第二章 財政政策理論、政策演進回顧——拉美和墨西哥的視角

第一節 拉美財政政策理論的歷史演進與“面向發展的公共財政”

拉美的財政體系和財政政策演進與本地區經濟理論和不同時期經濟發展密切相關。20世紀拉美走過了一條不同于西方的發展之路，也誕生了不同的經濟思想。

以20世紀30年代大蕭條為起點，拉美開啟了早期進口替代工業化的發展階段。[1] 拉美財政政策可以說也是同步展開的，50 年代在拉美“結構主義”發展理論指導下進口替代工業化加速發展至70年代式微，其后以80年代債務危機為轉折，拉美進行了廣泛的新自由主義改革，實現了由內向型工業化向出口導向的外向型工業化發展的大轉型。在整個進程中，財政政策在拉美20世紀不同發展模式轉換中承擔了模式構建作用，財政體系和職能也從簡單到完善不斷發展，稅收制度不斷完善。但是，債務問題、財政赤字和國際收支失衡、收入分配不公也成為拉美經濟逐漸累積長期存在的問題。財政規模小、財政職能缺失、政策被動性、總體財政能力弱被視為20世紀拉美財政的突出特點。80年代債務危機是其中最典型的代表。90 年代三次金融危機以后，財政政策在穩定宏觀經濟方面的作用日益凸顯，在新自由主義改革的推動下，加強財政紀律成為拉美國家的共識和普遍做法，拉美整體財政框架得以穩定。90年代中期以后，拉美經委會“新結構主義”理論提出以“增長，改造生產結構，改善收入分配，減少外部脆弱性”為主要特點的發展思路，與“新自由主義”在拉美國家發展道路的討論中并駕齊驅， 2000年以后“社會凝聚”以及“包容性增長”的發展理念也在拉美各國廣泛傳播，拉美各國在“基于技術進步的新型工業化”“改變生產模式，實現增長和社會公正”方面取得了共識。其中在對“新結構主義”綱領性文件進行補充的四個專題討論中，在1998年的拉美經委會代表大會上，拉美經委針對地區出現的財政問題的分析觀點以及應對經驗，給出了相應的意見，重點措施在于鞏固財政調整，還要注意提高公共支出和生產率、透明度，不斷推動社會民主體制的完善及建設。這是財政政策第一次作為重要的宏觀經濟調控工具，為拉美本土經濟理論以“財政公約”的形式正式提出。[2]

2003—2007年拉美進入債務危機以來新一輪最快最穩定的增長周期，拉美財政狀況明顯改善，在2008年年末開始的國際金融危機沖擊下，拉美整體財政金融表現出較好的反危機能力。但值得注意的是，經濟學家José Antonio Ocampo的研究指出：危機期間拉美積極的財政表現更多地應歸因于額外的財政收益，而非財政政策的根本好轉。“后危機時代”，拉美部分國家財政形勢下滑，難以繼續支持反周期操作，財政可持續性受到挑戰，脆弱性再次顯露。可以說，90 年代中后期以后，盡管拉美公共財政狀況有所改善，財政制度有所改進，但至今仍然是政府應對中短期危機的政策工具，尚未形成一整套具有中長期戰略目標視角的系統性理論機制和政策框架。

目前拉美經濟增長乏力，財政空間萎縮，拉美再一次走到“穩增長，調結構”的歷史關口，財政政策作為重要的宏觀經濟調控手段，如何協調不同的財政目標，結合中短期與長期改革目標，能否或如何從“財政穩定”走向“經濟增長”，值得探究。

一 結構主義（拉美經委會主義）財政理論

第二次世界大戰以后世界范圍內研究不發達國家的發展經濟學紛紛誕生。1948年2月，聯合國成立了拉丁美洲經濟委員會，拉美經委會的成立為該地區進行科研事業提供了一個優秀的科學家團隊，同時也營造了良好的學術氛圍。該團隊中的每一個成員都是經濟領域中的專家，他們基于對拉美現實的敏銳觀察，被同樣的追求和價值目標緊緊地聯系在一起，在共同的努力研究下，形成了針對拉美地區的地區發展戰略，創造出第一個來自不發達國家的發展主義經濟理論“結構主義”。[3] 拉美結構主義理論和基本思想的提出，最開始的目的是應對拉丁美洲頻發性經濟問題，將為了解決這些經濟障礙而提出的合理化建議梳理成一套規范的基本理論。65 年以來，從早期作為關注拉美發展主要障礙和提出克服這些障礙的政策建議而出現的結構主義，到晚期歷經債務危機、金融危機洗禮而誕生的新結構主義，拉美經委會思想的主旋律就是發展、分析拉美經委會思想，我們可以發現其在理論方法上有兩個特點：第一，拉美地區長期受到經濟發展阻礙問題，所以中長期原因引起了重點關注；第二，在進行現代經濟問題分析的過程中還是需要看歷史發展因素，這種借古鑒今的方法需要實現延伸和拓展。拉美經委會思想和基本理論對該地區的經濟發展具有重要意義，并且奠定了其后至70年代發展模式的理論基礎。

在該理論指引下，拉美各國逐漸開啟進口替代工業化發展模式，財政政策也隨著國家干預的全面強化在經濟中的地位顯著上升：政府規模迅速擴大，財政職能發生轉變，成為拉美經濟“結構重塑”和促進經濟增長的重要手段。拉美國家通過普遍實行高關稅稅率，其中阿根廷關稅高達90%，巴西、智利等國都在40%以上抑制工業制成品進口，而在促進工業的資本或中間產品方面，提供多種關稅和所得稅優惠政策，例如秘魯提供免稅優惠。支出方面，國家對各經濟部門的投資和對國有企業的補貼成為財政重要開支，同時社會開支呈現出“民眾主義”色彩，拉美各國普遍建立社會保險法，實施養老金計劃，從而加大中產階層的購買力，用以不斷增強內向型發展模式的動力。但需要注意的是，拉美“國家計劃的社會政策模式”[4] 長期向中產階級傾斜，社會保障覆蓋面由上而下擴展。這樣一來，無論從生產環節的區分還是分配環節來看，拉美社會都出現明顯的“斷裂”現象，拉美經濟增長和分配關系形成了“惡性循環”，拉美在高速增長的背后，社會分配不公加劇和持續的貧困成為該階段的顯著特點：財政收入和支出結構都更加有利于依賴國際市場出口和國內替代進口的工業生產部門，參與其中的中高等階層享受到了改革的成果，與農民和其他城市被排除在外的人拉開了收入和福利差距。這一時期隨著工業結構發展失衡，拉美地區基尼系數基本處于0.5以上，低收入人群的大量產生又迫使政府不得不分散使用有限的政府收入，帶來嚴重的財政壓力。

二 新自由主義改革的財政理論

拉美新自由主義以哈耶克新自由主義與弗里德曼貨幣主義為理論基礎，是一整套包括自由化、私有化、市場化改革為核心的理論框架和改革措施。智利等國20 世紀70 年代率先進入這一階段，1982 年墨西哥公共財政崩潰之后，從80年代中期開始至90年代初新自由主義在整個拉美地區先后鋪開，各國改革進程不一。[5] 從1985 年的《貝克計劃》到1990年的《華盛頓共識》，新自由主義在拉美逐漸體系化。《華盛頓共識》十條政策清單中，前三條均屬于財政政策基本內容：

（1）在財政政策施行的過程中必須強調紀律性和規范性，嚴格貫徹降低赤字和通貨膨脹率，進而穩定經濟發展趨勢；

（2）科學利用政府財政支出，盡可能地將財力、物力投放到必要的、效益較高的經濟領域，進而提高經濟資源利用率；

（3）建立健全稅收制度和監管制度，在加大稅基的同時降低邊際稅率，使增值稅成為主要稅收來源稅種；

可見，拉美的新自由主義財政改革也同樣具有減稅、削減支出的特點。此外還要求加強央行獨立性，開放匯率的貨幣政策及貿易自由化、國企私有化和放松政府管制開放市場的措施。

新自由主義改革政策體系化完成于1990年，具體的實施和自由化改革深化則一直持續至今天。但我們基本認為至20世紀90年代中期，多數拉美國家完成了發展模式的轉型，基本確立了新自由主義發展的基本政策框架。盡管1994年墨西哥金融危機爆發被視作新自由主義改革的負面效應總爆發，關于新自由主義效應的爭論也不休，但筆者認為應當留待1994年之后在更長的時間段內觀察和評價其改革給每個國家帶來的具體效應。

僅從1985年至1994年這一時段來看，拉美地區實行的經濟改革發揮了積極的作用，從以下幾個方面中表現出來：

（1）隨著改革措施的實行以及不斷深入，拉美國家開始走出長達幾十年的經濟灰暗期，并在政府和社會各界的共同努力下走向進步與復興。

（2）經濟發展模式不再是一味地從國外引進，許多產業開始自行發展并實現出口。

（3）國家經濟實力得到了前所未有的提升，靈活性和抗風險性大大增加。

（4）稅收制度的完善以及經濟的發展改善了財政收支狀況。

（5）在宏觀經濟政策的調整和輔助下，通貨膨脹問題得到了緩解。

（6）居民人均收入不斷提升，國民生活質量大大改觀。

（7）經濟復蘇和產業快速成長吸引了一定的外資，促進了拉美地區的經濟發展。

（8）行業的多樣化發展大大減輕了國有經濟承受的巨大壓力。

（9）市場在最大限度上發揮著“無形的手”的積極作用，有利于經濟自由快速發展。

這一時期財政方面，拉美總體實行緊縮性財政政策，截至1996 年雖然總體財政形勢變化不大，且債務重新安排沒能解決所有的財政問題，但是拉美財政結合長期增長改革完成了框架的重新規劃，可以被稱為“財政重塑”階段。從收入和支出兩方面來看，財政框架呈現如下三個特點：

第一，稅收改革方面簡化稅種和稅收管理體制；取消各種優惠項目，統一稅率，擴大稅基；優化稅制結構；進行征管的分散化改革。但是由于收入稅、財政稅等直接稅稅種在整個稅收占比中非常小，所以導致間接稅過重的現象發生，改革所倡導的增值稅具有稅收中性特點，稅收制度也不利于調節不公，且總體稅收占GDP比重持續偏低，征管薄弱，偷稅漏稅現象嚴重。

第二，絕大多數拉美國家都遵守著之前跟IMF簽訂的協議，在減少社會開支的同時，將主要精力和財物花在貧困人口的補助上。這樣不僅不能夠促進社會基礎教育和醫療體系的發展，還會助長偷懶貪婪的不正之風，導致再分配作用嚴重下降。

第三，以1981年智利的養老金私有化為起點推進拉美社保制度，包括養老金、醫療保障、社會救助三大制度變化。拉美國家模仿智利以個人資本化賬戶為基礎的私人養老金模式，嘗試將新的資本制度與舊的公共制度聯系，一定程度上糾正了制度的財政失衡，擴大了社會福利。新的養老金為提高儲蓄和發揮私人資本開辟了途徑；醫療保障上進行分散化管理和引進私人保險計劃，社會救助上加強就業與教育培訓的結合。

三 新結構主義財政理論

20世紀90年代拉美新結構主義本土發展理論逐漸發展成熟，與新自由主義并駕齊驅。1990年，拉美經委會在智利經濟學家Fernando Fa-jnzylber的《拉丁美洲未竟的工業化》（1983）和《拉美的工業化：從黑箱到空箱》（1990）兩項研究基礎上發表了《變革生產模式，實現社會公正》報告，對80年代以來的改革進行反思，重新定義發展主義的方向；1991年，拉美經委會環境部發表《持續發展：變革生產模式、社會公正和環境》，次年又提出《公正與變革生產模式：一種整體考慮的思路》。[6] 學界基本認為以上三個文件構成了“新結構主義”理論的雛形。1993年，Osvaldo Sunker在《從內部發展：對拉美新結構主義思路的探討》中提出“從內部發展”的觀點，可以被視作發展主義對“內生增長”的吸收，代表了拉美試圖形成一種新自由主義的替代戰略的嘗試。在整個 90 年代，拉美經委會先后用“開放的地區主義”（1994）、“本地區的金融脆弱性”（1994）、“財政問題”（1998）、“可持續發展”4個專題對“新結構主義”理論進行擴充。

值得注意的是，關于“財政問題”專題，在90 年代末期，拉美經委會就針對財政問題進行了討論分析，并且同時提出了具有建設意義的思想理論，這是財政政策第一次作為重要的宏觀經濟調控工具，為拉美本土經濟理論以“財政公約”的形式正式提出。它因此代表了“新結構主義”的財政觀：加強財政政策的適應性調整措施，確保公共事業的公正性和透明度，積極構建社會民主制度和立法機制。我們可以看到，這是另一種推動結構轉型的財政，我們暫且將它命名為“結構財政”，結構主義的財政觀強調國家的作用，強調對產業結構的調整，增加生產競爭力，這在后危機時代看來是非常具有前瞻性的觀點，然而20 年來，拉美時間層面的探索，走過了一條不同的道路。

四 2000年以來“包容性增長”與“社會凝聚”理念視角下的財政政策

2004年開始，拉美經委會對“結構主義”理論不斷發展完善，提出了“一體化與社會凝聚”的新思想。

對拉美而言，社會凝聚起初不是內生性理念，而是外源性理念，起源于法國社會學家涂爾干的社會學概念。從20世紀70年代起歐洲在地區開展合作、加強社會團結；而后該理念在90年代確立以消除貧困和社會排斥為歐拉合作的一個重要優先領域，從而經由歐洲委員會積極倡導，并得到世界銀行、美洲開發銀行等國際組織的共同采納，在聯合國拉美經委會大力推廣下，最終在拉美地區引起了廣泛反響和回應。對于拉丁美洲來說，社會凝聚的核心價值是歐洲模式團結、平等的價值觀，尊重公民權利，以民主價值觀為基礎，追求平等和公正。此外“社會凝聚”強調國家在促進和保證社會經濟方面發揮根本性作用，因此國家不能忽略宏觀穩定和健康的公共財政，應當使稅收制度更為公平和更能發揮積極的作用，以改變公共資源的支出方式來實現擴大再分配，從而彌補社會排斥造成的缺陷。這些主張同時也可以視作該理念的財政政策主張。

從拉美方面來看，該理念并非獲得了普遍性的接受。有不同的聲音提出因為拉美是世界上收入分配最不公平的地區，因而不能在拉美地區移植歐洲社會凝聚的一套方法；還有國家提出以“社會轉變”或“社會融入”來代替“社會凝聚”，相對而言，實現社會轉變的目標在拉美地區更具有可行性。相形而言，“包容性增長”的理念則更為本土化。發端于拉美因貧困、收入分配惡化而對新增長的思想探索，包容性增長需要兼顧社會資源的分配效果以及公平性，同時還需要注意輔助弱勢群體、建設民主法治、促進社會和諧等工作。

從財政主張來看，總體而言兩者均強調國家在國家發展中的重要性，強調公共財政在改善收入分配中的關鍵性作用。[7]