到整體社會活動的規則和效率。這中間最突出的就是要妥善解決政治與經濟的關系，即政府與市場的關系。從亞當·斯密到凱恩斯，資本主義國家政府與市場關系演變過程中，始終充分尊重市場的主導地位，發揮政府的有限干預作用。一旦權力超越了邊界，就容易出現“權力尋租”，滋生腐敗現象。當代資本主義國家，政府干預經濟較多的地方，大多出現了“政治權力尋租”活動，錢權交易、黑金政治。最典型的發達國家如意大利、日本、韓國，發展中國家如泰國、印度尼西亞、菲律賓以及拉美國家，都曾出現過大量的國家權力資本化的事實。

第二，公權與私權的邊界。腐敗是“因涉及私權（個人的、家庭的、私人幫會的）而以錢或以權謀私，致使公職人員偏離其職責的行為；或由于圖謀私利而觸犯法規的行為”[20]。因此，公權和私權是有界限的，若不能樹立邊界意識，在公權力運行中，掌握和行使權力者就會濫用職權，民眾在權利訴求中越過自身權利邊界，甚至以違法行為表達合理訴求的現象。

（三）權力的制約和監督

在1788年，被譽為美國憲法之父的詹姆斯·麥迪遜（James Madison）就曾寫道：“如果由天使來治理凡人的話，政府就無須內在的或者外界的制約。在規劃一個由凡人來管理凡人的政府時，老大難的問題在于：你必須首先設法讓政府能夠控制被統治者，然后又強制政府去控制它自己。”[21] 毋庸置疑，權力是腐敗的資源，沒有對權力的濫用，腐敗就失去了土壤。正因為如此，制約和監督權力便成為權力觀模式的本質要義所在。

第一，權力制約。英國思想家休謨在18世紀就指出，“在設計任何政府體制和確定該體制中的若干制約、監控機構時，必須把每個成員都設想成為無賴之徒，并設想他的一切作為是為了謀求私利，別無其他目標”[22]。這是因為在西方的文化中對人性的假設深受傳統政治學、經濟學和基督教的影響。傳統政治學和經濟學的“經濟人”假設認為，人的行為動機就是為了滿足自己的私利，追求個人利益的最大化，權力蘊藏著強大的能量和潛在的利益，具有腐蝕人的靈魂、侵害社會道德的天然傾向。權力在使用過程中，若缺乏制約，很可能與人的私欲相結合，為掌握權力的人謀取私利，導致權力有濫用。國家的各種權力必須要有制約，以防被掌握權力的政府公職人員以公權滿足一己私利。權力的制約最好的方式就是以權力制約權力，即形成權力的制衡。

第二，權力監督。在現代文明社會，國家權力由民眾賦予，代表民眾的利益，因此國家權力又稱為公權力，應該為社會和民眾服務。腐敗是對社會和民眾權利的踐踏，要監督權力，最好的方式就是以權利監督權力，世界各國反腐敗斗爭的成功經驗表明，廣泛的社會監督是反腐倡廉體系中的重要組成部分。社會監督包括參政黨和在野黨對執政黨的監督，媒體輿論、社會團體和普通民眾對政府的監督。

二 權力觀模式的運行

（一）權力的制約機制

權力的制約有兩個基本原則，一是制衡，二是制約。制衡是指權力機關內部各機構權力的分散和相互鉗制。權力的分散即分權，縱向上中央和地方政府權力范圍明晰，橫向上政府部門內部各機構權力界限明確。權力的鉗制是指權力與權力之間能夠相互制約，一種權力的取得和運行都需要其他權力的授予和監督。以美國為代表的行政、立法、司法三權分立是權力制衡的典型代表，一方面通過權力拆分，避免權力過分集中，另一方面在不同權力之間形成制約、抗衡機制，實現權力的相互約束、相互牽制、相互監督。制約是指以權利制約權力，權力必須為權利服務，而不能反過來侵犯權利。公權力的最終擁有者是公民，而公職人員只是權力的執行者，權力是為權利服務的，而不能損害權利。在權力的讓渡和執行的各環節，應通過立法確保公民通過選舉、建議、舉報、申訴等方式，制約權力運行，維護自身權利。

（二）權力的監督機制

權力的制約是權力機關內部的相互制衡，而權力的監督則是社會對權力制約的主要途徑。權力的監督包括以下三種：權力機關內部設立監督機構、審計機構的財政監督和反腐機構的設立。

第一，權力機關內部的監督機構。很多國家在政府、社會組織和大學普遍設立道德委員會，負責本機構公職人員的行為監督，如美國聯邦政府和參眾兩院、英國議會等。美國聯邦政府設有道德辦公室，負責數百萬聯邦政府官員和雇員的行為規范。20世紀60年代，參眾兩院先后成立了道德委員會和行為規范委員會，頒布行為準則，其職責包括培訓和告誡議員，調查職業道德和操守問題，將違紀行為進行曝光并提交參議院投票表決是否給予處分，若涉及刑事違法，報請司法部處理。眾議院在2002年查處了資深議員吉米·特拉菲坎特虛報個人收入，收取回扣，收受賄賂一案。2010年初，眾議院查處撥款委員會主席蘭格爾偷稅漏稅、濫用職權的案件。眾議院通過針對蘭格爾的不信任投票，對其道德違規行為施以懲罰。不信任投票是國會少有的羞辱性舉措，僅位列遭開除之后，當事人還要當面聆聽眾議院議長對他的“宣判”。英國議會設有公共生活準則委員會，創建于1994年，目的是勸誡政客的不道德行為。2009年，英國爆出“報銷門”丑聞，一些議員涉嫌騙取額外補貼，英國政壇因此遭遇“強震”，最終27人引咎辭職，373人被勒令退還報銷資金，還有多人移送司法機關獲刑。在這場風暴后，英國政府為了重樹公信力，監督議員花費，議會下院設立了獨立議會標準管理局，負責監督和調查立法者的履職行為。在機構網站上，民眾可以通過查詢系統，知曉每一個議員的花費，從差旅費到手機費，事無巨細。權力機關內部的監督機構的主要功能是教育、培訓和調查，特別是對于公職人員違反職業道德但尚未觸及法律的問題進行告誡，能夠降低腐敗發生的概率。

第二，完善的財政監督體系。腐敗最直接的目的是獲得經濟利益，獲得經濟利益的途徑除了權錢交易之外，挪用公款、虛報發票和公款濫用等問題也很突出。完善的財政監督體系包括財政機關的監督、審計機關的監督、代議機關的監督、社會中介機構的監督和社會民眾、新聞媒體的監督。財政機關的監督是指對國家機關、各類企業和社會組織的財政收支和財稅法律規范執行情況依法進行的監督檢查活動。審計機關的監督是為了保證政府的財政預決算合理、財政支出項目符合規定，不濫用納稅人的錢。李克強將審計工作者稱為“國家利益的捍衛者、公共資金的守護者、權力運行的‘緊箍咒’和反腐敗的利劍”[23]。根據隸屬關系不同，審計機構的形式分為立法型國家審計機關、行政型國家審計機關、司法型國家審計機關和獨立型國家審計機關。以日本為例，“日本憲法將財政監督權授予會計檢查院。日本憲法規定，會計檢查院負責審查決算，其組織及權限由法律進行專門規定。由強有力的外部監察機關進行有效的財政監督，是保障財政法律制度切實得到落實，財政正常運行必不可少的要素，在憲法層面對會計檢查院的獨立地位和相應職責進行明確具有重要意義。會計檢查院負責審查國家每年的財政收支決算，內閣在向國會提交決算時必須事先經過會計檢查院的審查，并應當將會計檢查院的審查報告與決算一并提交國會”[24]。

第三，建立專門的反腐敗機構。反腐敗機構的設置是廉政建設的重要環節，獨立、權威和完善的反腐敗機構為懲治腐敗提供組織和人員的保障。新加坡于1952年成立貪污調查局，是新加坡的反貪污執法機構，直屬于新加坡總理公署，既是行政機構，也是執法機關，局長由國家首腦親自任命，由總理直接領導，對總理負責。由新加坡貪污調查局偵辦的鄭章遠案件在新加坡引起震動。鄭章遠是李光耀的老朋友，曾與其并肩戰斗創建了新加坡共和國，為新加坡的發展建設做出了巨大貢獻，是李光耀得力的內閣成員。盡管如此，鄭章遠也未能逃脫調查和法律的制裁。瑞典的國家反腐敗辦和經濟犯罪署，專門負責調查政府腐敗、賄賂案件和治理經濟犯罪。美國國會則在1970年設立了獨立檢察官制度，專門調查美國政府的貪污腐敗案件，具有獨立調查并起訴政府官員的權力。這個制度實施以來，先后負責調查了水門事件、克林頓的白宮實習生案件等。

（三）權力的社會化機制

權利與權力是人類社會制度的支柱。權力與權利的關系隨著社會的發展也在進行著深刻的調整，很多法學、政治學的專家對未來權力的發展趨勢進行了預測，認為權力將回歸民眾的權利，走向社會化、多元化和國際化。政府權力讓渡、服務型政府建設等都屬于這樣的范疇。權力的社會化、多元化和國際化體現為，“政府的權力與能力已難以及時地、全面地滿足人民日益增長的經濟與文化多樣化的需要和參與政治、監控國家權力的日益增長的權利要求，政府負擔過重，迫使它不得不通過委托或授權，將一部分國家權力‘下放’給相關的民間社會組織行使”[25]。公民意識的覺醒、社會團體的發展和全球化帶來的國際組織的強大都迫使政府必須不斷放權，特別是弱化在社會管理和經濟運行中政府的職能。政府權力的不斷分化和弱化，能夠更好地強化權力的邊界，防止權力尋租，破除權力崇拜。

三 權力觀模式的利弊分析

權力觀模式的基本理念就是設計全面細致的權力分散、制約和監督網絡，避免任何不受管制的“絕對權力”。腐敗之所以產生的根源在于權力，只有控制住權力，才能鏟除“權力尋租”的土壤。圍繞著權力從賦予到執行的各運行環節，通過權力之間的相互約束、相互牽制、相互監督，防止社會各領域腐敗現象的滋生。權力觀模式從權力的本質抓住了腐敗產生的根源，由此制定的廉政教育的措施更具有可持續發展性。美國在經歷19世紀中后期腐敗橫行的時期后，成功躋身于世界最清廉的國家之一，就在于其在權力制衡思想基礎上建立起來的廉政教育和建設體系。

權力觀模式治理成本高，效率低，適用范圍有限。權力觀模式的基礎是形成自上而下統一的權力觀，它需要從政府、社會和公民各層面都能正確地認識權力，政府愿意分權和放權，社會和公民能夠監督權力。因此，權力觀模式對政治制度、法制環境、司法水平、民主意識的要求較高，適用于少數發達國家，對于廣大發展中國家而言，尚不具備應用該模式的條件。此外，權力觀模式強調權力的制約監督，在這種制衡中部分權力被抵消，各權力機關為了維護本部門的權力，利益談判曠日持久，很多事項“會而不議，議而不決”，由此產生的各種成本居高不下，且效率偏低，對于經濟相對落后的國家而言，這種模式過于奢侈。此外，權力觀模式主要運用于政治領域的廉政教育，對于社會其他領域的廉政問題則顯得力不從心。以美國為例，制約權力除了關注權力本身，還要關注社會力量和資本力量等因素，而資本力量利用其強大的經濟實力開始左右政治力量和社會力量，它們游說國會議員、控制主流媒體、設置社會議題，使它們所代表的各種既得利益得到照顧。