第一章 緒論

第一節 研究背景

以全球變暖為主要特征的氣候變化因其巨大而全面的影響，成為人類有史以來面臨的最大環境問題，近些年一些極端氣候災害發生的強度和頻率都在增加，對全球生態環境和經濟社會發展都造成極大的破壞。關于氣候變化的原因，科學界尚在積極探索之中，目前比較主流的觀點和依據來自政府間氣候變化專門委員會（Intergovernmental Panel on Climate Change，IPCC）發布的一系列報告，其核心觀點是，人類消費化石能源向大氣中排放大量二氧化碳（CO₂）引發溫室效應，導致全球氣候變化。一旦大多數國家認同了人類活動直接導致氣候變暖的觀點并準備采取行動，氣候問題就超出了單純的科學范疇而成為一個全球性的政治問題，各國目前都必須應對關于氣候談判問題帶來的政治和經濟沖擊。[1]改革開放以來，中國經濟高速增長導致能源消費量和碳排放快速上升，使中國在全球氣候談判與低碳經濟浪潮中面臨巨大的輿論壓力。從國內角度看，中國經濟在經歷40余年的高速增長后，以投資和出口為主要拉動力的粗放型、外向型經濟增長模式的弊端和危害日益凸顯，經濟社會發展與資源環境之間的突出矛盾及國家經濟安全、能源安全領域存在的隱患，成為制約當前經濟社會發展的重要因素。因此，實施節能減排不僅是出于履行國際義務與構建和諧對外關系的需要，也是實現國內經濟社會健康、協調、可持續發展的必由之路。中國政府向國際社會承諾，到2020年、2030年實現碳強度相對于2005年分別下降40%—45%、60%—65%，并提出在“十三五”期間實現碳強度下降18%的階段性減排目標。碳強度即單位GDP排放的碳量，作為包含能源結構、技術水平和產業結構等因素的綜合性指標，其不僅是碳排放效率和節能減排績效最簡單、最直觀的度量指標，而且在一定程度上代表了邊際減排成本和減排潛力，[2]對未來中國碳排放總量和區域碳排放格局的變化有重要影響。因此本書認為，未來中央政府在制定減排方案及分配省際減排任務時，碳強度的高低將是重要的參考依據，這也是本書選擇碳強度作為研究對象的主要原因。

一 國際背景

（一）氣候變化與全球氣候談判困境

圍繞減少碳排放、減緩和適應全球氣候變化，各國學者及政府官員進行了多次深入的研究與商討，其中影響最大的是2009年12月在丹麥首都哥本哈根召開的全球氣候大會。在這次會議上來自192個國家的談判代表就《京都議定書》一期承諾到期后的后續方案，即2012—2020年的全球減排協議進行商討。哥本哈根氣候大會及后續的幾次全球氣候談判進一步明確了減少碳排放對于緩解全球氣候變化的重要性和緊迫性，提高了國際社會和各國人民保護氣候資源的積極性，一時間“低碳”成為綠色、環保和可持續發展的代名詞。然而，由于各國政治、經濟及環境利益的不同，迄今為止各國仍未就減少碳排放達成具有法律約束效力的協議，這表明在保護全球氣候資源和減少碳排放問題上各國依舊任重而道遠。

現階段全球氣候談判的重點是制定國際社會公認的公平且兼具可操作性的減排方案，而減排份額的分配是所有減排方案的核心內容[3]。《聯合國氣候變化框架公約》和《京都議定書》確定的“共同但有區別的責任”原則，對推進全球氣候談判發揮了巨大作用，但其也因缺乏堅實的理論基礎和明確的核心原則而為國際社會所詬病。首先，各國減排份額的確定是基于多國間政治博弈、討價還價的結果，缺乏明確且具有說服力的倫理學基礎。其次，不同國家基于各自國家利益和文化背景可以對這一原則有不同的解讀。發達國家強調“共同的責任”原則，認為當前發展中國家碳排放快速增長，對未來氣候變化負主要責任，因此，應將發展中國家納入強制、量化減排國家之列，并提出人均排放相等的減排方案。而發展中國家基于歷史責任、減排能力和未來發展需要強調“有區別的責任”原則，認為發達國家作為全球氣候變化的主要貢獻者，不僅要在其國內承擔更多的減排責任，而且應為發展中國家在節能減排領域提供資金和技術援助。由此形成“未來責任”“人均排放相等”和“歷史責任”“人均累積排放相等”兩種國際氣候治理原則和政策主張，雙方各執一詞，導致全球氣候談判陷入困境。[4]

據國際能源署（International Energy Agency，IEA）報告，2018年中國二氧化碳排放達95億噸，占全球排放總量的28.7%，[5]使中國面臨來自國際社會的較大輿論壓力，并對中國的國際形象和對外經貿關系產生不良影響。

（二）全球能源危機加深

隨著全球經濟增長和人口數量持續上升，能源危機日益嚴重。第四次中東戰爭期間，主要石油輸出國為打擊以色列及其盟友而采取石油禁運措施，致使國際油價從每桶3.01美元飆升至近13美元；1978—1980年，受伊朗國內局勢動蕩和兩伊戰爭的影響，石油供應再次緊張，國際油價再次飆升至每桶41美元，使全球經濟陷入衰退。回顧歷次主要戰爭，大多是由資源爭端引起，而爭奪石油資源成為近代戰爭的主要導火索之一。為應對石油危機和平抑油價，西方國家于1974年成立國際能源署，通過建立石油戰略儲備等方式來穩定油價和保障能源供應安全。在當前能源資源分布及經濟發展模式下，能源資源在國內經濟社會發展與國際交往中的重要性日益凸顯。一些能源資源豐富的國家如石油輸出國組織國家、俄羅斯等，利用其豐富的資源優勢，提高在國際社會中的話語權，并對外出口能源資源，迅速躋身高收入國家行列。而資源匱乏的國家如中國、日本，一方面對內開源節流，在提高能源利用效率的同時發展太陽能、風能、核能等新型能源；另一方面對外紛紛開展以保障國家能源安全為核心的能源外交，能源資源在國家戰略與國際交往中的重要性愈發受到重視。

二 國內背景

（一）資源稟賦“高碳”特征突出

中國人均能源資源儲量低于世界平均水平，人均煤炭資源儲量為世界平均水平的1/2，而人均石油和天然氣資源儲量僅為世界平均水平的1/15，而且分布不平衡、結構不合理的問題突出。首先，能源資源分布呈現西多東少、北多南少的格局，主要分布在內蒙古、山西、陜西、河南、新疆等省份，而中國經濟重心位于珠三角、長三角、京津唐等沿海地區，能源資源分布與經濟社會發展需求存在空間區位上的錯位，不僅加大交通運輸壓力，而且在能源資源運輸過程中也產生損耗和污染；其次，能源資源結構不合理，以煤炭為主，石油和天然氣儲量相對不足，導致中國一次能源供應的70%都來自煤炭，遠高于29%的世界平均水平，“多煤、貧油、少氣”是中國能源資源稟賦的基本特征。據中國科學院可持續發展戰略研究組測算，釋放1標準煤熱量的煤炭排放的二氧化碳量分別是石油和天然氣的1.28倍和1.67倍。[6]由此可見，“高碳”資源稟賦特征成為中國實施節能減排與可持續發展戰略的先天障礙。目前，中國可再生清潔能源產業處于初始發展階段，很多技術和產品因成本過高或體制障礙難以推廣普及，短期內無法滿足國民經濟和社會發展對能源消費的需求，以煤為主的能源消費格局將長期存在。因此，本書基于中國能源資源稟賦的“高碳”特征視角，研究碳強度減排目標的實現機制問題，對于弱化“高碳”資源稟賦特征對實現碳強度減排目標造成的不利影響具有重要的理論與現實意義。

（二）資源環境壓力加大，能源安全形勢嚴峻

改革開放40余年，中國經濟增長取得了舉世矚目的成就，國內生產總值由1978年的3679億元（按當年價格，下同）上升到2018年的900309億元，躍居全球第二位，創造了經濟增長的“中國奇跡”[7]。然而，依靠投資和出口拉動的粗放型經濟增長方式，具有典型的“高投入、高能耗、高排放”特征和不可持續性，中國在取得經濟高速增長的同時，也承受來自資源環境領域的巨大壓力，尤其是能源消費量和碳排放快速上升，成為制約經濟社會發展的重要因素。此外，2018年中國城市化率為59.58%，距發達國家70%—80%的城市化水平還有較大差距[8]。在未來相當長的一段時期內，城市化依然是中國經濟社會發展的主旋律，大規模的城市基礎設施建設和房地產投資導致鋼鐵、水泥、電力等重工業在國民經濟中的比重上升，能源消費量和碳排放上升，資源環境與經濟社會發展之間的矛盾進一步加劇。

截至2012年底，全國可采煤炭資源儲量為1487.97億噸，按照年產40億噸的產能計算，可供開采37年左右；[9]截至2017年底，全國累計探明石油資源儲量389.65億噸，剩余技術可采儲量35.42億噸，按照2017年的開采速度，可供開采18年左右；全國累計探明天然氣地質儲量14.22萬億立方米，剩余技術可采儲量5.52萬億立方米，可供開采41年。[10]有限的能源資源供應與經濟社會發展對能源的巨大需求形成強烈對比，能源安全成為制約中國經濟社會發展的重要因素。中國在1993年成為石油資源凈進口國，在2006年成為天然氣資源凈進口國，在2009年成為煤炭資源凈進口國，且進口比例持續攀升。2018年中國能源進口量達9.7億噸標準煤，能源對外依存度為21%，其中原油凈進口量達4.6億噸，對外依存度為71%；天然氣凈進口量達1200億立方米，進口量超過日本躍居全球第一位，對外依存度為43%。[11]此外，中國能源進口渠道單一，原油進口約50%來自中東地區，30%來自非洲地區，與美、日等能源消費大國的能源供應國高度重合，存在激烈的競爭關系，而且這些地區常年政局動蕩，在運輸過程中也存在海盜、氣象風險等不安全因素，中國未來能源安全形勢嚴峻，保障國家能源安全成為影響地緣政治和中國外交政策的重要因素。