四 人大重大事項決定權理論與實踐研究的新進展

重大事項的決定關系到國家制度，關系到社會進步和人民福祉，關系到政治清明、經(jīng)濟發(fā)展、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)良好的實現(xiàn)和可持續(xù)發(fā)展。人大及其常委會討論決定重大事項，在保障國計民生重大決策的科學化、民主化方面，在充分體現(xiàn)人民群眾意志和利益方面有著不可替代的重要作用。

（一）人大重大事項決定工作的新進展

對于地方人大重大事項決定權的法定性，李翔宇認為，在人民代表大會制度下，決定權是憲法法律賦予各級人大的具有準立法性質的權力，集中體現(xiàn)為能夠做出具有強制約束效力的決定決議。2017年1月，中共中央辦公廳出臺《關于健全人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，這是我國確立人民代表大會制度以來，中共中央首次對人大行使重大事項決定權做出專門部署。關于地方人大重大事項決定權行使的困境，李翔宇認為主要有以下三個方面。（1）權力性質模糊。憲法在規(guī)定重大事項討論決定權這一具體職權時，使用了“討論”與“決定”相并列的表述，這使得長期以來理解和把握立法原意到底是“決定權”“討論權”，抑或是“討論”與“決定”兼而有之，一直存在著含糊性。（2）重大事項范圍不清。現(xiàn)行憲法第一百〇四條規(guī)定：“縣級以上的各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區(qū)域內各方面的重大事項。”地方組織法第四十四條將之進一步細化表述為“討論、決定本行政區(qū)域內的政治、經(jīng)濟、教育、科學、文化、衛(wèi)生、環(huán)境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。但這種涵蓋廣泛領域的籠統(tǒng)列舉意義甚微，對厘清什么是應當由人大決定的重大事項，什么是應當由政府自主決定的重大行政決策這個關鍵問題并沒有幫助。（3）行權程序缺失。對重大事項決定權的行使，憲法法律均未作任何程序規(guī)定，再加上權力屬性含糊，人大及其常委會做出決議決定，是否能參照立法或者監(jiān)督的工作機制運作，也存在不確定性，實踐中各地感覺行使這項權力無章可循，只能按照本級人大及其常委會議事規(guī)則和議案審議辦理規(guī)定來操作，造成議題啟動、審議等環(huán)節(jié)的隨意性、盲目性大，直接導致了權力的虛化和弱化。^[48]這就表明，正因為地方人大重大事項決定權行使面臨不少困境，中共中央辦公廳出臺《關于健全人大討論決定重大事項、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的實施意見》，以明確人大重大事項決定權和政府行政管理權各自的范圍界限和內在聯(lián)系，從而保證人民的意志和利益得到充分表達和法治保障，各級國家機關始終做到權為民所用、利為民所謀、情為民所系。

牟愛華認為，在我國憲法和組織法等法律法規(guī)中，對“重大事項”的規(guī)定過于抽象和籠統(tǒng)，有關范圍和標準不明確，缺乏可操作性，致使地方人大重大事項討論決定權制度未能得到很好實施。從規(guī)范概念屬性上看，“重大事項”屬于一種價值評價性規(guī)范，不具有描述性和識別性，對其內涵無法通過“直接認識”加以精準的識別和判定。“重大事項”的這種概念屬性，決定了從立法上“對什么是重大事項”做出明確具體的界定，幾乎是不可能的。由于“重大事項”屬于立法上的一種“法律間隙”，是無法從立法技術上予以具體化的，這就需要通過嚴格的法定程序來合理配置地方重大事項決策決定中地方黨委決策權、政府決策執(zhí)行權和地方人大討論決定權三種權力，并構建這三種權力的協(xié)調運行機制，充分發(fā)揮人大的主導作用。這就需要進一步探索人大討論決定“兩審制”或“三審制”，規(guī)范地方重大事項討論決定中各權力主體行為，明確各種權力行使的方式方法和要求。^[49]這就表明，雖然重大事項決定權的具體鑒定條件不好確定，但通過完善黨委決策權、人大決定權、政府決策執(zhí)行權運行的程序及其明確各自在不同環(huán)節(jié)的責任，在共謀人民最大福祉的過程中，可以有效地解決好這一問題。

蔣景林認為，縣級人大用好重大事項決定權，一是要完善討論決定的重大事項程序機制。縣人大及其常委會討論決定重大事項，應當嚴格按照提請審議、建議議題提出確定、材料報送期限、到會說明、審議終止、決定公布等討論決定重大事項制度的法定程序要求和議事規(guī)則進行。二是要健全重大決策出臺前向本級人大常委會報告制度。三是要健全討論決定重大事項通報協(xié)調機制。四是要推行重大事項年度清單制度。每年年底，縣政府應根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況，研究提出下一年度擬提請討論決定重大事項的建議清單，報縣人大常委會征求意見，由政府修改完善并報縣委研究同意后，列入常委會年度工作要點。^[50]這就是一個通過完善程序，明確黨委、人大、政府在重大事項決策、決定和貫徹落實責任方面的探索個案，具有重要的啟發(fā)意義。

康欽春、易清認為，在人大討論決定重大事項的決策過程中，公眾參與具有積極而重要的作用，有利于保持重大事項決策的民主性和科學性。在機制方面，要創(chuàng)新“重大事項清單”確定機制，促使公眾對重大事項決策的全程參與，并完善監(jiān)督與激勵機制；在制度方面，要完善重大事項的公開和動議制度，實行代言和行政說明理由制度和決策聽證論證制度。^[51]其實，無論是黨委的決策權，還是人大的決定權以及政府的行政管理權，都是為了體現(xiàn)人民意志，滿足人民的利益。因此，在重大事項決定過程中，充分尊重人民的利益訴求是其根本要求。

鄒平學、劉海林認為，通過對人大重大事項決定權實踐運行的類型化分析可以發(fā)現(xiàn)，全國人大常委會積極履行憲法賦予的重大事項決定權，自主做出了大量關涉人民根本利益、改革發(fā)展大局的重大決定。相比之下，省級人大常委會在運用重大事項決定權方面不夠理想，除了完成一些法定的例行性決定外，自主做出的重大事項決定較少。^[52]這就表明，地方人大在行使重大事項決定權方面，要自覺地接受全國人大常委的指導和監(jiān)督。

對于人大重大事項決定權與其他職權的關系，孫瑩認為，人大重大事項決定權的雙重屬性有兩個指向。第一個指向是人大決定權與人大其他職權的關系。一方面，人大決定權具有獨立存在的屬性，有其特定的內涵和具體表達形式，與人大監(jiān)督權、立法權、任免權相并列。另一方面，人大決定權具有依附性，類似于基本權利中的平等權，該平等權本身是一項基本權利，但其實現(xiàn)需要依附于其他具體權利，例如就業(yè)權利的平等權、受教育權利的平等權、選舉權利的平等權等，人大決定權的具體實現(xiàn)也需要依附于立法權、監(jiān)督權和任免權等人大的其他職權。第二個指向是人大決定權與政府的管理決策權的關系，在此種情況下，人大行使決定權的依附性是指人大的決定權表現(xiàn)為議決權，議決依附于政府的動議，政府將決策草案提交到人大，人大通過審議批準政府提出的決策草案行使決定權，從而對政策的制定和出臺施加影響。與此同時，人大決定權的行使也具有獨立性，表現(xiàn)為動議權，無須政府和其他機構提交決策草案，人大自身提出決策草案并審議通過。^[53]這就表明，人大決定權的實現(xiàn)本身有兩種方式：一是可以獨立實現(xiàn)，二是依托于其他權力，有時需要政府管理決策權的先行運行。也就是說，在人大行使重大決定權時，不能拘泥于主動還是被動，關鍵是人民的利益要得到根本保障。

（二）關于人大重大事項決定權的思考

國家的一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是人民代表大會及其常委會。這就決定了人大行使重大事項決定權是人民意志在國家層面的直接體現(xiàn)，也是國家權力機關的本質功能實現(xiàn)的基本方式。當然，既然是重大事項，它在內容上就體現(xiàn)出人民利益的根本性、全局性、長遠性。這些事項的解決事關人民群眾的切身利益，從而使得這項權力的行使要具有法定性、可行性、實效性。這就表明，健全和完善人大討論決定重大事項制度，必須深刻理解、準確把握堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一的科學內涵，從理論上給予全面而科學的解釋。

堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，必須理解三者在本質上的一致性，堅持黨的領導核心地位不動搖。黨的領導、人民代表大會制度、法治國家的建設，其根本目的都是體現(xiàn)人民的意志，滿足人民的需要，這也是由黨的宗旨、人大的使命和國家職能的內在統(tǒng)一性所決定的。無論從中國共產黨的宗旨、中華人民共和國的性質還是從國家機關的權力責任的設計來看，人大的重大事項決定權與黨的領導、政府行政管理權之間是一致的。中國共產黨已成為在全面改革開放條件下領導國家建設的執(zhí)政黨，要按照總攬全局、協(xié)調各方，始終全心全意為人民服務的原則，進一步加強和完善黨的領導方式，既保證黨委的領導核心作用，又充分發(fā)揮人大的職能作用和政府行政權力的有效行使。

堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一，必須理解黨的執(zhí)政基礎，這就是支持和保證人民實現(xiàn)當家作主，即人民的意志就是國家的意志，人民的利益需要是黨和國家機關開展工作的最高準則。我們一定要真正站在黨、國家和人民的立場上，按照人民代表大會制度的本義來認識這個問題，完善人大重大事項決定權的運行機制。

黨的領導、人民代表大會制度和依法治國方略具體發(fā)揮作用的途徑、方式有所不同，因而在重大事項的決策、決定和貫徹落實中，黨委、人大、政府要依規(guī)依法，充分發(fā)揮各自的職能作用。中國共產黨是執(zhí)政黨，是中國各族人民利益的忠實代表，是中國社會主義事業(yè)的領導核心，黨的領導是總攬全局、協(xié)調各方，是對政治方向的把握，主要通過制定綱領、路線、方針、政策，確定國家發(fā)展的總趨勢，國家政治、經(jīng)濟、軍事、文化等大政方針，要善于把人民的意志和利益統(tǒng)一集中起來，轉化為國家意志。人民代表大會制度則是人民群眾通過選舉各級人民代表大會，進行權力委托，人民代表大會直接獲得了人民的權力委托后，按照黨的大政方針，按照人民的意愿行使法定職權，即運用立法、監(jiān)督、決定重大事項、任免國家機關人員等，來保證人民權力的行使。因而人大及其常委會在討論決定重大事項的過程中，要充分反映人民的意愿，維護人民的長遠利益和根本利益，維護國家的長治久安。而依法治國的作用在于保證國家各項工作法律化、制度化，從而保障國家經(jīng)濟建設和各項社會事業(yè)的正常發(fā)展，因而在重大事項決定權的運行過程中，要充分體現(xiàn)法治思維和法治方式。

要分析人大及其常委會行使重大事項決定權的歷史和現(xiàn)實，當前最主要的問題是：第一，認識上要進一步提升，對重大事項決定權的功能、范圍和運行機制的認識都要有所提升。第二，機制方面要進一步完善。由于缺乏統(tǒng)一的細化的法律規(guī)范，各地對重大事項決定權的行使存在較大差異，可分五種類型：黨委主導型、政府主導型、人大主導型、臨時應急型、事后補救型。因此，針對健全和完善人大及其常委會討論決定重大事項制度建設中所面臨的種種問題，可以從“提高思想認識、正確處理關系、科學界定范圍、依法規(guī)范程序、保障監(jiān)督實施”五個方面著力。

第一，要提高對人大討論、決定重大事項的思想認識。要深刻認識到重大事項決定權本質上是代表人民管理國家事務，因而人大決定權的進一步落實，從根本上說就是對憲法規(guī)定的人民當家作主的權利的進一步落實，是人民的意志和利益需要的統(tǒng)一和集中體現(xiàn)。第二，要科學界定討論、決定重大事項的內涵與范圍。根據(jù)表述規(guī)范、內涵全面、社會認同、細化可操作、適應變化等要求，對某一時期、某一區(qū)域內的重大事項范圍做出界定，并隨著社會的發(fā)展，不斷做出修訂。總的來看，第一類是憲法與地方組織法明確規(guī)定和列舉的重大事項。第二類是其他單行法律明確規(guī)定的重大事項。第三類是憲法與地方組織法以概括方式規(guī)定的重大事項。針對不同類型，采用不同的程序模式。第三，要健全討論、決定重大事項制度體系。要健全和完善一個“不簡單地爭誰說了算”而是“共求說得對”的工作制度體系。一是要健全和完善代表（委員）作用發(fā)揮機制，優(yōu)化重大事項議題的來源，更多地把代表（委員）議案作為重大事項的來源。二是要健全和完善向黨委匯報請示機制。完善人大向黨委工作匯報的程序，善于把黨委的決策主張經(jīng)過法定程序變成人大及其常委會作出的決定、決議。三是健全政府對重大事項議案的報告制度。對于政府報告的事項，人大及其常委會應先交由相關人大專門委員會審議并提出意見和建議，再一并提請人民代表大會審議和作出決議決定。第四，建立重大事項決定的修正、完善和廢除制度。決定公布實施后，不是一錘定音、一勞永逸，而是要深入實際、基層，跟蹤了解實施情況，對決定內容存在不適應、不合理的地方，要及時進行審議修正。

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