序言

（一）

中國政府高度重視扶貧開發。改革開放以來，經過30多年的經濟持續高速穩定發展，先后制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，中國農村貧困人口大幅度減少，貧困地區面貌發生顯著變化，中國成為全球最早實現聯合國千年發展目標中貧困人口減半的發展中國家，在世界上產生了廣泛影響。但是，按照中國政府的扶貧標準，全國還有7000多萬貧困人口。如果按照國際貧困標準，還有2億貧困人口。這些人口主要分布在14個連片特殊困難地區832個貧困縣。這些地區自然條件惡劣、基礎設施落后、公共服務基礎薄弱、生態十分脆弱，解決貧困問題成本高、難度大，是扶貧攻堅的“硬骨頭”。

黨的十八大明確提出了到2020年全面建成小康社會的奮斗目標。習近平總書記2015年6月發出了到2020年現有貧困人口全部如期脫貧的動員令。這意味著要在今后的5年中解決7000多萬貧困人口脫貧的問題，時間緊、任務重。時間緊是因為距離全面建成小康社會只有5年多的時間，在這期間，每年都要解決1000萬以上的貧困人口脫貧的問題，時間非常緊迫；任務重是指每年要實現脫貧的貧困人口是脫貧難度最大的扶貧對象。一般的經濟增長帶動、一般的扶持政策措施已難以奏效，必須采取非常舉措，采取政策組合拳，實施新一輪的扶貧攻堅計劃。

打好全面建成小康社會的扶貧攻堅戰必須全面實施精準扶貧戰略。習近平總書記指出，“扶貧開發推進到今天這樣的程度，貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之、‘手榴彈炸跳蚤’不行”，并明確要求做到“六個精準”，即扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準。中國政府在動員人力物力投入扶貧攻堅戰方面具有優勢，為了加快脫貧的步伐，大量的人力和物力被投放到扶貧工作中；改革貧困地區地方政府的考核機制使地方政府更加關注扶貧而不再僅僅是經濟增長。盡管更多的扶貧資源被動員起來，但是要使這些資源發揮更好的作用，還需要更精準和更有效的扶貧策略。精準地識別貧困人口，發現其復雜的致貧原因，制定更有針對性的扶貧策略是徹底解決農村貧困的前提。

《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出了對扶貧重點人群在同等條件下優先安排、重點支持的意見。這些重點人群包括少數民族貧困人口、婦女、兒童、老年人及殘疾人。這些重點人群是社會中的弱勢群體，最容易陷入貧困，在國際上通常被作為扶貧的重點。盡管中國在大規模的扶貧行動中也關注了這些重點人群，但是對重點人群的分析研究和實際支持力度都存在不同程度的不足，特別是對這些特殊群體的特殊要求關注不夠。如果說現有貧困人口全部如期脫貧是全面建成小康社會的短板，那么，重點人群的精準扶貧、精準脫貧正是如期實現消除農村貧困戰略目標的最大問題。

（二）

精準扶貧的核心是精準識別扶貧對象，分析不同扶貧對象的致貧原因，分類施策。因此，加強弱勢群體貧困問題研究，對于提高精準扶貧及精準脫貧的針對性和有效性具有重要的現實意義。我們曾經對少數民族的貧困問題進行了專項研究[1]，提出專項扶貧政策需要根據少數民族貧困社區減貧發展需求的特殊性進行相應完善的建議，引起了政策制定者、扶貧和民族工作實踐者的積極反響。目前的這項系列研究，其研究對象是婦女、兒童、老年人和殘疾人四類群體。這些群體是社會的弱勢群體，在發展中經常被邊緣化，因而貧困的脆弱性更高。中國政府和國內國際發展機構對他們的脫貧問題一直給予高度關注。其中，婦女兒童的發展是聯合國千年發展目標中最重要的內容之一，其8項承諾中有4項承諾直接關系到婦女兒童。作為聯合國《兒童權利公約》《消除對婦女一切形式歧視公約》的簽約國，中國政府制定了《婦女發展綱要》和《兒童發展綱要》，強調男女平等和兒童優先的發展原則并有針對性地采取了一系列措施支持婦女兒童發展，幫助貧困的婦女兒童脫貧。比如有針對性的技能培訓、信貸支持使許多農村貧困婦女受益，在健康和教育上投入的大幅度增加較大地提高了婦女兒童的健康和教育水平。中國也是《殘疾人權利公約》的簽約國，針對農村殘疾人制定了《農村殘疾人扶貧開發綱要（2011—2020年）》，從康復、技能和資金支持等多個方面，支持農村殘疾人的脫貧。農村老年貧困問題是一個普遍存在的問題，由于迅速的老齡化，以及年輕農民外流和較低的社會保障水平，老年農民的生活水平無法得到保障。國家通過提高包括醫療、養老等在內的社會保障水平對農村貧困老人提供了支持，農村老年人的社會保障水平在逐漸提高。

盡管采取了多項針對上述特殊群體的扶貧計劃，但是這些特殊的群體仍然是農村脫貧中難度最大的群體，需要認真地對其進行研究，為采取更加精準、更加有效的措施提供依據。首先，作為社會中的弱勢群體，這四類群體很難從一般意義的扶貧政策和項目中受益。中國的扶貧經驗之一是堅持開發式扶貧與社會保障相結合。但是在開發式扶貧中，因為兒童和老人并不是就業人口，很難從中直接受益。而婦女和殘疾人也因為自身條件和制度障礙，需要特殊的開發式扶貧政策的支持。要使對這些特殊群體的扶貧產生效果，一般性的扶貧措施是不足的，需要綜合地考察特殊人群的特殊需求。而在現實中，特殊貧困群體經常處在兩個范疇之間，對貧困人口的研究和對特殊群體的研究都不足以清楚地解釋特殊貧困人群的狀況，比如貧困婦女是貧困人群與婦女相互交叉的那一部分，盡管對于農村婦女和一般貧困人群的研究成果很多，但是在有關農村婦女的研究中針對貧困的研究不足，而一般研究貧困的往往對婦女的研究不足，本項研究則聚焦于對特殊的貧困群體狀況的研究。其次，反貧困不僅僅是增加收入，而且意味著教育、健康等多方面的改善。這對于特殊貧困群體尤其重要，比如衛生和醫療對于殘疾人和老年人具有特別重要的意義，而教育對兒童的意義尤其重要。在多維貧困的視角下，特殊人群的貧困狀況如何，致貧的原因是什么，政策的成功和不足之處主要在哪，等等，都需要深入研究。對于這些特殊群體來說，脫貧的需求是多方面的，需要多個部門，特別是衛生、教育、扶貧、社會保障等部門的政策協同。因此對特殊貧困人群的研究需要更綜合的視角。

考慮到現有貧困人口主要分布在14個集中連片特殊困難地區，而這些地區貧困群體中貧困婦女、兒童、老年人、殘疾人的現狀如何，致貧原因主要是什么，如何進行分類施策，等等，在大量調查研究的基礎上，對上述問題的正確回答，無疑可以為針對這些群體的精準扶貧政策措施的制定及實施提供參考，從而提高針對這些人群的精準脫貧效果。

（三）

本系列研究的目標主要基于兩個方面的考慮。

一是總結中國特殊人群的反貧困經驗。中國的反貧困經驗已經構成了人類反貧困知識寶庫中的重要內容。在過去30多年中，中國在爭取男女平等、消除婦女貧困、打破貧困的代際循環、改善貧困家庭兒童狀況、支持殘疾人的康復和實現再就業，以及完善貧困人群的社會保障等方面都做出了積極的探索，并取得了良好的效果，積累了豐富的經驗，對這些經驗的總結是對人類反貧困的貢獻。本系列研究通過大量的調查、經驗材料和政策分析，闡述了中國特殊貧困群體的反貧困經驗，在一定程度上豐富了這方面的研究。

研究表明，增加特殊貧困人群的人力資本，提供多層次的社會保障和社會服務，改善貧困人群的就業是實現特殊貧困人群擺脫貧困的重要途徑。中國對特殊貧困人群提供了正規教育以及多種培訓，使貧困人群掌握必要的技能，大大增加了貧困人群的人力資本。同時，建立多層次的社會保障和社會支持系統，以滿足他們的不同需求。如對殘疾人的康復、對兒童的教育，以及對婦女的健康和老年人生存與健康的社會保障和支持都在不斷完善。而幫助特殊貧困人群勞動力實現就業是開發式扶貧的核心。通過特殊的支持，使那些有勞動能力的貧困人口實現就業，從而增加收入。這是中國特殊人群反貧困的重要經驗。

二是為針對特殊貧困人群的精準扶貧戰略實施提供政策建議。盡管在已有扶貧政策中強調了對特殊貧困群體要給予更多的支持，但是特殊貧困群體的現狀如何，他們都有哪些政策需求，現有的研究并不能清晰回答以滿足決策的需求。因此，本系列研究的著力點在于關注特殊貧困群體扶貧政策供給與需求之間還有哪些不足，應該如何改進。

研究表明，中國農村處于一個急劇變化的時期，各項社會政策和扶貧措施也要相應發生變化，特別是針對特殊貧困人群的多樣性需求的政策。盡管社會保障和社會支持在很大程度上滿足了特殊貧困人群的需求，但是總體上來說，保障和支持的水平還比較低，對于那些特別貧困，或缺少勞動能力且貧困較嚴重的家庭，社會保障和社會支持還不足以使他們擺脫貧困，而且醫療、康復和教育仍然對他們構成了很大的壓力。同時，社會還缺少多層次的機制響應特殊人群的特殊需求。僅僅依靠政府的力量無法滿足其多樣性的需求，需要更多的專業機構和社會組織介入特殊人群的反貧困中，但是現在在這方面還存在較大問題。此外，如何將一般的扶貧規劃與特殊貧困群體的扶貧規劃相結合，仍然是一個需要研究的問題。特殊貧困人群反貧困的工作多是由一些相關部門在關注，如婦聯、殘聯等，兒童扶貧的問題也只是最近才被納入扶貧規劃，在許多扶貧規劃中缺少對特殊人群脫貧需求的考慮，有些規劃即使考慮到特殊貧困人群，但是由于扶貧規劃部門對這些特殊貧困人群的需求了解得不夠，規劃也會缺乏可操作性。因此，在精準扶貧戰略實施進程中，各項政策措施必須考慮特殊人群的特殊需求，大幅度提高社會保障和社會支持力度，實施更有針對性的組合扶持政策。

（四）

中國貧困片區精準脫貧研究叢書一套四冊，分別是：《巾幗脫貧：農村貧困婦女扶持政策評估及建議》《暮年有養：農村貧困老人扶持政策評估及建議》《關愛春蕾：農村貧困兒童救助政策評估及建議》《殘者有助：農村貧困殘疾人群幫扶政策評估及建議》，是“連片特困地區貧困婦女扶持政策評估及政策建議——以武陵山區為例”“連片特困地區貧困兒童生存現狀、救助政策評估及政策建議”“連片特困地區貧困老人現狀研究及政策建議”“連片特困地區殘疾人貧困現狀與扶貧政策建議”等系列研究的成果。該系列研究由華中師范大學社會學院、中國農業大學人文與發展學院和中國人民大學勞動人事學院的相關研究團隊分別完成，樂施會為系列研究及叢書出版提供了資助。我們期待這一研究成果對未來五年中國開展更精準、更有效的扶貧行動具有積極的參考意義。

黃承偉 王曉毅

2015年8月

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[1] 黃承偉、王鐵志主編《專項扶貧模式與少數民族社區發展研究叢書》，民族出版社，2013。