（一）觀念創新決定了石油、天然氣的命運

20世紀70—90年代，在工業發達國家首先出現了兩大觀念轉變：一個是可持續發展觀取代傳統的發展觀；另一個是新能源安全觀取代傳統的能源安全觀。這兩大觀念轉變最終融合為可持續發展觀，并形成了世界共識。正是這兩個重大的觀念轉變，及其導致的法律和政策環境的改變，使煤炭和石油等化石能源的消費需求從增長走向“封頂”和下降。

1.可持續發展觀和新能源安全觀矛頭直指化石能源

傳統的發展觀重點關注的是經濟增長和收入分配兩大問題。但20世紀70年代初，人們已經認識到，大量消費化石能源導致的環境問題，特別是空氣和水源污染、酸雨、氣候變化、臭氧減少、廢物處理等一系列問題，將使既有的發展模式難以為繼。為此，1972年，羅馬俱樂部發表了《增長的極限》研究報告，把包括石油在內的不可再生資源和環境問題列為經濟增長的重大問題，并且提出以限制經濟增長的辦法來降低對資源需求的主張。這個報告第一次對當時流行于西方國家的以能源和資源高消耗、污染的高排放以及生態的嚴重破壞為代價的增長方式進行了嚴肅而系統的批判，對后來可持續發展觀的形成起到了重要推動作用。1987年，聯合國世界環境與發展委員會通過了《我們共同的未來》研究報告，該報告提出了環境危機、能源危機和發展危機不能分割的觀點，并首次提出了可持續發展的主張。可持續發展的基本特征，就是強調經濟與環境的和諧發展，并且從一開始就把減少化石能源的使用鎖定為主攻方向，特別強調把減少煤炭和石油能源的使用，作為減少排放和污染，防止氣候變化的基本路徑。

在石油成為世界首要能源以后，石油進口國最初的安全關切主要集中在防止供應的波動上。為此，一些歐洲國家在20世紀60年代就建立了一些用于應對緊急情況的石油儲備。20世紀70年代初到80年代初，因第四次中東戰爭爆發、伊朗動亂及兩伊戰爭爆發，接連發生了兩次石油供應中斷的危機，使歐美石油進口國實實在在地看到了過度依賴石油能源的巨大風險，因此把推動石油替代能源的開發列為保障能源安全的戰略。由OECD國家于1975年成立的國際能源署，不僅負責協調管理成員國的戰略石油儲備，也擔負著推動石油替代能源開發，特別是對光伏發電和風力發電等替代能源的開發的任務。20世紀70—90年代，在環境保護思想的影響下，該機構又把環境因素引入能源安全的范疇，先后提出促進“能源與環境相平衡”和促進“能源與環境相融合”的新能源安全觀。所謂能源與環境相融合，意味著能源的生產、轉換、運輸和消費都應當在環境允許的范圍內進行。^[1]至此，國際能源署的新能源安全觀實際上已經與可持續發展觀高度契合，并成為可持續發展觀的重要組成部分。減少對包括石油在內的化石能源的依賴，促進替代化石能源的開發可再生能源開發，成為新能源安全觀與新發展觀的共同要義。

新發展觀和新能源安全觀的高度契合，使可持續發展在20世紀90年代以后迅速成為世界各國的共同認識和共同行動。1992年召開的聯合國環境與發展大會，有180多個國家代表和60多個國際組織代表參加，強調環境保護與發展不可分割，通過了關于環境與發展的《里約熱內盧宣言》和《21世紀議程》，不僅宣示了對可持續發展觀的認同，而且承諾了推動可持續發展的共同行動。同年，聯合國又通過了《聯合國氣候變化框架公約》，該公約的締約國先后于1997年通過《京都議定書》，2007年達成“巴厘路線圖”，2009年通過《哥本哈根協議》，2015年通過《巴黎協定》，確定了各國通過減少煤炭和石油等化石燃料的使用，減少溫室氣體的排放的義務和承諾。2015年聯合國大會通過《2030年可持續發展議程》（以下簡稱《議程》），呼吁各國采取行動，為在此后15年間實現17項可持續發展目標而努力。其中第7項目標（簡稱SDG7）與能源問題直接相關，表述為“確保人人獲得負擔得起的、可靠的可持續的現代能源”。該《議程》通過以后，許多國家都制定了相應的本國可持續發展的規劃。落實《議程》意味著大量減少對石油在內的化石能源消費。根據OPEC的估算，為實現上述第7項目標，到2040年的時候，煤炭需求必須減少65%，石油需求必須減少15%，天然氣需求必須減少13%。^[2]這對于包括石油和天然氣在內的化石能源的地位，都提出了嚴峻的挑戰。

2.各國以強有力的立法行政措施遏制化石能源發展

隨著可持續發展理念的形成和日益機制化，20世紀90年代到21世紀初，世界各國出臺的相關法規和政策如雨后春筍，對化石能源的消費發起了全面攻勢。作為主要石油、天然氣消費國的工業發達國家，也是在法律規范和政策引導方面最為嚴格和積極的國家。發展中國家在這兩個方面也迅速跟進。立法規范和政策導向主要集中在能源消費的三大基本領域，即交通領域、住宅領域和工業領域。

發達國家發展石油替代能源的努力從20世紀70年代第一次石油危機以后就開始起步，從90年代以后明顯加快了步伐。這種努力的突出表現是，促進可再生能源發展、促進節能和提高能源使用效率的法律和政策大量出現。美國1987年就頒布《全國電器節能法案》，規定了電冰箱和冰柜、室內空調機、中央空調機、洗衣機和烘干機等電器的能效標準。1992年頒布的《能源政策法案》把能效標準進一步擴大到商用和工業用加熱和空調設備、熱水設備和電動引擎。21世紀以來又連續通過《能源稅收激勵法案》（2003年）、新修訂的《能源政策法案》（2005年）和《清潔能源與安全法》（2009年），把能源安全的關注重點逐漸轉向發展可再生能源。日本1979年通過《節能法》，1980年通過了《替代石油能源法》，1993年通過《節能援助法》，1997年通過《促進新能源利用特別措施法》，1998年對原有的《節能法》進行修訂，把當時國際市場上各種電器的最高能效作為本國的能效標準，并要求寫字樓、商店、飯店、醫院和學校等建筑向最高能效標準看齊。2000年頒布的《綠色采購法》規定，政府必須率先采購環保和節能的設備。歐盟則在1997年和1998年兩次通過《可再生能源決議》，2000年、2002年和2006年以發表《綠皮書》的方式，宣告歐盟以發展可再生能源為基本方向的能源戰略。2010年發表《能源2020：具有競爭力的、可持續的和安全的能源戰略》，2011年發表以提高可再生能源比例和減少碳排放量為目標的《2050年能源路線圖》。歐盟的成員國也根據歐盟的統一能源戰略，紛紛制定了自己的全國性能源標準。例如，德國1998年頒布《最大耗能法》，把歐盟有關降溫和冷凍設備的能耗上限變成本國的國家標準。2000年通過《節能法》，把以前頒布的分散法律規定統一起來，并補充了對舊建筑實行節能改造，以及對新建筑能效的要求。政府率先垂范，對于政府建筑物的能效，新建政府寫字樓能耗要比規定的標準再降低20%—50%。

另外，各國政府根據這些立法，采取多種財稅激勵措施，以財政和金融手段等非強制性措施引導企業節能。例如，美國政府對能源密集度高的企業實施“未來產業”計劃，資助其研究開發節能和提高能效技術和工序，參加這項計劃的主要是農業、鋁業、化學、林產品、玻璃、金屬鑄造、礦業和煉鋼企業。日本1974年啟動并于1993年更新了以發展太陽能等可再生能源為內容的“陽光計劃”。德國采取了以高稅收限制能源消費的措施，其中包括對制造業、農業和鐵路運輸課征“能源產品生態稅”，在機場按照排放量收取降落費等。政府從20世紀90年代以來實行多種住房改造計劃，提高舊房屋的取暖和隔溫效率。政府出臺的這些政策，通常都配有負擔部分節能減排和提高能效的投資、提供貼息貸款、擔保企業發債、減少稅收、投資抵稅、加速折舊等方面的優惠激勵措施。從政策層面看，除了支持可再生能源發展以外，也有一些直接遏制石油消費的需求。一個典型的例證就是，歐洲國家普遍對汽車汽油消費課以重稅。一些發展中國家，特別是能源消費大國對節能減排和發展可再生能源做出重大努力，中國實施的嚴格的《“十三五”全民節能行動計劃》，印度實行的《績效、成就與貿易方案》（Perform，Achieve，Trade Scheme），均受到國際輿論的充分肯定。歐盟也實施了《關于建筑和生態設計的能源績效的排放績效標準和指導意見》（Emission Performance Standards and Directives on the Energy Performance of Buildings and Ecodesign）等。這些政策有力地促進了可再生能源的技術創新和節能技術的發展，特別是太陽能和風力發電的發展和應用，電動車的發明和應用，以及汽車發動機節油技術的進步；有效地推動了交通、住宅和工業等所有石油、天然氣能源消費領域的節能和能源效率的全面提高。

3.新能源開發和提高能源效率已經取得顯著進展

法規和政策的規范引導產生了兩個對于限制石油、天然氣需求具有重要意義的后果：一個是替代能源和可再生能源的快速發展，另一個是抑制各類能源需求增長的能源使用效率顯著提高。前者替代了一部分石油、天然氣的使用，后者則降低了生產同樣數量產品或提供同樣數量服務所需耗用的石油、天然氣數量。

替代能源和可再生能源在過去的40年里發展迅速。核電的發展雖然經歷了蘇聯的切爾諾貝利核電站和美國三里島核電站的事故，但總體上安全性大大提高。核電在法國的發電初級能源中的占比已經超過70%。中國、巴基斯坦、印度等一批發展中國家，也具備了核能發電的能力。以光伏發電和風力發電為代表的可再生能源發電技術獲得了突飛猛進的發展，而且隨著技術的改進和生產規模的擴大，發電的成本不斷下降。光伏發電和風力發電對政府補貼雖然仍然有所依賴，但依賴的程度逐漸減小。以2018年美國發電成本為例：煤電60—143美元/兆瓦時，天然氣聯合循環41—74美元/兆瓦時，大型地面光伏36—46美元/兆瓦時，陸上風電29—56美元/兆瓦時，海上風電92美元/兆瓦時。^[3]由此可見，光伏發電和風力發電已經完全具備了與煤炭和天然氣一爭高下的競爭力。2018年，埃及200兆瓦的康翁波（Kom Ombo）光伏項目和約旦第三輪150兆瓦的光伏招標分別收到了低達2.752美分/度以及2.488美分/度的報價。這個價格比天然氣發電的價格要便宜50%左右。預計未來三年內，光伏的價格將達到1美分/度。^[4]隨著核電、水電、光伏發電和風力發電等替代能源和可再生能源的發展，可再生能源與化石能源在世界初級能源結構中的比重已經在發生變化。僅從2010年到2018年這短短的八年來看，可再生能源占比從13.1%提升到15.3%；而同期煤炭的占比從29.5%下降到27.2%；石油的占比從33.7%略微降到33.6%；天然氣占比仍然保持了發展勢頭，但占比提升的幅度不大，僅從23.7%提高到23.9%。^[5]

能源使用效率的變化可以用世界經濟增長的石油需求彈性系數（同一時期石油消費增長速度/GDP增長速度，反映GDP實現一個單位的增長所需要的石油消費增長幅度，也是經濟增長的能源密度）來測定。本報告采用世界銀行數據庫提供的世界經濟增長（按2010年美元固定價格計算）數據和英國石油公司出版的《英國石油公司世界能源統計評論》提供的世界石油需求數據進行測算的結果是：就世界經濟增長與初級能源消費總量的關系而言，1997—2007年，世界經濟年均增長3.4%，初級能源消費需求年均增長2.4%，經濟增長的能源需求彈性系數為0.71；2007—2017年，世界經濟年均增長2.4%，初級能源消費需求年均增長1.5%，經濟增長的能源消費彈性系數下降到0.55。具體到世界經濟增長與石油能源的關系來說，世界經濟增長的石油密度下降也非常明顯。1987—1997年，世界經濟年均增長2.9%，石油消費需求年均增長1.5%，經濟增長的石油需求彈性系數（石油密度）為0.52；1997—2007年，世界經濟年均增長3.4%，世界石油需求年均增長1.6%，經濟增長的石油需求彈性系數下降到0.47；2007—2017年，世界經濟年均增長2.4%，世界石油需求年均增長0.9%，經濟增長的石油需求彈性系數進一步下降到0.38。展望未來，歐佩克報告預計，2017—2040年世界經濟的年均增長率為3.4%，而石油需求年均增長率為0.6%，世界經濟增長的石油需求彈性系數將進一步下降到0.18。^[6]能效的提高和經濟增長的能源密度下降，意味著經濟增長對包括石油、天然氣在內的能源依賴程度趨于減小。