第四節(jié)　部長的職權(quán)法令

54. 誰做什么？　政府組織結(jié)構(gòu)并非是一成不變的，因此，每一次政權(quán)更替時(shí)，都必須明確每位部長的職權(quán)及其所領(lǐng)導(dǎo)的部門的職權(quán)。

舉例來說，2014年4月2日組成的瓦爾斯政府共有16個(gè)部門。根據(jù)部長任命順序，分別是：外交與國際發(fā)展部，生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部，國民教育、高等教育與研究部，司法部，財(cái)政與公共賬戶部，經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)振興與數(shù)字部，社會(huì)事務(wù)與衛(wèi)生部(33)，勞動(dòng)、就業(yè)與社會(huì)對話部，國防部，內(nèi)政部，女性權(quán)利、城市、青年與體育部，權(quán)力下放、國家改革與公職部(34)，文化與交流部，農(nóng)業(yè)、食品與林業(yè)部，區(qū)域與住宅平等部，海外部。

這樣的政府組織形式引起很多問題：誰負(fù)責(zé)移民問題，是內(nèi)政部部長還是社會(huì)事務(wù)部部長？誰負(fù)責(zé)城市規(guī)劃，是可持續(xù)發(fā)展部部長、城市部部長還是住宅部部長？誰負(fù)責(zé)外貿(mào)，是國際發(fā)展部部長還是經(jīng)濟(jì)部部長？誰負(fù)責(zé)交通，是經(jīng)濟(jì)部部長還是可持續(xù)發(fā)展部部長？誰負(fù)責(zé)地方行政區(qū)，是內(nèi)政部部長還是權(quán)力下放部部長？誰負(fù)責(zé)社會(huì)安全，是社會(huì)事務(wù)部部長、勞動(dòng)部部長還是公共賬戶部部長？

要想明確政府部門的職能，使公民清楚了解每個(gè)部門的角色——尤其是要想減少各部長之間的沖突，就急需一項(xiàng)法令來對每位部長的職權(quán)進(jìn)行規(guī)定。1959年1月22日頒布的關(guān)于部長職權(quán)的第59-178號(hào)法令中，第1條規(guī)定：“在參考最高行政法院的意見之后，部長會(huì)議通過法令確定部長的職權(quán)?！辈块L在進(jìn)入新政府后，所關(guān)心的頭等問題之一就是獲得職權(quán)法令，因?yàn)檫@項(xiàng)法令能夠說明他在政府中的政治分量，即他在國家中的權(quán)力。

§1. 職權(quán)法令的內(nèi)容

一位部長的職權(quán)法令有兩項(xiàng)內(nèi)容。

55. 使命。　首先，職權(quán)法令必須明確部長在政府活動(dòng)中扮演的角色，尤其是應(yīng)該明確共和國總統(tǒng)和總理分配給部長的政治任務(wù)。法令中還會(huì)明確有哪些目標(biāo)是需要該部長與其他部長合作實(shí)現(xiàn)的。

56. 國家行政中的地位。　第二，職權(quán)法令應(yīng)明確部長及與其共事的行政部門之間的關(guān)系：這些行政部門是從屬于部長還是處于協(xié)作地位，關(guān)系密切度究竟如何？

職權(quán)法令要對行政部門加以說明并做以下區(qū)分：

·　由部長領(lǐng)導(dǎo)且從屬于部長的部門。部長是行政部門的唯一責(zé)任人，且擔(dān)當(dāng)部門內(nèi)公務(wù)人員的最高領(lǐng)導(dǎo)；

例如，社會(huì)事務(wù)與衛(wèi)生部部長對衛(wèi)生總司及醫(yī)療保健總司擁有管轄權(quán)(35)。

·　與其他部長共同領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。與一個(gè)或多個(gè)其他部門部長共同分享指揮權(quán)。

例如，內(nèi)政部部長與權(quán)力下放部部長、國家改革部部長以及公職部部長共同領(lǐng)導(dǎo)地方行政區(qū)總司(36)。

·　因行使某項(xiàng)職權(quán)而有權(quán)“支配”的由其他部長領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。部長可向此類行政部門下達(dá)指令，但不擔(dān)任部門最高長官。

財(cái)政與公共賬戶部部長有權(quán)支配：地方行政區(qū)總司、社會(huì)事務(wù)部總秘書處、法國社會(huì)事務(wù)監(jiān)察總局、醫(yī)療保健總司、公共行動(dòng)現(xiàn)代化總秘書處、法國行政與公共職能總局(37)。

·　因行使某項(xiàng)職權(quán)需要“求助”的由其他部長領(lǐng)導(dǎo)的行政部門。部長可向此類行政部門就某一特定卷宗請求協(xié)作，但無權(quán)下達(dá)指令。

區(qū)域與住宅平等部部長可以向以下行政部門請求協(xié)作：財(cái)政監(jiān)察總局以及經(jīng)濟(jì)、工業(yè)、能源、技術(shù)總理事會(huì)；可持續(xù)發(fā)展總署；食品、農(nóng)業(yè)與農(nóng)村空間總理事會(huì)；法國競爭、工業(yè)與服務(wù)總局；以及任何其他有助于其制定和落實(shí)職權(quán)相關(guān)政策的部門(38)。

§2. 職權(quán)法令的制訂

57. 總理裁定。　新政府成立后，部長辦公廳的領(lǐng)導(dǎo)們應(yīng)立即審查上任政府部長們的職權(quán)法令，并根據(jù)部門職能考慮更新法令；部長辦公廳領(lǐng)導(dǎo)及政府總秘書處的代表們齊聚總理辦公處，以達(dá)成新的法令草案。如果辦公廳領(lǐng)導(dǎo)們無法達(dá)成一致意見，可請求總理進(jìn)行裁定。

58. 最高行政法院意見。　接著，法令草案經(jīng)總理批準(zhǔn)，由政府總秘書處提交至最高行政法院。最高行政法院不僅可以發(fā)表司法方面的意見，還可對關(guān)于行政部門良好運(yùn)作以及各部門間互相協(xié)調(diào)的文本發(fā)表意見；最高行政法院也應(yīng)當(dāng)確保被撤銷部門部長的權(quán)力已重新授予新組建政府的部長。

59. 部長會(huì)議審議。　每一項(xiàng)職權(quán)法令草案都要以總理報(bào)告的形式接受部長會(huì)議的審核：每位部長都要確認(rèn)，法令中的各項(xiàng)規(guī)定都經(jīng)過國家元首及政府首腦的批準(zhǔn)。之后，該項(xiàng)法令由總統(tǒng)簽署，并由總理、相關(guān)部長及其附屬部長聯(lián)合副署，最終在政府的《官方公報(bào)》上發(fā)表。

60. 例外。　通常情況下，3位王室部門的部長（外交部部長、國防部部長(39)、司法部部長）無職權(quán)法令。

但是在瓦爾斯政府時(shí)期，外交與國際發(fā)展部部長收到的2014年4月16日第2014-400號(hào)職權(quán)法令中，僅明確該部長在國際發(fā)展方面（外貿(mào)以及旅游業(yè)方面）的新職權(quán)。同樣，在2014年4月16日頒布的關(guān)于國防部部長職權(quán)的第2014-407號(hào)法令中，僅明確規(guī)定國防部部長也應(yīng)負(fù)責(zé)與遣返回國相關(guān)的政府政策。

§3. 職權(quán)法令的結(jié)果

部長只能在法令授予的職權(quán)范圍內(nèi)行事。

61. 法令文本沿革。　職權(quán)法令的內(nèi)容可能會(huì)發(fā)生改變：如果共和國總統(tǒng)為政府任命一位新部門的部長，總理不僅要為這位新部長制定一項(xiàng)職權(quán)法令，同時(shí)也要更改其他部長的權(quán)限來確保新部長職權(quán)法令的有效實(shí)施。

第一屆艾羅政府（2012年5月到6月）包括了一位經(jīng)濟(jì)、財(cái)政與外貿(mào)部部長。而在組建第二屆艾羅政府時(shí)（2012年6月21日），同時(shí)任命了一位經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長和一位外貿(mào)部部長。因此需要制定一項(xiàng)新的法令(40)來確定這位外貿(mào)部部長的職權(quán)并更改經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長(41)職權(quán)法令的名稱和內(nèi)容。2014年，在將外貿(mào)工作移交給外交與國際發(fā)展部部長（參見上文第60條目）后，將會(huì)有3個(gè)部門在接下來2年中負(fù)責(zé)外貿(mào)工作。

但是，這些職權(quán)法令并非是針對個(gè)人的(42)。在同一屆政府中，新任命的部長在上任后，與前任部長一樣，要在同一法令規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。

2013年7月2日，菲利普·馬丁先生取代德爾菲娜·巴托女士在第二屆艾羅政府中擔(dān)任生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部部長。因?yàn)椴块T沒有變動(dòng)，政府無須對2012年5月24日頒布的第2012-772號(hào)法令（關(guān)于生態(tài)、可持續(xù)發(fā)展與能源部部長職權(quán)）進(jìn)行修訂。

62. 遵守職權(quán)法令。　說到遵守職權(quán)法令，首先要求部長起草職權(quán)法令：首先，在某一領(lǐng)域享有職權(quán)的部長負(fù)責(zé)準(zhǔn)備該領(lǐng)域相關(guān)的規(guī)章性文本，或?qū)υ擃I(lǐng)域內(nèi)的相關(guān)職位進(jìn)行任命；然后，法令草案被提交至最高行政法院中的主管部門，至于草案應(yīng)由最高行政法院的哪個(gè)分部接手，取決于發(fā)起草案的部長是負(fù)責(zé)什么領(lǐng)域（參見下文第154條目）；最后，如遇并無權(quán)限制定文本的部長強(qiáng)行制定，或需要多位部長簽署的部際文本中缺少某位部長簽名的情況，可向行政法院提起越權(quán)訴訟。

例如，就業(yè)部部長和預(yù)算部部長就擴(kuò)大補(bǔ)充退休金制度適用范圍聯(lián)合簽署了一項(xiàng)決議，但互助與社會(huì)團(tuán)結(jié)部部長沒有在決議上簽字，然而這并不影響這份決議的合法性：因?yàn)榉梢?guī)定，擴(kuò)大此類協(xié)議的適用范圍“由負(fù)責(zé)社會(huì)保障以及負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算的部長通過決議決定”(43)“2010年11月25日制定的職權(quán)法令中有條款規(guī)定：自法令生效之日起，互助與社會(huì)團(tuán)結(jié)部部長將無權(quán)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)管理，因此，他也就不再屬于《社會(huì)保障法典》第L.911-3條以及第L.911-4條中規(guī)定的、負(fù)責(zé)社會(huì)保障工作的人員”(44)。

其次，遵守職權(quán)法令，要求部長對其下屬政府成員的職權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定。這是為了確保建立完善的部門組織結(jié)構(gòu)，確定部門技術(shù)委員會(huì)的職權(quán)，同時(shí)保障部長有權(quán)管理行政官員以及受國家監(jiān)管的機(jī)構(gòu)。

第三，遵守職權(quán)法令，要求部長不論是在自身政治活動(dòng)及公開言論方面，還是在回答議會(huì)和行政監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題時(shí)，都要以職權(quán)法令為綱。

最后，遵守職權(quán)法令，還體現(xiàn)在部長參加國際活動(dòng)，尤其是參與歐盟運(yùn)行工作時(shí)。歐盟由歐盟理事會(huì)管理，理事會(huì)包括一些理事會(huì)團(tuán)體，而這些組織聚集了歐盟28個(gè)成員國的政府部長?！稓W洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第236條規(guī)定：歐盟理事會(huì)至少包括兩個(gè)組織（一個(gè)是一般事務(wù)理事會(huì)，主要負(fù)責(zé)歐盟運(yùn)行以及歐盟理事會(huì)會(huì)議籌備；另一個(gè)是外交事務(wù)理事會(huì)(45)）；同時(shí)，歐盟理事會(huì)是由國家元首和政府首腦組成，負(fù)責(zé)制定其他組織團(tuán)體的名單。其余8個(gè)組織現(xiàn)分別是：農(nóng)業(yè)與漁業(yè)理事會(huì)，競爭理事會(huì)，司法和內(nèi)務(wù)理事會(huì)，就業(yè)、社會(huì)政策、衛(wèi)生與消費(fèi)者事務(wù)理事會(huì)，交通、電訊與能源理事會(huì)，環(huán)境理事會(huì)，經(jīng)濟(jì)事務(wù)與財(cái)政理事會(huì)，教育、青年與文化理事會(huì)。法國部長只會(huì)為解決屬于其職權(quán)范圍內(nèi)的問題而參加理事會(huì)會(huì)議。

因此根據(jù)對象的不同，法國政府派出法國經(jīng)濟(jì)部部長、社會(huì)事務(wù)部部長或勞動(dòng)部委派部長，代表法國出席就業(yè)、社會(huì)政策、衛(wèi)生與消費(fèi)者事務(wù)理事會(huì)。

§4. 利益沖突情況下撤銷職權(quán)

63. 利益沖突的定義。　法國于2013年10月11日頒布了關(guān)于公共生活透明度的第2013-907號(hào)法律，其中第2條規(guī)定：利益沖突是指“某項(xiàng)公共利益與某些公共或私人利益相沖突的情況會(huì)影響或可能會(huì)影響職權(quán)履行的自主性、公平性及客觀性”。

我們將此定義用在政府成員身上，便可以設(shè)想到諸多情形：例如，某位部長為其選區(qū)的某機(jī)構(gòu)發(fā)放補(bǔ)助津貼，或者，某位部長想要對某專業(yè)部門進(jìn)行調(diào)整，而其配偶正好在此部門中擔(dān)任要職。

64. 避免行使某些職權(quán)。　法國于2014年1月16日頒布了關(guān)于預(yù)防部長行使職權(quán)時(shí)產(chǎn)生利益沖突的第2014-34號(hào)法令。該項(xiàng)法令規(guī)定，當(dāng)部長陷入利益沖突時(shí)，將撤銷其某些職權(quán)。

職權(quán)撤銷安排如下：

·　當(dāng)部長“發(fā)現(xiàn)自己陷入利益沖突時(shí)，以信件形式將此情況告知總理，詳述無法通過行使職權(quán)來解決的問題”(46)；

·　總理頒布法令，決定將親自代替當(dāng)事部長行使哪些職權(quán)；

·　自此，該部長將避免向其管轄或是掌控的政府部門下發(fā)任何指令；

·　同樣，相關(guān)行政部門也不得接受其部長指令，而是直接聽命于總理。

(1)　參見法國國家詞匯文獻(xiàn)資源中心網(wǎng)站，法國國家科學(xué)研究院，南錫，2012年。

(2)　第一任海事國務(wù)秘書柯爾貝爾，在擔(dān)任這一職位的同時(shí)兼任財(cái)政審計(jì)長。

(3)　21世紀(jì)，外交人員稱其所在的部為“部門”，法官們稱司法部為“掌璽大臣公署”。通常情況下，司法部部長仍被稱為掌璽大臣。

(4)　拿破侖一世創(chuàng)立的一個(gè)特殊的政府部門，并委任帝國大學(xué)的教育部部長對其進(jìn)行管理。

(5)　《1848年憲法》，1848年11月4日，第66條。

(6)　剝奪下議院若干資格的相關(guān)法律規(guī)定，最多128名議員能在擔(dān)任本職的同時(shí)兼任政府職務(wù)。2013年10月，改組后的卡梅倫政府包括121名成員（其中包括3位無薪酬成員）。

(7)　如果在內(nèi)閣中任命不領(lǐng)取工資的成員，則人數(shù)可以超過23人。內(nèi)閣成員的工資，包括兼任議員所得工資。首相每年工資為76762英鎊，其他內(nèi)閣成員每年工資為68827英鎊（《關(guān)于部長薪資的1975年法案》，第1部分，附件1，第5條）。

(8)　英國財(cái)政部部長被稱為財(cái)政大臣；由具有內(nèi)閣閣員身份的財(cái)政部首席秘書輔助工作。

(9)　商業(yè)創(chuàng)新與技能部部長也是英國出口信用擔(dān)保局局長。英國出口信用擔(dān)保局相當(dāng)于政府中的一個(gè)部。

(10)　對司法部部長的慣用稱謂為“大法官”。

(11)　在卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣中，文化媒體與體育部也負(fù)責(zé)女性權(quán)利的相關(guān)事務(wù)。

(12)　依據(jù)傳統(tǒng)，蘭開斯特公爵郡大臣是內(nèi)閣成員之一（非政府部門），他同時(shí)也是上議院議長?？偟膩碚f，卡梅倫領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)閣包括1名首相，1名副首相以及其他20名成員，以遵守不超過23名成員的原則。

(13)　二戰(zhàn)后，該部于1947年更名為國防部，設(shè)立在美國五角大樓。

(14)　美國1787年《憲法》，第2條，第2節(jié)。從1801年（由約翰·亞當(dāng)提議的《關(guān)于任命戰(zhàn)爭秘書的法案》是第一個(gè)參議院否決案）起，有21個(gè)內(nèi)閣成員的任命由于參議院否決而沒有生效。最近一次的參議院否決案為奧巴馬總統(tǒng)于2009年1月提議任命湯姆·達(dá)施勒為衛(wèi)生與公眾服務(wù)秘書。

(15)　國家總統(tǒng)的直接“協(xié)作者”（白宮國務(wù)卿、經(jīng)濟(jì)顧問、國防安全顧問等）由總統(tǒng)直接任命，無須征求議院意見。

(16)　《意大利共和國憲法》，第95條，第3款。

(17)　《基本法》，第64條§1。

(18)　同上，第65條，第1款。

(19)　同上，第96條§2。

(20)　同上，第108條§3、第112條及第114條§1。

(21)　此外，有一位大臣負(fù)責(zé)管理首相府的下屬機(jī)構(gòu)。

(22)　憲法委員會(huì)于2012年8月9日頒布的第2012-654DC號(hào)決定，《2012年財(cái)政法律修正案》，第79-83點(diǎn)。

(23)　這些條款在以下法令中有所規(guī)定：2012年8月23日頒布的關(guān)于共和國總統(tǒng)和政府成員待遇的第2012-983號(hào)法令，以及2014年4月25日頒布的涉及國務(wù)秘書待遇的第2014-425號(hào)法令。

(24)　該問題在起草第五共和國《憲法》時(shí)就被提到過：“德布雷先生希望《憲法》中至少有一條法律來規(guī)定部門的數(shù)量，以確保該數(shù)量不會(huì)因政府危機(jī)而有所變動(dòng)。相反，委員會(huì)一致認(rèn)為應(yīng)該給總理最大限度的自由來組織其內(nèi)閣。”弗朗索瓦·呂歇爾，1958年6月27日國家委員會(huì)（該委員會(huì)負(fù)責(zé)發(fā)行第五共和國機(jī)關(guān)的準(zhǔn)備工作）工作組會(huì)議報(bào)告，《1958年10月4日憲法編纂史》，第1卷，法國文獻(xiàn)局，1987年，第295頁。

(25)　第五共和國時(shí)期所有的政府成員名單都可在國民議會(huì)網(wǎng)站上查詢。

(26)　在法國，國務(wù)部長是政府成員之一，共和國總統(tǒng)希望通過賦予國務(wù)部長名譽(yù)頭銜以使其不同。國務(wù)部長不能領(lǐng)導(dǎo)部門（他屬于“不管部長”），但與此相反，他可以負(fù)責(zé)一個(gè)部長級的部門。因此，1959年被任命為國務(wù)部長的安德烈·馬爾羅從當(dāng)年2月便開始負(fù)責(zé)文化事務(wù)。

(27)　一個(gè)自主管理的國務(wù)秘書處相當(dāng)于一個(gè)部門，但是其任職者在原則上不參與部長會(huì)議。只有退伍軍人事務(wù)處和郵電處一直保留了其國務(wù)秘書處的地位，直到7年任期期滿。其他5個(gè)部門在巴爾政府時(shí)期成為或者重新成為功能完善的部門。

(28)　前文中提及的女性權(quán)利部，1981年成立，1986年解散。

(29)　巴黎貝爾西，法國財(cái)政部大樓位于此處。

(30)　第五共和國時(shí)期的政府成員數(shù)量在羅卡爾政府（1988—1991）期間達(dá)到了最高值（48）：23個(gè)部長，14個(gè)委派部長，11個(gè)國務(wù)秘書。在第一屆菲永政府（2007年5—6月）期間，政府成員數(shù)量最少：15個(gè)部長，4個(gè)國務(wù)秘書，1個(gè)高級專員。

(31)　讓·皮克給總理的報(bào)告，《法國——一個(gè)向世界開放的民族》，法國文獻(xiàn)局，1995年，第99頁。

(32)　同上，第99、100頁。

(33)　2014年4月2日頒布的關(guān)于組建政府的法令任命了一位“社會(huì)事務(wù)部部長”。2014年4月9日頒布的關(guān)于組建政府的法令為“社會(huì)事務(wù)部部長和衛(wèi)生部部長”指定了兩位國務(wù)秘書。在瓦爾斯政府時(shí)期，沿用了該部門的最新名稱。

(34)　在2014年6月3日頒布的關(guān)于組建政府的法令第1條中，該部門變成了權(quán)力下放與公職部。

(35)　2014年4月16日頒布的關(guān)于社會(huì)事務(wù)與衛(wèi)生部部長權(quán)限的第2014-405號(hào)法令，第2條。

(36)　2014年4月16日頒布的關(guān)于內(nèi)政部部長權(quán)限的第2014-408號(hào)法令，第4條。

(37)　2014年4月16日頒布的關(guān)于財(cái)政與公共賬戶部部長權(quán)限的第2014-403號(hào)法令，第2條，第5、6款。

(38)　2014年4月16日頒布的關(guān)于區(qū)域與住宅平等部部長權(quán)限的第2014-414號(hào)法令，第2條，第3款。

(39)　但必須注意，《國防法典》尤其是其第R.*1142-1條規(guī)定了國防部部長的職權(quán)。

(40)　2012年7月5日頒布的關(guān)于外貿(mào)部部長職權(quán)的第2012-852號(hào)法令。

(41)　2012年5月24日頒布的關(guān)于經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部部長職權(quán)的第2012-768號(hào)法令。

(42)　這些法令為所有部長規(guī)定職權(quán)，無論是X部長先生還是Y部長女士。

(43)　《社會(huì)保障法典》，第L.911-4條。

(44)　最高行政法院，2013年4月17日，第352245號(hào)文件，管理人員聯(lián)合會(huì)—執(zhí)行人員總工會(huì)案。

(45)　《歐洲聯(lián)盟條約》，第16條§6。

(46)　1959年1月22日修訂的關(guān)于部長職權(quán)的第59-178號(hào)法令，第2-1條，第2款。