序言

實行市場準入負面清單制度是對政府傳統(tǒng)管理模式的一次根本性變革。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，“實行統(tǒng)一的市場準入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入清單之外領(lǐng)域”。《國務(wù)院關(guān)于促進市場公平競爭維護市場正常秩序的若干意見》（國發(fā) 〔2014〕20號）提出，“制定市場準入負面清單，國務(wù)院以清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等，清單以外的，各類市場主體皆可依法平等進入”。在以上文件的基礎(chǔ)上，國務(wù)院正式出臺《關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》（國發(fā) 〔2015〕55號）對負面清單制度的重大意義、總體要求和適用條件、制定實施和調(diào)整程序、確認方式及與現(xiàn)行制度的銜接、保障措施、加快相關(guān)體制改革和制度建設(shè)等方面進行了系統(tǒng)闡述，是中國市場準入負面清單制度的頂層設(shè)計。

從國外來看，負面清單最早出現(xiàn)在對外投資領(lǐng)域，是在雙邊投資協(xié)定的附件中以“不符措施”和“保留條款”的形式出現(xiàn)的。《決定》將負面清單引入國內(nèi)投資領(lǐng)域，作為市場準入管理方式的改革措施，平等地適用于國有與非國有、內(nèi)資與外資企業(yè)，體現(xiàn)了在政府與市場關(guān)系上思維方式的重要轉(zhuǎn)變，將為市場發(fā)揮決定性作用提供更大空間。

黨的十八屆三中全會以后，各方面對實行負面清單制度抱有很高期待，也作了不少研究。但認識還不一致，有些方面還存在較大分歧。同時，負面清單管理方式在中國還是一個新生事物，在體制、政策和方法上還有一個學(xué)習(xí)、適應(yīng)、調(diào)整的過程。如何按照黨中央、國務(wù)院的要求，在中國建立市場準入負面清單管理制度，既需要政府加快制定方案，也有必要通過專題研究，厘清邊界、理清思路，作為決策支撐。

為此，2014年國家發(fā)展改革委發(fā)布重大改革研究課題“實行市場準入負面清單管理方式研究”。經(jīng)比選后，課題由本書作者主持開展。根據(jù)課題要求，本書作者從改革背景和負面清單制度的內(nèi)涵、負面清單制度的國內(nèi)外實踐及經(jīng)驗啟示、實行負面清單制度的主要途徑和推進策略、實行負面清單制度需要處理好的若干重大關(guān)系、實行負面清單制度需要推進的改革等方面開展研究。此研究的結(jié)果以及其間調(diào)研獲取的材料，為本書的形成打下重要的前期基礎(chǔ)。

同時，課題研究以直接服務(wù)政策決策為目標，課題開展期間，課題組成員多次參與國家發(fā)展改革委組織的研究討論，為政策建言獻策。在2015年10月《國務(wù)院關(guān)于實行市場準入負面清單制度的意見》出臺，以及2018年12月《市場準入負面清單》（2018年版）發(fā)布之際，作為國家發(fā)展改革委專家，作者受邀參與了國家發(fā)展改革委組織的媒體解讀，并在中國政府網(wǎng)、新華網(wǎng)、鳳凰網(wǎng)、重慶經(jīng)濟等相關(guān)專欄，發(fā)表一系列文章解讀市場準入負面清單制度概念與實施的重大意義。

此外，作者及其研究團隊還積極配合國家發(fā)展改革委體改司，開展探索市場準入負面清單的制定。前期，清單制定工作，從兩個方向進行開展，一是由作者及其研究團隊開展對現(xiàn)行有效的法律法規(guī)進行梳理，清理其中市場準入負面清單事項。內(nèi)容主要涉及現(xiàn)行有效的法律（343條）、有關(guān)法律問題的決定（258條）、行政法規(guī)（3700條）和團體規(guī)定（165條）、國務(wù)院各機構(gòu)的部門規(guī)章（6063條）、國務(wù)院各機構(gòu)的行政法規(guī)（2660條）。二是由國家發(fā)展改革委體改司開展的對現(xiàn)有清單的整合，如權(quán)力清單、產(chǎn)業(yè)調(diào)整指導(dǎo)目錄和政府核準目錄等內(nèi)容。清單制定工作的探索，為《市場準入負面清單草案》（試點版）的制定與公布奠定了堅實基礎(chǔ)。

本書作者及其研究團隊還聚焦地方改革，積極建議重慶市推動市場準入負面清單試點申請，并配合重慶市發(fā)展改革委開展市場準入負面清單試點工作，其間參與了試點方案的建議、重慶市“試清單”的基礎(chǔ)工作、重慶市市場準入負面清單制度研究等工作。

在以上工作開展的過程中，作者認識到實施市場準入負面清單是中國一次自主性創(chuàng)新探索，國際上鮮有他國經(jīng)驗。因此，相比于負面清單在外商投資領(lǐng)域的運用，市場準入負面清單可能也因此更具特殊意義。市場準入負面清單通過“排除”或“篩選”的方式，實現(xiàn)了中國市場準入管理從正面向負面的轉(zhuǎn)變。然而，當下政府仍然干預(yù)較多，管理手段依賴于審批，有的部門或地方政府甚至將事前審批當作調(diào)控市場的唯一抓手，扮演“全能型政府”的角色，導(dǎo)致了審批制使用范圍的泛化。對于市場主體而言，企業(yè)取得市場準入資格，有的需要經(jīng)過上百項的政府事前審批，審批環(huán)節(jié)多、審批時間長，對同一事項的多頭審批和重復(fù)審批等弊端凸出。這樣不僅為市場主體設(shè)置了障礙，制約了市場發(fā)揮資源配置的決定性作用，同時也降低了行政效率，不利于更好地發(fā)揮政府作用。實行市場準入負面清單制度，就是要依法把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，將法律法規(guī)作為準入審批的標尺，體現(xiàn)了在政府與市場關(guān)系上思維方式的重要轉(zhuǎn)變，將為市場發(fā)揮決定性作用提供更大空間。

但是，這一制度的推行具有難度。實行市場準入負面清單制度是對政府傳統(tǒng)管理模式的一次根本性變革，可謂“牽一發(fā)而動全身”，推行市場準入負面清單并非一項單獨的改革，而是一項綜合性極強的改革。一方面，這項改革涉及領(lǐng)域廣、波及面寬，其有序推進需要政府、市場主體、社會各方配合。政府內(nèi)部不僅要在改革中處理好各級政府之間的關(guān)系，更需要同級各部門之間的良好協(xié)作。另一方面，這項改革沒有“淺水區(qū)”，一實行則是直接對現(xiàn)有制度的深層次沖擊。如在市場準入負面清單制度下，政府大量有關(guān)審批將會取消或者后置，更強化事中、事后的監(jiān)管職責，需要建立健全一系列相適應(yīng)的機制體制，確保有關(guān)政府在準入環(huán)節(jié)的“放到位”和政府監(jiān)管能力的提升“跟住節(jié)奏”。

而且探索研究市場準入負面清單制度，沒有“旁觀者”。隨著國家發(fā)展改革委、商務(wù)部于2018年12月25日聯(lián)合發(fā)布《市場準入負面清單》（2018年版），標志著中國全面實施市場準入負面清單的時代已經(jīng)開啟，各地沒有改革的“旁觀者”，只有改革的參與者。而各地如何根據(jù)中央改革要求，落實地方市場準入負面清單改革任務(wù)，是中國全面統(tǒng)一推行市場準入負面清單制度成敗的關(guān)鍵。

本書正是在此背景下完成，企圖通過對市場準入負面清單進行研究，從而為相關(guān)改革提供政策建議，為全面實施市場準入負面清單制度助力，特別是為各地實行市場準入負面清單制度提供參考。