十一月份財稅形勢分析

·財政收入增速止降回升，中央財政貢獻較大

·四類財政支出增長仍然較快，支出預算的執(zhí)行進度相對緩慢

·財政收支運行以定向調控的積極財政政策為導向

2014年1～11月，我國財政收入增速波動較大，財政支出增長平穩(wěn)，但支出預算執(zhí)行的進度相對緩慢，財政收支受定向調控政策的影響較大。中央經濟工作會議之后，我國積極的財政政策以及定向調控的力度將進一步加大。

一 1～11月份財政運行基本情況

1～11月累計，全國財政收入129595億元，同比增長8.3%。其中，中央財政收入61063億元，同比增長7%；地方本級財政收入68532億元，同比增長9.5%。

1～11月累計，全國財政支出126308億元，同比增長10.1%。其中，中央財政本級支出19065億元，同比增長7.4%；地方財政支出107243億元，同比增長10.6%。

二 2014年財政運行主要特點

（一）財政收入增速止降回升，中央財政貢獻較大

在第三季度全國財政收入增長速度持續(xù)下跌之后，10月開始止降回升，10月和11月的財政收入增速分別為9.4%和9.1%（見圖1），顯示我國財政收入增速重新回歸快速增長的軌道。財政收入增速回調主要是中央財政的貢獻，10月和11月分別增長11.3%和12.1%，原因主要是部分金融機構上繳國有資本經營收入及企業(yè)所得稅增加，出口退稅相應減少。地方財政增速仍保持低速，10月和11月分別增長7.6%和6.4%，基本延續(xù)了2014年的下降趨勢，原因主要是房地產業(yè)不振，相關稅收增速受到影響。

圖1 2014年1～11月財政收入增速

10月和11月，國內增值稅收入分別同比增長10.9%和4.4%，扣除“營改增”轉移收入后分別增長5%和2%，基本延續(xù)了7月以來的回落趨勢（見圖2），其原因主要是經濟增長速度放緩和價格持續(xù)下降。

圖2 2014年1～11月國內增值稅收入增速

10月和11月，營業(yè)稅收入分別同比增長3.5%和同比下降0.8%，扣除“營改增”轉移收入后分別增長11.7%和3.2%。1～11月營業(yè)稅收入增速波動較大（見圖3）。

圖3 2014年1～11月營業(yè)稅收入增速

10月和11月，我國進口貨物增值稅和消費稅收入分別同比下降5.8%和9%，關稅分別同比下降1.3%和8%，主要是受大宗商品進口價格下滑、進口額下降等因素影響。

10月和11月，我國國內消費稅收入分別同比增長17%和7.2%，企業(yè)所得稅收入同比增長15.8%和34.2%，主要是部分金融機構預繳企業(yè)所得稅增加。

1～11月，全國財政收入中稅收收入同比增長7.5%，可見，稅收收入的增速低于財政收入的增速。相比之下，10月和11月的非稅收入增速均接近20%，雖與國有資本收益的上繳不無關系，但其增速高于稅收收入過多，仍然有悖于當前改革清費立稅的結構調整方向。

（二）四類財政支出增長仍然較快，支出預算的執(zhí)行進度相對緩慢

11月份，我國農林水支出11080億元，同比增長7.9%；社會保障和就業(yè)支出14047億元，同比增長11.8%；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育支出8270億元，同比增長9.8%；教育支出18462億元，同比增長7.7%；科學技術支出3753億元，同比下降1.7%；文化體育與傳媒支出2085億元，同比增長12.3%；住房保障支出4194億元，同比增長15.2%；交通運輸支出8784億元，同比增長15.6%；城鄉(xiāng)社區(qū)支出11135億元，同比增長16.7%；糧油物資儲備支出1523億元，同比增長19.1%；資源勘探信息等支出4283億元，同比增長9.5%。

糧油儲備、城鄉(xiāng)社區(qū)、交通運輸、住房保障四類支出的增速仍然較快。另外，1～11月，我國財政支出完成預算的82.5%，其中，中央支出完成預算的84.7%，地方支出完成預算的82.5%，說明我國支出預算的執(zhí)行進度落后于計劃進度。

三 對2014年財政收支運行情況的分析與未來展望

（一）財政收支運行以定向調控的積極財政政策為導向

2014年我國積極的財政政策的關鍵在于“定向調控”。雖然定向調控是年中才被明確提出的，卻具有承上啟下的內涵。盤點一下2014年我國的主要財政政策，可以發(fā)現(xiàn)，定向調控的特征明顯。

第一，“營改增”的進度和增值稅、營業(yè)稅的政策性調整，充分體現(xiàn)出定向調控的特征。2014年，“營改增”在原來交通運輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務業(yè)“1+6”的基礎上，逐步擴圍至鐵路運輸、郵政業(yè)、電信業(yè)。雖然“營改增”的中心任務是作為稅制改革的主要推手，但其擴圍的進度對相關行業(yè)的影響則更體現(xiàn)出定向調控傾向。從目前此項改革的發(fā)展來看，生產性服務業(yè)是其主要作用點。除“營改增”之外，增值稅和營業(yè)稅對文化產業(yè)的定向調控傾向更為明顯，年內密集出臺了多項有關文化產業(yè)的稅收政策，包括經營性文化事業(yè)單位轉制過程中涉及的部分增值稅、營業(yè)稅的減免；對文化服務出口的營業(yè)稅免征；支持文化企業(yè)（尤其是小微文化企業(yè)）發(fā)展及動漫產業(yè)和電影產業(yè)發(fā)展的增值稅、營業(yè)稅的減免；等等。

第二，消費稅和企業(yè)所得稅的政策性調整，充分體現(xiàn)出定向調控的特征。2014年11月和12月，我國消費稅頻繁調整，一是征稅范圍得到了調整，部分稅目被取消，使消費稅與日常生產、生活的距離拉近；二是成品油消費稅連續(xù)三次提高，累積單位稅額提高幅度超過50%，這既是環(huán)境治理和節(jié)能減排的主動調整，也是油價走低和停止征收成品油價格調節(jié)基金對財政收入沖擊的被動應對。2014年我國企業(yè)所得稅的定向調控特征更為明顯，主要表現(xiàn)在對小微企業(yè)、文化產業(yè)、高新技術產業(yè)的支持，例如，對6個行業(yè)的加速折舊和對研發(fā)設備的加速折舊政策，對科技企業(yè)孵化器和國家大學科技園的所得稅優(yōu)惠政策等。

第三，在財政支出方面，定向調控體現(xiàn)在對財政支出預算執(zhí)行的管理和對小微企業(yè)及部分民生的支出政策上。2014年，如何盤活沉淀的財政存量資金受到社會各界廣泛關注，對財政支出的預算執(zhí)行提出了挑戰(zhàn)。為此，我國在資金支付進度、結轉資金的清理、支出預算執(zhí)行的分析、考核及問責等方面做出了明確規(guī)定。2014年，我國對小微企業(yè)提供了全方位的財政支持，包括增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、貸款印花稅、部分政府性基金方面的稅式支出，以及加大中小企業(yè)發(fā)展專項資金對小微企業(yè)的傾斜，設立創(chuàng)業(yè)投資引導基金，支持融資擔保，并將相關申請由審批改為備案管理。2014年，我國重點對學前教育、基礎教育、職業(yè)教育、宣傳文化事業(yè)、公共租賃住房、公共基礎設施、養(yǎng)老、醫(yī)療、殘疾人服務以及信息惠民工程給予重點支持。在就業(yè)方面，為重點群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)人員和吸納重點群體就業(yè)的企業(yè)提供多種稅收的扣減，甚至企業(yè)不裁員可獲由失業(yè)保險基金給予的穩(wěn)崗補貼。

第四，在財政管理體制方面，定向調控體現(xiàn)在深化預算管理改革和完善縣級基本財力保障機制。2014年，我國通過了新修訂的預算法，并制定和實施了深化預算管理制度改革方案，跨年度預算、地方政府債務自發(fā)自還、其他預算與一般公共預算的統(tǒng)籌銜接等事項均列入改革進程。2014年初我國就開始探索縣級基本財力保障機制完善之路，將縣鄉(xiāng)政府實現(xiàn)“保工資、保運轉、保民生”，縣級政府財力與保障責任相匹配作為目標，提出激勵約束相容、動態(tài)保障以及明確中央、省、市、縣在完善縣級基本財力保障機制方面的職責分工。

第五，通過政府購買服務、引導金融支持以及扶持慈善事業(yè)發(fā)展等定向調控措施，減輕財政壓力，理順政府與市場的關系。2014年，我國密集出臺了多項針對政府購買服務，尤其是政府與社會資本合作（PPP）的政策，對其運行模式、示范項目、合同管理、管理辦法、有關預算問題以及政府購買殘疾人服務試點和養(yǎng)老服務做出了具體規(guī)定，并成立了政府和社會資本合作（PPP）中心。2014年，財政與金融的合作得到了加強，在“三農”金融服務、文化金融合作、扶貧開發(fā)金融服務、小微企業(yè)金融擔保、城鎮(zhèn)保障性安居工程貸款貼息等方面，成功地通過財政杠桿撬動金融資金支持。此外，2014年我國對慈善事業(yè)的落實和完善減免稅政策，定向強化了公共財政的收入分配職能，第三次分配的重要性凸顯。這三項定向調控措施在公共服務的提供方面引入社會資本，對轉變政府職能、充分發(fā)揮市場機制和財政杠桿作用以及緩解經濟下行帶來的財政壓力的作用意義巨大。

此外，2014年還對跨境電子商務出口實施了增值稅和消費稅的退、免政策，定向支持了電子商務“走出去”。煤炭資源稅的從價計征改革、對新能源汽車車輛購置稅給予免稅政策、對新能源汽車充電設施建設安排獎勵資金，定向支持了節(jié)能減排和環(huán)境治理。對“一帶一路”、長江經濟帶、京津冀協(xié)同發(fā)展、東北振興的財政支持，定向支持了區(qū)域經濟發(fā)展戰(zhàn)略。

（二）2015年財政稅收政策定向調控展望

2014年底召開的中央經濟工作會議提出，2015年我國繼續(xù)實施積極的財政政策，且積極的財政政策要有力度，繼續(xù)實施定向調控、結構性調控。基于此，可對2015年財政稅收政策定向調控做出如下展望。

第一，在稅收政策方面，“營改增”改革全面完成，稅收政策穩(wěn)定性進一步提高。目前生產性服務業(yè)的“營改增”已基本完成，由于“營改增”改革的時間表是“十二五”期間全面完成，那么2015年的定向調控基本明朗，即生活性服務業(yè)、建筑業(yè)、房地產業(yè)和金融業(yè)的“營改增”將成為此項改革的收尾之作。而在這些行業(yè)推行“營改增”改革的復雜程度遠遠超過生產性服務業(yè)，既需對行業(yè)主體可能的反應做出應對，也需法律法規(guī)保障的及時跟進。另外，需保持政策的相對穩(wěn)定性，尤其是稅收政策的相對穩(wěn)定性，因為稅收政策的自動穩(wěn)定功能比相機抉擇功能更利于發(fā)揮其應有的調控作用，頻繁調整的弊遠大于利。

第二，在財政支出方面，加大對就業(yè)的支持力度，重點關注小微企業(yè)支持政策的執(zhí)行和沉淀財政資金盤活后的高效使用。2015年需要在民生財政支持基本常態(tài)化的前提下，實施更全面、更大力度的針對就業(yè)的財政支持，為居民適應經濟發(fā)展新常態(tài)提供最重要的政策環(huán)境。由于小微企業(yè)的財政支持政策在有些地方、有些方面落實得不好，所以，需要在2014年搭建的財政支持框架下，繼續(xù)做細落實，讓各行業(yè)的小微企業(yè)普遍享受到國家的財政支持。2014年著力盤活沉淀的財政資金，2015年的重點則是如何將盤活的財政資金用活，進一步減輕財政收支在經濟增長新常態(tài)下的增量壓力。

第三，在預算管理方面，進一步完善政府預算體系。在2014年對完善政府預算體系有關問題做出具體規(guī)定或提出發(fā)展方向的基礎上，結合社會保障制度改革，進一步加強社會保險基金預算與相關預算的統(tǒng)籌、銜接。將政府性基金預算與一般公共預算之間仍有重復的科目進一步清理整合。將國有資本預算的收支科目進行調整，以找到國有資本預算與一般公共預算除利潤上繳之外的統(tǒng)籌銜接橋梁。

此外，雖然PPP是緩解財政資金壓力和化解地方政府性債務的可選擇手段，但其廣泛應用還需立足于我國當前發(fā)展階段，進一步科學認識PPP的內涵和外延，分析其在我國所能發(fā)揮的具體作用和可能存在的弊端，出臺更為謹慎和規(guī)范的政策。因為PPP項目必須同時保證社會資本獲得長期穩(wěn)定收益和公共利益最大化，如果收益難以保證，必然帶來更大的經濟社會風險，所以，要警惕和防范當前各地大規(guī)模發(fā)展PPP項目計劃背后的風險。

（執(zhí)筆人：于樹一）